预防性法律制度推动新时代“枫桥经验”建设之融合路径

邹 鹏，章 洁

（华东政法大学，上海 200042；上海市普陀区司法局，上海 200063）

2020年11月，中共中央召开全面依法治国工作会议，正式确立习近平法治思想为全面依法治国的根本遵循和行动指南，为全面依法治国指明了方向。习近平总书记在会上指出：“要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，促进社会和谐稳定。”强调了预防性法律制度和新时代“枫桥经验”的重要作用，预防性法律制度和新时代“枫桥经验”虽分属不同领域，但内涵、目标、原则、机制、逻辑却有异曲同工之妙。前者立足于防范意识，主张运用法治思维、法治方式将风险化解在前端、控制在萌芽；后者则围绕“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，本质上倾向于“无讼”，是一种根植于中国传统文化、政治指引和基层治理特色的更为精巧、繁复、细致的风险预防机制和矛盾化解机制。在全面依法治国背景下，加强预防性法律制度建设，以此为支撑推动新时代“枫桥经验”发展，两者相辅相成，对于化解社会矛盾和基层治理具有理论与现实意义。

一、预防性法治制度的基本内涵

预防性法律制度是一个综合概念，并非一个单独部门法，而是涉及公法、私法两大领域多个部门的法律制度体系，预防性法律制度的核心在于“预防”，即不让案件发生。这与一些法律强调事后制裁予以震慑和矫正是完全不同的思路和理念，法律的预防作用并非创新，从法的作用来看，其原本就有教育、预测、指引、评价、制裁、强制等作用。其中，教育、预测、指引等可以理解为事先预防，也就是一个可能违法犯罪行为出现之前而发挥的作用；评价、制裁、强制则是行为发生之后的追究，预防性法律制度侧重于事先，于无形制度中化解有形之风险。

（一）预防性法律制度的边界

从法律的功能来说，其有预防违法违规犯罪的基本功能，如果从预防矛盾纠纷角度来理解预防性法律制度，广义上所有的法律都可以列入预防性法律制度范畴，导致概念泛化。从预防性法律制度的提法来看，它和新时代“枫桥经验”联系密切，预防性法律制度的提出缘起于社会矛盾纠纷多元解决机制，是对“枫桥经验”的经验总结与理论提升[1]97。理解预防性法律制度的概念边界，也可从新时代“枫桥经验”的内涵中找到来路。

1.预防性法律制度的来源

预防性法律制度和新时代“枫桥经验”紧密关联，可以说这个概念某种程度上可以理解为“枫桥经验”内涵的法治化、法律化。“枫桥经验”在不同的发展阶段有其独特内涵，在起初阶段，主要是运用多种方式化解基层矛盾，不把矛盾交由国家处理的治理方式。新“枫桥经验”侧重于“无讼”、多元化解矛盾纠纷和综合治理保护基层平安。新时代“枫桥经验”建立在“枫桥经验”发展基础上，立足于社会主要矛盾变化，通过党建引领，发动群众，多防结合，智慧赋能，构建共建共治共享社会治理新格局化解社会矛盾。不同时期的“枫桥经验”有其传统固定内涵，也有阶段性特色。预防性法律制度来源于“枫桥经验”，应当体现其基本内容和时代特色。纵览“枫桥经验”的发展历史，其既有与时俱进的增益，也有持久绵恒的智慧。

“枫桥经验”、新“枫桥经验”和新时代“枫桥经验”共同之处都在于着眼于事先防范，源头治理、基层治理，如无必要，不为诉讼。“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”侧重于“不上交”，也就是村规民约处置，不由国法解决。新“枫桥经验”强调多元化解矛盾纠纷，“多元”可解释为多种行为规范，法律、道德、村规民约、风俗习惯、行业惯例甚至权威指令都能化解矛盾，并非只唯法律。新时代“枫桥经验”则增加“共建共治共享”，数字赋能，究其目的依然是把争取矛盾化解在诉讼之外。三个阶段的“枫桥经验”，所述说的都是“无讼”话语。因此，预防性法律制度应当反映“无讼”意蕴。

2.预防性法律制度的标准

法律和诉讼是紧密相关的，法律是诉讼的依据，也在诉讼中发挥作用，法律的权威依靠诉讼彰显。但是，预防性法律制度的指向和传统的法与诉讼关系有所差异，其主要侧重于非诉、无讼。有人类社会性活动就会有矛盾纠纷，诉讼是解决矛盾纠纷的最后防线。预防性法律制度则要将防线前移，力争回避诉讼介入。但是，矛盾纠纷依然可能发生和存在，定分止争还是必要的。所以，预防性法律制度还是要具备解决矛盾纠纷的功能。从这个角度来说，结合我国法律体系，预防性法律制度应当是诉讼之外的“准裁决”类法律，是能够在矛盾中或者矛盾之前确定或明晰当事人权利义务的权威性依据。这类法律主要包括调解、仲裁、公证、法律咨询（法律顾问）、司法鉴定、社区矫正、安置帮教等方面的法律法规。

（二）预防性法律制度的内容体系

从预防性法律制度的属性来分析，现阶段其主要包含以下几类内容。

1.调解法律制度

调解是中国古代法律文明的精华，早在革命根据地时期，人民法院就创造性地加以运用，总结出了“马锡五审判方式”的宝贵经验。2009年最高人民法院在继承优秀传统的基础上，提出“调判结合”的新理念和工作原则[2]。目前，全国各地都在探索“诉调结合”作为化解矛盾纠纷的重要举措。我国的调解制度是具有中国特色的预防性法律制度，被称为矛盾纠纷化解的“东方经验”。人民调解员植根基层、来自群众，熟悉社情民意，有助于更好地满足广大人民群众诉求，预防社会矛盾升级。2010年，我国颁布人民调解法[3]。人民调解制度充分利用各类法治资源，既有传统调解，对当事人讲理释法，动之以情，化解矛盾，又有专业调解，涉及知识产权、医疗、商事、交通、婚姻家庭、物业等各方面。调解法律制度是规制调解活动的专门法律，能够规范调解活动，明确各方在调解活动中的地位和职责。在调解法律制度支持下，调解活动能够在诉前对当事人权利义务关系和利益纠葛予以说服、疏导，让当事人达成调解协议消除矛盾，减少社会管理成本和司法资源消耗。

2.仲裁法律制度

仲裁一般是指争议当事人在争议发生前或争议发生后自愿达成协议，将争议提交非司法机关的第三者审理，由第三者居中裁断，并做出对争议当事人具有约束力的裁决[4]1。仲裁不属于国家正式司法诉讼程序，但是具有一定的司法性。同时，仲裁又体现出自治性、区域性、契约性、民间性、灵活性特点。仲裁法律制度是指规制仲裁活动的法律法规体系，我国现行《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国仲裁法》以及涉外条约等对仲裁都做了规定，涵盖仲裁前提、主体、仲裁协议、仲裁程序、涉外仲裁、执行程序等内容。仲裁属民间性的居中裁决，是私权处分权的授予，具有民间性质[4]12，并不是国家司法权的展现。依法仲裁侧重于在当事人意思自治基础上的裁决，尊重当事人意思表示，对于化解矛盾纠纷具有实际意义。同时，仲裁能够为民事诉讼转移压力，避免司法资源过度使用。

3.公证法律制度

公证制度是重要的预防性法律制度，公证服务是公共法律服务体系的重要组成部分。公证在维护社会和谐稳定、促进经济健康发展、服务保障民生等方面发挥着重要作用。现行《中华人民共和国公证法》包括公证机构、公证员、公证程序、公证效力、法律责任等内容，对公证全过程予以规制和调整。诉讼的目的是通过法庭权威裁决明确权利义务关系，各得其所。公证则可以通过法定程序将当事人权利义务关系以权威方式明确，在因权利义务纷争矛盾出现之前以法定方式定分止争，所以在预防经济纠纷方面有独特作用。

4.法律咨询（法律顾问、法律援助）制度

法律咨询是指从事法律服务的人员，就当事人（包括公民、企业、事业、机关法人）的有关法律事务问题做出解释、说明，提出建议和解决方案的活动[5]74。广义上，法律咨询包括从事法律服务的各类主体对当事人问题的回应。狭义上，主要指律师、基层法律服务工作者和法律援助机构对当事人法律问题的说明、解释。法律顾问是党政机关、企事业单位聘用专门人员为解答法律问题提供服务，属于法律咨询范畴。法律咨询是预防和前端化解矛盾的重要机制，许多人违法违规就是因为不知法、不懂法。通过法律顾问提供专业意见，当事人能够了解法律法规内容，从而选择合法合规行为。近年来，企业合规获得越来越多的关注，引入专业法律人员出具法律意见，能够引导企业经营符合有关法律法规，从源头避免法律风险。国家虽然没有制定法律咨询法或法律顾问法，但法规、规章对于法律咨询和法律顾问都做了规定，为依法开展法律咨询和法律顾问提供指引。

5.司法鉴定法律制度

司法鉴定的含义可以分为广义和狭义两种。广义的司法鉴定，是指鉴定人运用科学技术或者专门知识对纠纷解决过程中涉及的专门性问题进行鉴别、判断并提供鉴定意见的活动。广义的司法鉴定为诉讼、仲裁、公证、调解等多种争议解决方式提供科学实证结果。狭义的司法鉴定，是指鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼中涉及的专门性问题进行鉴别、判断并提供鉴定意见的活动。从适用范围看，狭义的司法鉴定只是诉讼中的科学技术实证活动[6]。国家对于司法鉴定出台了专门的法规、规章。地方对于司法鉴定也有相应的规范性法律文件。司法鉴定在预防性法律制度中占有重要地位，广义上，司法鉴定能够为仲裁、公证、调解等提供科学实证结果，让非诉讼解决纠纷成为可能。同时，当事人在自行解决争议过程中，也会将司法鉴定结论作为重要依据，按照鉴定结论决定彼此权利义务分配，从而化解矛盾。

6.社区矫正和安置帮教法律制度

社区矫正是一个刑事强制执行的专门概念，社区矫正组织依法对法院和其他矫正机关裁判为非监禁刑及监禁刑替代措施的罪犯予以在社区中行刑与矫正活动的总称。社区矫正是20世纪西方国家普遍盛行的，并被联合国预防与控制犯罪组织予以肯定与倡导的，以社区为基础的矫正罪犯的制度与方法[7]。安置帮教是国家对刑满释放和接触劳动教养人员的一种关怀和保障。我国的安置帮教工作是以政府为主导，调动社会各方面力量，为刑满释放和解除劳动教养的人员提供帮助，帮助他们落户、就业、就学等，是社会综合治理和社会救助重要形式[8]。国家颁布《中华人民共和国社区矫正法》，涉及社区矫正机构、人员和职责、决定和接收、监督管理、教育帮扶、解除和终止、未成年人社区矫正等内容。同时制定《社区矫正实施办法》作为执行具体依据。同时，《中华人民共和国监狱法》对安置帮教也做了原则性规定，各地方根据实际情况制定专门规范性法律文件予以保障。社区矫正和安置帮教针对的对象都属于特殊群体，其曾经对社会有一定危害性，属于不稳定因素。如果对这类群体问题处理不当，容易产生矛盾纠纷。针对“两类人员”的专门法律制度能够保障其合法权益，从正面激励他们，让他们能够安心服刑，积极融入社会，减少特殊群体引发社会矛盾的风险。

7.其他预防性法律

上述六个方面是中国现行法律体系中具有代表性的预防性法律制度。在此之外，新时代“枫桥经验”所涉及领域的有关法律法规都可以纳入预防性法律之中。比如，社会治安防控、网格化管理、法治宣传和普法教育、心理疏导和危机干预、安全检查等规范性文件都可以被称作预防性法律制度，甚至还可以包括矛盾纠纷的普查或者排查、重点人员管理和协助侦破刑事案件等[1]97。现行各部门法中涉及预防矛盾纠纷发生的条款，也属于预防性法律制度范围。总之，预防性法律制度的内涵在不断扩展，这是社会主要矛盾变化带来的结果，是经济社会发展所产生的变化，也是由这一制度自身任务所决定的。

（三）预防性法律制度的特点

预防性法律制度旨在预防风险，源头治理，前端防控，是根植于中国治理的制度凝练，是新时代“枫桥经验”的法治化和规范化。

1.预防性法律制度是前端法治

前端法治是指在矛盾纠纷爆发的前端运用法治思维和法治方式，依法化解的行为。与前端法治相对应的是后端法治，也就是矛盾纠纷爆发后，根据法律法规依法惩处违法违规行为。后端法治主要侧重于震慑和强制，前端法治侧重于指引、规制，两者相比较，前者虽然更能体现法治权威，但矛盾纠纷一旦爆发，法益一旦受损，其实本质上已难以挽回，社会成本已经消耗，总利益减损，赔偿、补偿、重作都是社会成本二次消耗。要最大限度维护法益和降低社会成本，防范矛盾纠纷保护，让法益从一开始就不受损失最为经济合理。预防性法律制度其实就是在“以人民为中心”思想指导下所构建起来的旨在防止法益侵害或者危险发生的各种预防性措施、行动、纲领的制度化集合[1]97。

2.预防性法律制度主体多元

从代表性预防性法律制度可以看出，其参与主体多元复杂，既有公主体，也有私主体；既有个人，也有法人；既有国内主体，也有国内主体；既有国家机关工作人员，也有经营者。例如，在公证制度方面，参与主体有第三方机构和当事人；在调解制度方面，参与主体有人民团体、政府机关和司法机关；在法律咨询方面，参与主体有政府机关（司法行政机关）和律师、企业、民众等。不同的法律制度参与的主体横跨公私两个维度，涉及自然人、法人、非法人组织，国际国内双方，十分广泛。这一点和部门法存在差异，民法是调整平等主体之间的法律关系，刑法、刑事诉讼法则是调整国家公诉机关、审判机关和犯罪嫌疑人、受害人之间的关系，行政法是调整行政主体和行政相对人之间的关系。相对来说，预防性法律制度主体类型、规模、属性、权利义务关系都更加多元化，同时，多元化主体也为预防性法律制度带来更丰富的内涵。

3.预防性法律制度具有强制性规范属性

法律可以分为任意性规范、倡导性规范和强制性规范。预防性法律制度重在预先控制和风险防范，先发制人，抢占先机，将矛盾在前端予以处置。从这个立场出发，在矛盾难以回避的情况下，预防性法律制度的特点在于将判定矛盾是非的阶段前移，疏导协调，在矛盾爆发前就定分止争，不让矛盾转化为对法益损害。因此，预防性法律制度必须具有充分权威，否则无法裁定是非，让各方当事人信服。当前代表性预防性法律制度，比如，公证、调解等都是关于程序和职权的规定，从行为自身来看，它们都是明确权利义务的活动。依法公证之后，公证事项的权利义务更加清晰和稳固；依法调解之后，当事人权利义务关系确定，经司法确认后有执行力。预防性法律制度可以明确权利义务关系，属于强制性法律制度，不是授权给当事人意思自治的任意性法律制度，也不是抽象激励的倡导性法律制度。

4.预防性法律制度是变动不居的

预防性法律制度承担前端化解社会矛盾的重任，而矛盾总是在不断变化。持法达变，以一般性、安定性应对复杂多变的社会矛盾是基本原则，但对于直面前端矛盾的预防性法律体系来说，因变而变、顺势而为、因势利导是客观要求。预防性法律制度的范围在随着社会矛盾变化和综合治理要求而相应调整。比如，随着大数据技术应用，平安建设中除了人防、物防之外增加了技防、心防，有关平安建设的规范性法律文件要相应地拓展，为技防、心防提供依据。再比如，人民调解原来只有传统内容，随着行业发展，知识产权、医疗、物业等专业方面调解需求增加，应当设立专业调解机构，有关这些调解机构的管理和设立，也需要制定规范性法律文件。以往的规定，有可能随着时代变迁不合时宜，需要退出历史舞台，如收容教育制度废除。法律有固有的稳定性，比如，民事法律制度、刑事法律制度的基本内容、基本原则、基本理念相对固定。对于预防性法律制度来说，其基本内容在特定时期相对固定，但随着阶段性矛盾变化，其核心内容也可能会随之调整，变动不居。

二、预防性法律制度和新时代“枫桥经验”的融合点

预防性法律制度和新时代“枫桥经验”殊途同归，一体两面。“枫桥经验”是通过事先主动采取预防性措施，保障人民群众的发展与安全利益；而预防性法律制度则是这种预防性措施的制度化[1]97。双方彼此协同，在社会治理过程中发挥集成效应，捍卫平安中国。预防性法律制度和新时代“枫桥经验”虽然实质相通，但前者为法律体系，后者为社会综合治理的方式，内涵有差异。“枫桥经验”广为传播，但是其起源属于地方性知识和经验。新时代“枫桥经验”经过传承和发展，具有更强的普遍适用性，但其来自地方性知识的基本内涵依然在体系中占有举足轻重的地位。传统的纠纷预防机制在实施主体、针对客体上都有一定的特殊性、局限性，难以在今天适用于异地的基层；其预防行为的正当性来源也是非规范性约束，法律仅仅作为简单的补充，这已落后于当前的法治建设趋势，同时限制了其推广范围[9]105。要想让法治和新时代“枫桥经验”更好地发挥作用，在两个概念正向关系中需要找准融合点，互相嵌入，相辅相成，才能使两者优势更好地融合展现。预防性法律制度的理念源起于“枫桥经验”，其目的是通过化解人民群众内部矛盾纠纷，对重大安全隐患采取预防性处置措施进行干预，防止重大法益侵害案件的发生[1]99。“枫桥经验”某种程度上是预防性法律制度这个概念的来源。从形式上，“枫桥经验”和预防性法律制度之间存在包含与被包含关系，新时代“枫桥经验”是一个更大的概念，包含了预防性法律制度。推动预防性法律制度支持“枫桥经验”，必须要对准“枫桥经验”实际发展中的需要，表现为两个代表性融合点。

（一）融合点之一：“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”

当前，我国改革已进入深水区，若不对这些风险挑战予以深刻认识和科学回应，将会对我国经济社会发展造成损失和负面影响。摸排风险问题，开展舆情调查，把防御壁垒建在前端很有必要，增强社会治理防范理念，加强预防性制度建设很有现实意义。传统中国是一个安土重迁的农业社会，这种理念影响了一代又一代的中国人，即使在城市化进程中取得了丰硕的成果，农业社会的观念和思维依然在中国社会中占有重要地位，影响社会治理的立场、风格和方法，特别是在社会转型期，持法达变，更让传统彰显优势。费孝通在《乡土中国》一书中把中国广大农村基层社会的特点概括为“乡土性”，基层社会也就成了“乡土社会”[10]。所谓乡土，来源于乡邻和土地。乡邻决定了彼此之间空间和心理距离接近，土地决定了关系的稳定性。在以乡邻关系和土地为基础的社会形态中，基层自生自发产生了一套治理模式和机制。这种模式以权威为依据，以和谐为方向，以退让为技巧，对于维护中国基层社会稳定发挥重要作用。正是基于这种机制，我国才能实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，它既是目标也是举措。

随着法治建设不断深入，法律开始介入基层治理，但原来基层治理的传统和理念历史悠远、根深蒂固，并未因法律的进入而崩塌，也不能崩塌，两者可以相容相生。法律的进入为基层治理提供了一种新的视角和话语，以往宏观抽象辩证的自治、共治话语转化为权利义务话语，这有助于补充和完善已有话语之不足。“枫桥经验”代表性特点在于通过民间治理手段防止国家强制机器的启动，通过非正式制度的解决防止正式制度的适用，最终达到息诉罢访之效果[9]100。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的精髓在于把矛盾自我消化。权威的调停、和谐包容的导向、退让容忍的劝说在传统社会似乎是唯一可行路径，但在法治社会中有自身局限性，存在更加有效解决问题的路径。以权利义务为内容的法治话语更加倾向于运用自有话语来调节社会关系，化解社会矛盾。权利义务话语主张“争”，坚持为权利而斗争；传统治理话语崇尚“让”，相信退一步海阔天空。争让之间，正是预防性法律制度和“枫桥经验”的融合要点。

1.体现法律的权威性，夯实“枫桥经验”发挥作用的规范性基础

“枫桥经验”要求做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，其基础和举措在于运用传统治理方式，通过传统治理关系实现秩序安定。在传统基层治理关系中，一个人身处各方面的伦理关系之内。梁漱溟认为，中国式的人生，最大特点莫过于他总是向里用力。一个人生在伦理社会中，其各种伦理关系便由四面八方包围了他[11]。一个人总是扮演一定的伦理角色，肩负特定义务，向宗族中相应成员交代。在基层，特别是乡村依托宗族伦理关系，在遇到纠纷的时候，通过乡贤耆宿、前辈大德等伦理关系的权威主体运用调解、劝导、命令、指引等方式让矛盾各方息事宁人行之有效。辈分越高，德高望重之人承担了更多的伦理义务，相应地会受到更多尊重，他们的话有人听。这种方式属于地方性知识调整纠纷关系。随着时代进步和社会发展，封闭的乡村向外部开放，新知识、新力量涌入后，既有伦理关系对人的影响减弱，个体从传统伦理关系中解脱，原来关系中的领袖权威慢慢被削弱，享有年龄、资历、原有地位等优势的一贯受到尊重的地方头面人物可能被改革开放所造就的新贵所替代甚至被否定。村规民约、公序良俗和常理常识常情来自地方，自身未必完全合理和能够普遍适用于各种情况，新规则、新观念可以对旧规矩产生冲击。劝导、调解、命令等虽然依然是化解矛盾的方法，但其基础——主体威望和规则权威可能会降低。人们在化解矛盾过程中要为行为提供新的支撑或担保，法律的介入恰逢其时，预防性法律制度显得尤为重要。

如果说“枫桥经验”的成功在于发挥传统基层治理的多元资源优势，那么在面对新矛盾、新形势的情况下，人们就有必要从更深层次去思考中国传统治理到底还关心哪些问题。中国治理传统中，认同自上而下的管理，崇尚权威和服从。所谓“禹传子家天下”，宗法等级名分就是为皇权管理所设定的框架。因此，“枫桥经验”的自治是一种治理现代化的创新，是一种在历史中跳出传统的治理拓展。但“枫桥经验”不能脱离历史，回望历史能够为其实践找寻更有力的依托，这就是公权力介入，是法律的话语表达，法律的作用在于定分止争，预防性法律制度这一属性更为明显。小事、大事出了矛盾，要想不上交，就要用特定方法化解。矛盾是对立，是争议，是差别。规则的作用在于消除对立、争议和差别，权威性规则更加能够产生这一效果。权威主体的话语、村规民约、风俗习惯的指引追求的都是这一目标。人的话语、社会规范的效力都不及法律。预防性法律制度作为法治话语的代表，能够运用权利义务这对范畴来明晰利益边界，从而定分止争。公证可以事先加强事实的证明力和权威性，调解是借助政府等更有权威的主体开展劝导，专业法律咨询则可以让咨询者了解法律规定，从而为争取利益、回避损失提供可靠依据。预防性法律制度深度介入“枫桥经验”，参与到小事和大事中，在事件前端给出法律意见和标准，能够为化解矛盾提供更加有力的依据。

2.发挥法律的指引性作用，引导人的行为

“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”是一种社会运行状态，是人的行为的表现。社会处在转型期，新机遇频现，新矛盾也在不断显现。以往传统的乡土生活模式不断受到挑战，甚至会发生转变。这个过程是一种变化的过程，也是一种张力的表达。原来不是“事”的事情，现在变成了“事”。比如，养宠物扰民、噪声扰民、群租问题风险、医患纠纷、道路交通纠纷、劳动纠纷等，以往不存在、不在乎、不深究的问题，现在成了导火索，邻里关系、人际关系、社会关系变得更加复杂了。到底应该怎么做才能让自己的利益不受损失，又不影响别人？地方性知识产生的经验和规则可能无法回答这个问题，因为新情况和新形势都和既有的智慧并不衔接。乡土经验和思想有地域和层次的有限性，不能从更深刻、更高远的视角来看问题和回应矛盾。这时候借用法律的力量才能维护秩序，保护自己和他人的权益。

法律在国家治理和社会治理中具有最高权威，遵循法律是公民的义务。法律是对社会关系调整方式的高度凝练和抽象，自身具有科学性。它依靠国家强制力保障实施，具有权威性。从这个特点来看，法律作为行为规范能够指引人在特定情况下做出最适合的行为。在基层社会治理中，大事、小事、复杂事、矛盾事都是人和人之间关系的一种评论，这反映了人与人行为的交错、交互、交际。如果在人和人的交互过程中形成规范性指引，就如同行为轨道一般，各自在适当范围运行，就不会出现事故。发挥法律的指引作用，让人依法调整自己的行为，自我妥善治理，不做违法之事，行动师出有名。法律体系是融贯的、系统的，遵循法律指引在同一件事情上就不会产生紧张感，因为各方按相应轨道行事。这样可以在很大程度上预防矛盾的出现，也可以纠正人的不当行为偏差，大事化小，小事化无，实现矛盾不上交。

3.体现法律的评价作用，矫正人的行为

法律作为一种行为规范能够对人的行为进行价值评判，判断对错是非、合法与非法，并追究相应法律后果。法律的评价作用是一种前提，其核心功能在于依托法律的权威产生指引，让人回避负面评价，引导符合法律的正向评价。预防性法律制度中的法律咨询、仲裁等都是能够发挥这一作用的机制，通过法律咨询，专业人员对人的行为进行法律评价，给出是否可做结论，从而让人们选择自己的行为。如果当事人行为不当，通过法律咨询可以有效及时改正。仲裁则根据仲裁程序判断案件是非曲直，从而定分止争，让人依据法律、惯例、行规等行事，但并不需要司法介入，一经仲裁可以明辨是非，确定取舍，节省司法资源。预防性法律制度的评价作用尤为重要，正是让人确定对错之后决定是否做或不做特定行为，对自己的不当行为也可以做出事先、事中纠正和纠错，小事化无，前端化解，避免矛盾纠纷升级，无谓消耗社会资源。

（二）融合点之二：自治、德治、法治“三治融合”

自治、德治、法治“三治融合”是新时代“枫桥经验”的重要表现，也是预防性法律制度在新时代“枫桥经验”中产生作用的融合点位之一。自治强调自我治理，群众通过自主自发的规则、活动形成秩序。德治主要依靠道德风俗等调整社会关系化解矛盾。法治则是基层治理的主流话语，依托法治稳定性、一般性、权威性捍卫基层秩序。在党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的背景下，推广“枫桥经验”时应特别注意补足其民事纠纷预防层面的体系短板；应着重通过加大法律供给以满足基层对于规范秩序的需求，更好地实现对民事纠纷的源头预防[9]101。预防性法律制度能够呼应自治、德治、法治的需要和特点，从而在与其融合的过程中发挥更大的作用。

1.预防性法律制度与自治融合

自治即自我治理，指个人或者共同体自行管理本人或者本共同体的私人或者公共事务。社会自治是社会自治权的组织化，即社会自治权通过社群的集合体即社团组织来实现，社团组织对于社会秩序的作用，是将公民利益充分组织化，它们组成的社会关系网络从基层一直关联到国家，用以发挥影响，与国家公权力构成分离与制衡的良性互动关系[12]1。自治不仅是基层治理的重要表现形式，它是社会存在的基本形式。任何一个社会成员其的存在都是以自我个体形式展现。人具有自我意识，具有学习能力和创造力，有自律意识和功利主义思维，能够按照各类社会规范，根据利害关系的情况开展实践活动。西方自由主义思想家确信，人是自己利益最好的决策者，主张遵守人与人间自生自发规则从而构建最好的秩序。自治是一种社会规律和人类生活现象，是社会得以运转的基础，制度的设计立足于自治的特点和需要来开展。社会自治是现代社会公共治理运行的结构形式。社会自治是社会民主的实质性内容，也是社会治理现代化的核心含义[12]2。

“枫桥经验”最大的优势在于根植乡土、依靠群众，其推行依赖于自下而上的内生性机制，通过弥散于乡间的非正式约束达到软性控制之目的[9]102。预防性法律制度与其他法律制度相比，其更侧重于预防，也就是对人和人之间权利义务关系纠葛的一种防范性的设计，让人基于理性，从法律规定后果选择更有利于自己的活动。在这方面，其能够较好地和“枫桥经验”自治底色融合。比如，公证法律能够有助于从更权威的形式上确认权利归属，避免因为权利归属不明而发生矛盾。再比如，法治社会鼓励民众运用“法律手段”解决问题，但“法律手段”并不仅仅意味着提起诉讼。诉讼只是法律手段的一种，也因为诉讼成本过高，往往是普通民众不得已的选择。大量的法律问题使人们通过与对方谈判或协商来解决，而如果能够获得来自专业人士的帮助，他们的谈判或协商或许会更有效地解决纠纷[5]75。法律咨询制度能够推动、引导律师等法律服务从业人员更好地指导、告知、解释有关案件的法律要点和法律风险，令当事人能够选择更优化的行为模式，符合自身诉求。这些法律制度都适合于个体的自我治理，让个体作为一个理性之人基于对权利的追求和保护，对未来下一步行动做出判断，选择从事特定行为感不为特定行为。与传统身份社会的根本差别是，现代社会关系是契约关系和结社关系，出现了新的社会联系方式及其自治组织形式[12]5。契约和结社是典型的法律关系，需要法律治理方能发挥最大效益。预防性法律制度建设越严密，体系越完毕，立法越科学，条文越细致，个体自我治理的体系就越完善，合法性和权威性就越高。基于法治的支撑，依托各类预防性法律制度和条款，人的行为具有更强的可预期性和规范性，种种可能的权利义务纠纷都可以通过具体法条予以化解，个体自治能力就越强，社会自治的成效更高。国家为社会自治提供制度性的法律保障，即对社会自治活动确立人人适用的普遍法律规则。所以，法治是社会自治制度化的保障，是社会共同体存在的基本条件[12]7。预防性法律制度和自治的融合具有坚实的基础，两者相互促进。

2.预防性法律制度与德治融合

康德说过：“法律是调整人的外在行为，而道德则规范人的内心活动。当人们心中的道德失落甚至沦丧时，就会无法无天，肆意妄为。”当今社会中所存在的法律问题，多数都与道德失落与沦丧有关[13]。从该意义上说，我国法治建设的最大障碍在于道德失范与道德失序。德治是中国基层社会治理的重要支撑性制度。中国自古对德治具有深厚的情结和底蕴，德配天地、明德慎罚、德主刑辅、出礼入刑、春秋决狱等是中华法系的代表性思想渊源。在基层治理中，道德也发挥了极为重要的功能，是治理的传统机制和重要策略。道德不仅是一种社会规范，还是一种冲突预防机制，这种机制能积极地预防冲突的产生。因为道德要求人利他，在自身利益与他人利益相冲突时，也要考虑到他人的利益；在个人利益与集体利益相冲突时，要求以集体利益为先[14]64。中国自古以来崇尚“无讼”思维，这一点也是中国传统法律文化和西方法治文明在交汇过程中的撕裂点。“无讼”其实就是主张回避司法的适用，而没有司法只能依靠其他方式解决矛盾和纠纷。中国传统德治其基本进路是把道德一体化，再把道德与法律一体化并借助法律强制推行[15]71。道德是主要方面，法律是次要方面，主次分明。但是在现代社会，随着法治的推动，道德逐步从基层治理的主要素退却到次要素，但德治作为一种传统和方案，依然发挥了不可替代的作用。在“枫桥经验”中这个特点尤为明显。

在某种程度上，德治只是中国传统社会独特背景下与形式合理性缺失的法律之间互为支撑、互为因果的一种独特作业，它与道德具有法律不可替代的功用这一普适性命题之间，是不可通约的[15]71。“枫桥经验”中所提到的德治则是吸收了传统德治基础上的一种扬弃性话语，充分反映了道德作为社会治理要素的内涵和道德治理的现代性。哈特认为，法律与道德共有的不同于所有其他规则—制度的特点是，它们是规定义务的。有一些法律上的和道德上的要求使得行为不是可以任意选择的[16]161。在德法兼容的语境中，预防性法律制度和“枫桥经验”中德治要素的融合具有充分的面向。预防性法律制度作为法治话语和德治话语互补。道德与习惯、宗教、礼仪等非正式规则一起构成社会生活的一种民间秩序，其与经由有组织的国家通过正式程序产生的国家正式规则所形成的秩序之间的博弈互动[15]75。法律和道德在社会治理中存在协同性和互补性，但是并非所有法律和道德都能融洽互补。法律和道德都是社会规范，规范存在于人类意识领域中，有某种类似于义务的经验的东西，即认为某些事物原来就应当是如此的那种思想[16]51。在讨论特定义务的时候，有些法律和道德之间存在紧张关系，两者在一些具体问题上的态度是非此即彼的。预防性法律制度则不同，其具有和道德话语融合的优势。道德的基础是自律和利他，也就是克制从人。对于预防性法律制度来说，其为克己从人创造了法律意义上的条件。这一体系能够阐明法律上的关系，对权利义务进行先在的确定。合法性与合道德性这时候融为一体，符合法律的才是符合道德的，道德是高线，法律是红线，这种状态能够为法治社会下的道德提供更强的观念支撑。预防性法律制度越发达，涉及面越广泛，能够为道德提供的支撑就越坚实，从而为德治的实施创造了依托。同时，有了道德的保障，守法就是有德的思维也会让预防性法律制度能够获取更好的实施效果。拉兹认为，体面且有道德感的公民应当服从正义法律体系的法律，并且良善法律体系的法律应当被遵守（被善良的公民遵守）[17]。法律和道德之间具有一种辩证的实践意义上的转化关系，它们都是调整人们行为的社会规范，互相支撑补位。法律道德化有助于民众对法律的认同，因为不遵循法律被认为是不道德的，遵循法律是一种道德义务，法律因而得到遵循[14]64。

3.预防性法律制度与法治融合

预防性法律制度和法治融合具有先天优势，因为其自身就是法治的重要载体。“枫桥经验”中的法治内涵更加丰富，涉及面更广，推动预防性法律制度和“枫桥经验”中的法治对接，要立足系统观念，重点把握“司法前”和司法启动的关系，保障传统意义上的乡情（亲情、感情）维系、人脉维系，不让司法过多介入破坏现有人际格局，同时减少司法成本。在这一方面，重点加强两个方面。一是法律体系建设完备。新时代“枫桥经验”中的法治是一个体系概念，各类法律之间密切分工，有效协同。预防性法律制度和“枫桥经验”涉及其他有关法律法规制度之间不宜出现张力，而应当衔接融贯。特别是法律和地方性立法之间，尤其要保持一致，要做好地方性立法备案清理，避免法律、法规、规定之间产生矛盾。二是优化“诉调对接”。化解社会矛盾可以通过司法调节和社会调节两种模式。社会调节具有低成本、高效率、操作简单灵活、基础广泛、当事者之间对抗性较小、矛盾容易化解等特点，人们之间的地缘、血缘、业缘关系在化解矛盾的过程中能够发挥举足轻重的作用，有效解决一般性社会矛盾处理方式难以解决的问题[18]。在新时代“枫桥经验”引领下，发挥中国特色社会治理法治化优势，法院系统对于调解投入越来越多的力量，积极推动“诉调对接”，司法行政系统也大力支持，和法院系统乃至公安系统等开展“三所联动”，发挥社会调节作用，发动各类群体，利用各种法治资源和社会治理资源，将矛盾在法庭之外化解。这一机制优势在于引导“能调尽调”，尽量避免不必要的司法启动，优先采取调解结案方式。法院对调解结果加以司法确认，发挥调解的非诉讼优势的同时补充司法权威确认，加强调解结果的可接受性和可实施性。

三、预防性法律制度促进新时代“枫桥经验”的路径

预防性法律制度和新时代“枫桥经验”具有融合的可能性和必要性。在推动两者融合的过程中，要找到科学而明确的路径，便于更好地实现德法兼修，协同治理。立足于权力话语体系，结合预防性法律制度自身内涵和新时代“枫桥经验”融合点情况，预防性法律制度促进新时代“枫桥经验”的路径也可以进一步探寻：一是制度体系建设方面，包括预防性法律自身的完善和与其他法律的衔接；二是法律实施方面，推动预防性法律制度更好地落实，探索权利话语融入新时代“枫桥经验”；三是引领“枫桥经验”中的成熟制度转化为预防性法律话语，不断扩大“枫桥经验”法治话语权。

（一）完善预防性法律制度体系建设

新时代“枫桥经验”体现了充分的预防性思维和理念。改革开放以来，“枫桥经验”积极探索实践了“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”的“四前”工作法，建立完善了“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理”的“四先四早”工作机制[19]。贯彻落实“四先四早”，需要充分利用法律的权威性、规范性、一般性、安定性、明确性、逻辑性等特征，加强预防性法律制度体系建设，完善其形式内容和其他法律的衔接，使其更好地展现新时代“枫桥经验”的内涵。

1.完善既有预防性法律体系内容

在推动预防性法律制度融入新时代“枫桥经验”过程中，必须提升预防性法律制度自身的体系性，从而让法治的优势能够和“枫桥经验”相得益彰。要立足于表达权利这一出发点，预防性法律制度的“预防”本意在于不让矛盾产生，而这一目标的前提就是标准和依据。所谓定分止争，就是确定权利的边界。因此，预防性法律制度应当围绕确认权利、明确权利、阐释权利等目标来不断完善自身内容和规范表达。尤其是公证、仲裁、调解、司法鉴定等涉及权利的领域，法律制度要更加细致，形成内在体系。构建比较融贯地表达权利的框架后，预防性法律制度的体系就具备比较稳固的基础。法的实现和运行以稳定、统一为特征，这是政策、纪律或道德准则所不具备的[20]124。“枫桥经验”作为一种治理经验，反映了多类规范性资源的特征，虽然目标殊途同归，但却未必能够稳定和统一，而是处于变化之中。比如，同样处理医患纠纷，同一个问题既可以讲法说理，也可以协调赔偿，目的是化解矛盾，但方法可能多种多样。这虽然给化解矛盾带来更多可能性，但也带来不确定性甚至混乱，人们可能不知道如何处理一个相似的问题，因为处理这个问题的方法并不一样。何时讲法，何时赔偿，尺度分寸如何掌握，这是在现实中很难回答的问题。有时候甚至同样的问题，处理方式是相反的，但同样能化解矛盾。法治之治的内部应该是一个结构合理、协调一致、相互衔接的有机体系[20]125，同案同判，安定可预期是法治的基本特征，也是得以形成秩序的前提。因此，积极推动公证、仲裁、调解、司法鉴定等预防性法律制度之间形成衔接，避免法律制度体系内出现矛盾。

2.完善预防性法律体系和其他法律的衔接

预防性法律制度是法律制度的组成部分，以确认权利、定分止争、非诉化解为目标。其他如刑法、行政法、民法、诉讼法等法律和预防性法律制度存在衔接关系。预防性法律制度越发达、越完备，后续有关法律制度就能够更好地在这个基础上发挥作用。公证、仲裁、调解、司法鉴定等法律制度和程序法、实体法的衔接比较密切，各地审判机关也在探索调解和诉讼之间形成衔接联动，化解矛盾。在这样的背景下，预防性法律制度建设要关注程序法、实体法等规定，出台细则对接有关专门性规范，避免错位脱节。预防性法律制度自身属性为确权性法律，其震慑性和强制性有限，需要借助程序法、实体法来获得更有力的保障。预防性法律制度和其他法律制度主动融合衔接，构建更为系统的法律体系、法治体系。与诉讼法、实体法系统衔接后，也能为预防性法律制度提供更强的法律能源，借助诉讼制度和实体法规定的权威裁判结果，使预防性法律制度形成更广泛的影响力，构建防范、控制、服务、建设相互融通的立体化防控法律制度体系[1]104。

（二）推动权利话语融入新时代“枫桥经验”

“枫桥经验”是基层治理经验，是贯彻党的群众路线在基层治理中的体现，具有针对性、有效性、继起性、广泛性，调动各类资源，有效化解矛盾。但是，经济社会发展带来的新挑战、新矛盾往往涉及深层次、更为复杂的利益纠葛，道德、习俗、行规、民约、乡贤治理等均难以从根本上提出和解方案。这时候，需要依托最具有权威的行为规范来定分止争。所以，法治作为“三治融合”的组成部分，可以发挥秩序底线和维稳守门员的功能，这需要法律特别是预防性法律制度要和“枫桥经验”形成衔接，找到融合点为其填补治理空白。法律调整社会关系的方式是用权利义务概念来分析人和人之间的交往活动，所以预防性法律制度促进“枫桥经验”路径的方向和原则也可以从权利义务关系来分析。概括来说，可以立足于“权利盲点”“权利弱点”“责任堵点”来促进融合。

1.补充“权利盲点”

现在的法治之法中的权利分为两大部分：一是法律必须体现的权利，即公民的生命权、健康权、自由权、平等权、财产权等基本权利；二是为实现基本权利而设置的具体权利，如知情权、陈述权、隐私权、各种诉讼权以及知识产权等[20]118。这些权利构成系统话语，成为法治中国的根基，也是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的抓手。“枫桥经验”来自中国基层和传统理念，不可避免地反映了整体思维、情感思维和权力思维，对权利义务话语并不是先天接纳，在“枫桥经验”作为治理方法的实践过程中，存在权利盲点，特别是内涵复杂权利和新兴权利，其保障意识、保障方法、保障成效都有待提高。让新时代“枫桥经验”体现法治，需要在“三治融合”过程中不断丰富。基本权利和具体权利随着经济社会的发展而不断丰富变化，治理方法如果不能运用法治话语与其匹配，很难对权利予以保障。所以，现实中存在以牺牲权利的形式追求矛盾平息的做法。这种做法尤其见于地方性知识厚重、传统观念根深蒂固、社会风气保守且法治建设并不发达的地区，法外规范、权力思维似乎占据了基层矛盾处置的主流地位。所谓“忍一时风平浪静”，但退一步带来的“忍字头上一把刀”却很难让熟悉权利话语的新时代民众认可，形成矛盾伏笔和风险隐患。因此，预防性法律制度要着眼于权利盲点补位，让运用传统方式治理过程中没能充分保障的正当权利得到法律的支持，给予权威性保护。

2.加强“权利弱点”

大度容人，以己度人，是中华民族的优秀美德，也在维护社会秩序中发挥重要作用。但是，法治社会是规则社会，权利话语是主流话语。以人民为中心就是要保护人民的各类权利，包括基本权利和具体权利。在处理矛盾中，充分发挥传统文化中的优势资源是可行的，包容海涵、兄友弟恭等是美德也是一种地方性或历史性的规范。但在发挥传统治理经验和历史性知识的过程中，不能不讲当代社会治理原则，不讲实证法律一味要求一方甚至各方退让，不能把权利损害作为追求化解的筹码，更不能忽略权利话语。要增强“权利话语”意识，让处于薄弱环节的权利观念得到彰显和表达。在化解矛盾中，坚持以权利为依据有利有节有度地让当事人互谅互让。当前我国正处于转型时期，社会利益纠纷和风险不断增加，原有的“纠纷后才处理”模式无法应对日益增多的社会矛盾，并且大多数基层社会的生产与生活模式发生了前所未有的变化，然而基层社会中依靠传统乡规民约治理的方式无法抵制这种变化带来的风险，进而影响基层社会的稳定与和谐[21]。公平正义是法治社会和现代国家的根本性理念，如果群众在化解矛盾的个案中感觉不到公平，那么情绪上容易产生压抑和不满，个案中的具体矛盾就没有得到根本化解。加强权利话语设计，运用预防性法律制度在社会生活起点上为权利披上铠甲，让权利成为衡量化解矛盾的标尺，让权利的平等保护成为反映个案公平的方式。这一机制既能够让人民群众更有安全感，同时也是预防少数强制化解、权威压服甚至“道德绑架”等侵犯权利进而引发次生矛盾和纠纷的有效路径。

3.打通“责任堵点”

丹宁勋爵曾说：“个人的自由必须用个人的责任予以平衡。”责任和自由、权利一直被阐释为同一个概念的两面。责任是个人与他人及社会联系的方式，是维持个体权利与社会存在的手段，可以说，如果无责任，那么不存在严格意义上的权力和社会。维持权力和社会存在的责任，包括道义责任、习惯责任、政治责任、纪律责任、宗教责任、法律责任等[22]238。不论哪种责任，都会对人的认识和行为产生一定影响。其中，法律责任最为权威和严格。法律责任是由于违反了法定义务或契约义务或不当行使法定权利、权力，法律迫使行为人以及关系人所处的受制裁、强制或和给他人以补救（赔偿、补偿）的必为状态[22]239。这种强制是国家强制力的保障，因而具有最强的强制效果。“枫桥经验”作为多元治理的方式和智慧，侧重于说服、引导、教育、指引、预防，聚焦前端化解，虽然设定义务，对责任机制的设计和落实却相对少一些。责任机制和诉讼有关，“枫桥经验”是一种“无讼”经验，因而对于法定责任机制特别是涉及强制、制裁等方面的责任涉猎有限。但是，如果法治介入了“枫桥经验”治理领域，缺失强制、制裁等责任机制很难发挥作用。法律的权威就是依靠法律责任，尤其是强制性和制裁性建立，对违法者追责，通过财产罚和人身罚来实现法律的指引、纠正、教育、震慑等功能。责任机制未必要实施，未必真要走到诉讼追责，但不能没有责任机制，否则法律的刚性缺失。目前，预防性法律制度主要是确权性和程序性法律制度，对于法律责任的提及相对较少。无责任，无自由，无权益保障。在推动预防性法律制度和新时代“枫桥经验”融合时，要注重对“责任堵点”的关注，根据需要针对公证、仲裁、司法鉴定、法律咨询（律师行业）等方面设计专门的法律责任，完善责任承担形式和处罚幅度，由司法行政机关负责执行行政处罚。打通堵点，疏通责任追究机制，不能出现“违法无责”的被动局面，而是要打通有权利、有义务、无责任的壁垒，让法律责任机制清晰、适格、准确、顺畅，实现有法可依、违法必究。这样有助于新时代“枫桥经验”树立权威，也是推动新时代“枫桥经验”法治化的抓手和节点。

（三）探索新时代“枫桥经验”中的成熟制度转化为预防性法律话语

在法治视角下，新时代“枫桥经验”是中国特色社会主义法治体系和全面依法治国在基层社会治理的具体实践，在许多方面折射出植根于中国社会文化土壤的原创性、本土性的法治精神和法治本质，彰显出社会主义法治道路、理论、制度和文化的中国特色和实践特征[23]9。新时代“枫桥经验”中的许多做法和实践比较成熟，完全可以固化下来形成法律层面的规范，转化为当代中国法治话语，两者的转化和衔接能够产生更好的治理效果。引导新时代“枫桥经验”中的成熟制度转化为预防性法律话语，是加强预防性法律制度建设的探索，也是使预防性法律制度促进新时代“枫桥经验”发展的有力举措。

1.把握转化基本规律

社会主义法治理念是以建基于唯物史观至上的马克思主义法学理论基础和指导思想，而马克思主义法学继承和弘扬世界法治文明之精华，认为法学是社会主义的上层建筑，它服从于经济基础。同时，社会主义法治理念的开放性也是十分明显的[2]63。因此，在社会主义法治理念指导下的法律体系坚持开放立场。“枫桥经验”中的好经验、好做法作为基层治理的智慧得到传承、发扬、推广，在全国产生广泛影响，被誉为政法展现的一面旗帜。作为基层治理的经验，新时代“枫桥经验”中的制度转化为法律则需要一个过程。在这个过程中有基本规律需要遵循。

首先，要把握意识形态要求。融入法律体系的其他要素，应当在理念上与法律体系相衔接与认同，在法律意识形态方面同质融合[24]77。新时代“枫桥经验”是一种基层治理经验，是多元治理的方案和策略，汇聚多类社会治理智慧。从某种意义上说，“枫桥经验”以目标为导向，以化解矛盾为主线，因而其广泛借用各类规范、话语、制度、观念来解决问题。但是，由于我国幅员辽阔，作为统一的多民族国家存在文化的地域差异，在某些地区视为正当的话语和制度可能和我国主流的核心价值观并不匹配，存在意识形态上的差异。但是在处理一些具体矛盾的时候，地方性知识和经验可能更行之有效。推动“枫桥经验”转化为法律，必须牢牢把握住意识形态关口，只有契合主流意识形态的法外要素才能转化为法律。不论是政治因素、道德伦理还是风俗习惯都应当和既存法律体系的意识形态是一致的，否则不能作为遴选的对象[24]77。

其次，要把握行为规范的近似性原则。近似性原则是指不同法外因素在纳入法律体系过程中，应当考虑其自身与现有法律体系特定部分的相近程度，相近程度高的应当优先列入法律体系[24]78。比如，在化解矛盾中经常使用的风俗习惯、行业惯例等相对符合法律规范的形式要求，有行为模式、行为后果，在实践中经常得以使用的，就可以按照特定程序转化为法律法规。如乡贤权威、道德宗法等相对具体不易把握和应用的规范，可能与法律一般形式差别较大，因而要慎重考虑入法入规。

最后，要把握话语体系衔接。“枫桥经验”是多元治理话语，和法律作为一元治理话语存在差异。在将新时代“枫桥经验”的内容转化为法律话语过程中，要注意话语体系衔接和融贯。比如，“枫桥经验”中包含政策、指令、技术等多类要素，要按照法律话语体系的标准分类转化。政策转化为规范性法律文件，降低宏观性、导向性，提高具体性、规范性；指令转化为规范性法律文件，降低具体性、个别性，提高抽象性、普遍性；科学技术方法和指引转化为法律，要按照法律法规表达的风格和规则来反映，科技管理话语套改为法律话语，用法言法语讲好“枫桥经验”。

2.克服转化的局限性

推进新时代“枫桥经验”的法治化，应当正确理解和把握“法治化”的必要性和有限性、局限性，既要高度重视全面依法治国时代背景下“枫桥经验”法治化的大趋势和必要性，运用法治思维和法治方式推广和实践“枫桥经验”，又要高度重视基层社会治理过程中“法治化”的可行性和有限性，防止“枫桥经验”的过度法治化、国家化和统一化，成为法治形式主义的牺牲品[23]9。在克服转化局限性方面有三个方面需要注意。

一是关注法外因素和法律的区别。“枫桥经验”反映为法律、政策、命令、道德、习俗、行规、民约等多元社会规范，其法外因素在基层治理中发挥重要作用。人们探索将法外因素入法入规，是希望入法之后可以更好地发挥法外因素功能。但是，法外因素和法律存在区别，若差异太大，不宜强行入法入规。比如，政策比较宏观且易于变化，道德具有区域局限性、历史局限性，民约具有地方性、宗族性、个体性等特征，这些都与法律法规的稳定性、一般性、普遍性存在差异。如果确实南辕北辙，就要正确看待法外因素，不能强制将其转为法律法规形式，否则即使这样也难以产生预期作用，反而会产生法律法规泛化风险，影响法律权威。

二是关注法治的有限性。法律是调整社会关系的规范之一，它不是万能的，有限是它的一个特点。人们探索将“枫桥经验”的机制转化为法律，特别是预防性法律制度，有必要分析两者之间的融合点和接口。同时要意识到，法外因素留在法外并非不利，而有其自身独特的作用。预防性法律制度的重要功能在于确认权利，但是存在不周延性、滞后性、保守性、抽象性等不足。相较而言，法外因素因为其内容多、来源广，面对基层治理问题更加具体、全面、丰富，能够对各类问题做出更加具有针对性和及时性的回应。所以，在推动“枫桥经验”制度方案入法入规过程中，要评估入法入规的绩效，在法外还是在法内，应当根据实效研判。

三是关注形式法治引起的损耗。形式法治理论在西方主要资本主义国家处于巩固和上升之际盛极一时。它集中概括了启蒙思想家对人治理论的批判和对法治应有形态的阐述，也在一定程度上迎合了人们对公平、正义、民主、人权、自由等价值的追求和憧憬[25]。但是，形式法治也有自身的局限性，表现在过度关注法律条文字面含义和逻辑推理，特定情形下可能忽视法律目的和法律调整的社会关系、所处的生产关系以及文化场域的现实，偏好从概念推导概念。法外因素进入形式法治，就必须配合形式法治的要求，如明确性、确定性、抽象性、程序性、逻辑性、被动性、保守性等。这样，“枫桥经验”中的主动性、灵活性、整体性、具体性等优势可能要被扬弃。比如，行政命令、政策文件、村规民约、乡贤治理、道德风俗、行规习俗等都有着形式法治所不认同的属性和特征，入法入规之后都要进行“法律整编”，但这一“转隶”很有可能让法外因素舍弃长处，变为“纸面法”。如果没有这些特点，“枫桥经验”中的法外规范也就失去了调整社会关系和化解矛盾的优势，从而难以像在未入法入规之前那样发挥作用。

四、结语

在百年未有之大变局之中，在面对改革深水区的形势下，在社会主要矛盾转变的背景下，新挑战、新问题和新风险是很难回避的，人们要锐意创新，迎难而上，在治理体系和治理能力上下功夫，出新招。前端治理，防范风险是人们在新发展阶段开展基层治理的重要理念。贯彻习近平法治思想，在这一理念指导下，预防性法律制度和新时代“枫桥经验”需要在更广泛的平面上、更深入的层次上加强融合与衔接。法律借助“枫桥经验”的基层智慧提高可接受性，“枫桥经验”需要法律的权威保障。立足两者的融合点，踏准融合路径，可以推动预防性法律制度和新时代“枫桥经验”更好的协作，让新时代“枫桥经验”焕发更大活力，为全面建成法治中国提供新的动能。