行政协议诉讼中信赖保护原则适用问题探讨

吴荣荣

（中国政法大学，北京 100000）

一、问题的提出

信赖保护原则源自德国行政法的一般法律原则，发端于违法授益行政处分之撤销、废止领域，后扩展适用于其他行政活动及立法活动，逐渐成为宪法性原则，于立法、行政均具约束力。然而，这一德式法律原则被引进我国后，学界关于该原则的理论依据、规范表达、适用场域和与其他法律原则之间的关系等方面存在不少基础性问题的争议。基于字面理解和学理解释上，对行政诉讼中信赖保护原则适用的情形和方式等，往往各执一端、莫衷一是。具体到兼具行政性与协议性的行政协议争议，往往夹杂着公权力机关之信任、双方协议关系之信赖等一系列所谓的信赖利益，加剧对该原则解释、适用的混乱，因而亟须澄清与解决相关学理问题和行政诉讼中的规范与实践问题。在此，笔者首先对通过中国裁判文书网检索2015年5月1日以来最高人民法院和各高级人民法院在行政协议诉讼中明确适用“信赖利益保护原则”或“信赖保护原则”的38 则案例进行分析①笔者在案例搜集中通过裁判文书网进行检索，为尽可能找寻符合条件的行政案件，在关键词上以“行政协议+信赖”为搜索范围，检索裁判日期限于“2015年5月1日至2020年11月17日”，法院级别为最高人民法院和高级人民法院，共检索出358件，人工筛选后符合条件的为38 件，其中最高法5 件，高级法院33 件。为集中体现信赖保护原则适用这一主题，主要做出如下筛选：不符合信赖保护原则适用的案件，如只存在于当事人主张中提及的，不纳入考量范围；对于同一法院做出的大量串联案件，裁判理由一致，无实际分析意义，亦不纳入考量范围；如果原审明确适用信赖保护原则，二审（或再审）予以维持，且未变更裁判理由，纳入适用该原则的适用范围。；其次就该原则的适用情形、适用方式分别进行深入阐述，并提出本文所要讨论的相关拓展问题。

（一）适用情形

行政协议关系具有明显的过程性特征，但订立、履行、变更、终止等阶段的特征亦有所不同。结合行政协议在行政诉讼中最为关注的问题，信赖保护原则适用的情形主要体现在协议的效力、协议的履行、优益权的行使①协议的履行与行政机关行使变更、解除权可能存在交叉，因为行政机关可能基于行使优益权变更、终止协议关系，以达到不履行协议义务的目的，因而法院需要判断优益权行使是否合法，然后判断义务是否需要履行。及协议责任等方面，因而相关案件行政协议适用该原则的情况可以从如下四个方面进行分析。

1.行政协议效力的判断

对行政协议效力争议是行政协议诉讼中首先应予解决的前提性问题。存在行政协议效力判断的案件共有17 件②案件名称及案号：潍坊讯驰置业发展有限公司案（2017）最高法行申7679 号、杨黔案（2020）最高法行申2119 号、株洲市超宇实业有限责任公司案（2019）最高法行再4 号、时永义案（2019）最高法行申6821 号、项某案（2020）黔行终1052 号、曹建伟案（2019）浙行申 1079 号、朱荣根案（2020）浙行终 59 号、黄晓华案（2019）桂行终 1699 号、薛文强案（2019）内行终 252 号、锦州亿达房地产开发有限公司案（2019）辽行终810 号、陈保国案（2018）豫行终1561 号、严雍雅案（2019）黔行终450 号、赵爱香案（2018）鲁行终 1145 号、贾淑娥案（2018）黑行终 406 号、朱贤源案（2016）桂行终 509 号、于合中案（2016）豫行终 1039 号、席混轩案（2020）湘行终105 号。下文中只提及相关案件适用案件名称，不再赘述案号。，人民法院依据法定的行政行为无效情形与参照民事合同无效事由对协议进行审查后，适用信赖利益保护原则来论证协议违法而又未具有无效情形的存续效力，以保障协议拘束双方当事人的效力。

2.行政机关协议义务的履行

行政机关不履行协议的案件共有13 件③案件名称及案号：李光辉案（2019）湘行终1137 号、铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司案（2020）黔行终288 号、张江辉案（2020）鄂行终93 号、李春华案（2020）黑行终34 号、辽宁金鑫房地产开发有限公司案（2017）辽行终34 号、滑县博瑞置业有限公司案（2018）豫行终3160 号、张某案（2018）晋行终206 号、郑州市康乐燃气技术有限公司案（2019）豫行再88 号、孙韵波案（2018）辽行终1464 号、刘嘉田案（2017）辽行终178 号、赵臣友案（2018）黑行终400 号、大同市新荣区昆仑燃气有限公司案（2017）晋行终 645 号、周宏伟案（2017）豫行终 82 号。，法院以信赖保护原则明确协议对政府的拘束力，政府应当履行协议内容，保障相对人对政府的信赖。例如，法院在李春华案中提及：“被告拒绝履行协议约定义务，有悖依法行政及构建诚信政府要求，亦违反政府信赖利益保护原则。”

3.行政机关单方权力行为

在协议的履行过程中，行政机关以公共利益等为由变更或者解除协议的，法院对优益权的行使进行审查，权衡公共利益、信赖利益保护等要素后，做出能否行使优益权之判断，相关案件有5 件④案件名称及案号：孙承夫安案（2020）浙行再37 号[朱兴兴案（2020）浙行申 52 号、刘全福案（2019）鲁行终 1398 号、张忠佑案（2018）甘行申211 号、英德华润燃气有限公司案（2017）粤行终559 号。。在唐仕国案中⑤案号：（2018）最高法行申 8980 号。，法院认为行政协议履行完毕后，行政机关另行单方决定撤销原协议内容，“作为善意的唐仕国在本案中有值得保护的信赖利益”。法院在孙韵波案中提及，“行政机关既然选择以缔结行政协议的方式‘替代’单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为导致协议相对方无条件接受权利义务变动”。

4.协议无效或者解除后的赔偿补偿责任

法院采用信赖保护原则作为协议无效之后缔约过失赔偿的依据，在漯河市东城置业有限公司案⑥案号：（2016）豫行终 1170 号。中提及，“根据信赖保护原则，召陵区政府对合同的无效应承担全部责任”。亦出现协议因政策变化后解除的补偿责任分配案件，如法院在岫岩满族自治县嘉合机动车检测有限公司案⑦案号：（2019）辽行申 1818 号。中提及，“依据信赖利益保护原则和公平原则判令岫岩县环保局按照嘉合公司预期收益损失的20%承担补偿责任”。

（二）适用方式

信赖保护原则，作为“最佳化命令”的法律原则适用于个案中为“或多或少”之权衡情形，不同于法律规则“全有或全无”的涵摄式适用方式，适用方式为价值衡量。在具体案件中，信赖保护原则往往涉及与其他原则之间的复杂关系，行政协议诉讼中主要涉及诚信原则、信赖保护原则与依法行政原则。在此，围绕这三个原则适用情形初步划分为以下四种类型。

1.单独适用

信赖保护原则作为单一的原则予以直接适用。相关的案件有11 件①案件名称及案号：唐仕国案（2018）最高法行申8980 号、刘嘉田（2017）辽行终178 号、张江辉（2020）鄂行终93 号、辽宁金鑫房地产开发有限公司案（2017）辽行终34 号、陈保国（2018）豫行终1561 号、严雍雅案（2019）黔行终450 号、赵爱香（2018）鲁行终1145 号、孙韵波（2018）辽行终1464 号、贾淑娥（2018）黑行终406 号、英德华润燃气有限公司（2017）粤行终559 号、漯河市东城置业有限公司（2016）豫行终1170 号。，法院在判决中一般采用信赖利益保护原则或信赖保护原则的形式。

2.与诚信原则的关系

信赖保护原则与诚信原则的适用比较混杂，大致可以做以下划分来进行阐述。公私法区别关系的案件有2 件②案件名称及案号：席混轩案（2020）湘行终105 号、滑县博瑞置业有限公司案（2018）豫行终3160 号。，法院明确区分诚信原则为民事法律原则，信赖保护原则为行政法原则。附属关系的案件有2 件③案件名称及案号：李光辉案（2019）湘行终1137 号、铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司（2020）黔行终288 号。，法院主张信赖利益的保护应当符合诚信原则。并列关系的案件有3 件④案件名称及案号：郑州市康乐燃气技术有限公司案（2019）豫行再88 号、张忠佑案（2018）甘行申211 号、周宏伟案（2017）豫行终82 号。，法院将信赖保护原则与诚实信用原则一并适用，无明显区分。

3.与依法行政原则的关系

信赖保护原则与依法行政原则呈现出竞争关系的案件有4 件⑤案件名称及案号：株洲市超宇实业有限责任公司案（2019）最高法行再4 号、朱兴兴案（2020）浙行申52 号、镶黄旗德天御矿业投资有限公司案（2019）内行终429 号、锦州亿达房地产开发有限公司案（2019）辽行终810 号。。例如，法院在株洲市超宇实业有限责任公司案中提及：“不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则地以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。”并行关系的案件有1件，法院在刘全福案中提及：“按照依法行政和信赖利益保护的原则。”

4.信赖保护原则、诚实信用原则、依法行政原则的混杂关系

这三个原则之间存在内部关系交叉、矛盾、包含复杂关系，不同案件中呈现出不同的适用形态。适用信赖保护原则和诚实信用原则符合依法行政（或法治政府）的案件有3 件⑥案件名称及案号：潍坊讯驰置业发展有限公司案（2017）最高法行申7679 号、大同市新荣区昆仑燃气有限公司案（2017）晋行终645 号、孙承夫案（2020）浙行再37 号。，信赖保护原则附属于诚实信用原则和依法行政原则的案件有1 件⑦案件名称及案号：张某案（2018）晋行终206 号。，依法行政原则、信赖保护原则、诚实信用原则三者竞争权衡的案件有7 件⑧案件名称及案号：杨黔案（2020）最高法行申2119 号、时永义案（2019）最高法行申6821 号、项某案（2020）黔行终1052号、曹建伟案（2019）浙行申1079 号、朱荣根案（2020）浙行终 59 号、黄晓华案（2019）桂行终 1699 号、薛文强案（2019）内行终 252号。，依法行政原则、信赖保护原则、诚实信用原则并行适用的案件有2 件⑨案件名称及案号：李春华案（2020）黑行终34 号、赵臣友案（2018）黑行终400 号。，信赖利益原则、诚信原则二者与依法行政原“竞争”的案件有1 件⑩案件名称及案号：于合中案（2016）豫行终1039 号。。

通过以上裁判案例的简要梳理，不禁让人提出疑问，信赖利益保护原则如此宽泛地适用于行政协议案件审理中，与德式的信赖保护原则有何区别？在行政协议领域中，在协议的效力、协议的履行、单方权力的行使⑪协议履行与优益权行使并非按照我国《行政协议司法解释》对行政协议的二分法的审查模式，履行为协议性行为、优益权为行政性行为，仅是针对原则适用的情形来做区分。等主要审查方面，信赖保护原则与诚信原则、依法行政原则之间到底具有何种关系？

二、从信赖利益保护原则到信赖保护原则

通过以上裁判文书的分析，我国行政协议诉讼中所适用的信赖利益保护原则①裁判文书中大多数采用“信赖利益保护原则”的措辞，较少几篇采用“信赖保护原则”。，一般含义是指行政协议关系中相对人对行政协议关系存续和履行的信赖利益值得保护。之所以采取如此宽泛意义的理解，源自我国行政协议诉讼中面临的实体规范供给不足和行政协议性质纠缠不清的问题。一方面，行政协议在我国行政法律建制的起步较晚，实体规范多零散地分布于法律、法规、规章及规范性文件中，尚未制定统一的实体法律规范。2020年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（本文简称《行政协议司法解释》）的出台主要解决行政协议诉讼中的审理模式、审理对象、受案范围、判决方式等程序性问题。由于现行制度体系下法院“造法”空间有限，法官在案件审理中基于法院不得拒绝裁判之拘束，只能在行政法律规范体系中寻找具有学理支撑的一般法律原则作为裁判规范依据，弥补规范缺失之漏洞。更重要的是法院在个案中对实体正义的追求。在行政协议案件中，法院适用信赖利益保护原则突破形式意义上的依法律行政，从实质法治的角度，存续瑕疵协议之效力、督促行政机关依约履行协议、限制行政机关滥用单方权力等，纠正个案不公，保护相对人信赖利益。另一方面，行政协议具备公私法混合的性质，在规范适用上呈现出往返于行政法和民法两大法域之间。协议性导向民事法律规范中对协议双方信赖关系的维护，从协议缔约过程的先合同义务，协议约束中的履行义务，到协议终止后的附随义务，法律尽可能保障双方符合交易预期的安全，为信赖协议关系而利益受损的一方提供救济。行政性呈现在行政主体的公权力机关属性、协议关系中单方权力行使等，极易侵蚀相对人对于协议基础的信赖，信赖利益保护原则被赋予救济公权力不当行使的衡平重任。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》（本文简称《行政诉讼法》）及《行政协议司法解释》将行政协议拆分出“行政行为+协议行为”，进而分别适用行政法规与民事法规，以便契合我国行政诉讼的单方行政行为合法性审查的模式，尤其凸显了不同于民事合同的行政性特征，与保障相对人对公权力行使的信赖“神合”。因此，法院在审理行政协议的案件中格外重视相对人信赖利益的保障，以免遭到公权力的违法或不当侵害。由此，法院在行政协议诉讼中往往会在较为宽泛的意义上适用信赖利益保护原则，凡协议涉及一般意义上的信赖之处，尽可能以保护信赖关系作为要求，以平衡行政机关与相对人在协议中不对等的法律地位。

如此宽泛意义上的信赖利益保护原则呈现出司法实践在行政协议诉讼中实质法治的关怀。但是，随之产生信赖保护原则适用的不确定性，信赖保护原则的内涵与外延富有弹性，与其他原则之间含混不清的杂乱关系，无法形成相对统一的适用基准，对法律适用的确定性和可预测性造成影响。相对人的信赖基础在飘忽不定的信赖利益保护原则下难以得到切实保障。因此，需要回到本源意义上的信赖保护原则，厘定信赖保护原则的内涵、理论依据和适用要件，进而分析信赖保护原则的适用场域以及与其他原则之间的关系，发挥信赖保护原则在行政协议诉讼中的作用。

一般认为信赖保护原则，阐述国家与公民之间的信赖关系，意指公民对于国家行使公权力行为的信赖应当予以保护，公权力行为发生变动时，受其影响的公民之信赖应当予以保护，以保障公民基于法秩序之信赖预期安排生活，免遭不可预期之责难，保障社会秩序的安定。作为一个宪法性原则，信赖保护原则适用于行政法、民法、刑法等领域，本文仅从公法领域对信赖保护原则进行分析，以做相对明晰的范围界定。关于信赖保护原则的具体化，学界多有讨论，不同的领域的法律规范、信赖表现形式、国家与公民之间的关系等呈现出各自的特征，在具体行政行为撤销与废止的限制、法不溯及既往原则、行政计划、行政允诺等领域多予以认可。至于信赖保护原则能否适用于行政协议以及适用范围，学术界仍然存有争议。有鉴于此，本文需要对信赖保护原则的法理基础予以明确，以便进一步讨论原则适用的问题。信赖保护原则的法理基础在理论渊源上，主要为诚信原则说、法安定性说、社会国家原则说、基本权利说等。学界通说虽然认可诚信原则作为行政法一般法律原则，但诚信原则说中的诚信多为伦理性要求，其抽象内涵不易把握，且适用于个案的多处于辅助性地位，仅能说明某些信赖利益保护之情形。基本权利原则虽然与信赖保护原则之结果——保障财产或自由权契合，但无法说明该原则的适用机理与独特之处，如依法行政原则与信赖保护原则在授益行政行为撤销中的冲突关系。以上两个原则均难以对违法行为之存续、保障正当信赖利益提供全面的理据，唯法安定性原则可为这一宪法性原则提供匹配且充分的理论支撑。法安定性原则阐述了信赖保护原则的独特内涵和运作机制，能够与依法行政原则置于同一层次衡量，公民值得保护的信赖可以超越依法律行政原则的要求，在法安定性原则下，公民对国家行使公权力所形成的法秩序之信任得到保障。因此，本文采用法安定性原则作为信赖保护原则之基础。

稍有不同的是，我国理论与实务界对信赖保护原则通常采纳公民对行政行为之信赖值得保护的宽泛理解，甚至有学者将其拔高到基本原则的地位。在法理基础上，国内学者在引入介绍信赖保护原则时并非一致都认可信赖保护原则源自诚信原则，如有学者赞成法安定性原则作为信赖保护原则之基础[1]。更何况，信赖保护原则的法理基础即使在德国也存在诸多争议，学者们论证往往各取所需。有的所谓信赖保护原则与其本源相差甚远，但仔细分析学者对信赖保护的认知，反映出该原则在中国行政法上所具有的价值意味，或许呈现出本土行政法的需求。无论是基于宪政理念[2]85-86还是社会契约理论[3]129-141，其实质意义上的诉求是政府负责制，将政府与人民关系的全部纳入进来，似乎只要有信赖关系便成为信赖保护之范围。信赖保护原则的适用范围逐步扩张，从传统上的授益行政行为的撤销与废止，立法上的法不溯及既往，乃至行政允诺、行政指导、行政计划等。“信赖保护原则贯穿当代国家行政权力运行及对其实施监督的各个环节之中，并起着不可替代的指导、引领作用。”[2]87法律原则便成为行政法核心价值，承载着学术共同体法学思考和价值理念，期待着以信赖保护原则弥补相应制度缺失的功能，以保障公民对国家行为的信赖。但是，信赖关系的存在与保障是否通过信赖保护原则泛化适用值得思考。信赖保护原则的本土适应性反映出中国问题的法治理论需求。唯有客观理解并认识法律原则及其基础，深化与其他法律原则的关系，进而才能有助于法学体系的构建。

信赖保护原则具体化到不同领域，会因各领域的法律关系特征、规范调整方式而呈现出不一样的特征。法理渊源的澄清是把握信赖保护原则核心内涵的关键。如果信赖保护原则法理基础的混乱，具体化的过程难免混淆，如行政协议所具有的协议性特征，在民事“帝王条款”诚信原则的基础，信赖保护原则似乎成为协议关系中信赖的一切适用基础。如是适用，既丧失了信赖保护原则的本意，亦有失具体化，成为与诚信原则类似的抽象位阶原则。至于信赖保护能否适用于行政协议中，尚存争议，如毛雷尔认为行政协议中适用信赖保护原则是没有必要的[4]78。我国学者一般赞成信赖保护原则在行政协议中的适用，观点大致分为两类：一种为宽泛适用，即行政协议是信赖保护的基础，或者信赖保护可以适用于行政协议[2]87；另一种为具体适用，如明确信赖保护原则可以适用于行政协议的签订、变更、解除、无效等方面[5]149-150。笔者认为，以上分析多从协议整体来做出判断，并未深入分析行政协议中能否适用信赖保护以及适用信赖保护原则的领域。行政协议作为新兴法治的领域，区别于授益行政行为的废除、法不溯及既往等理论相对成熟的领域，因而亟须通过信赖保护的理论渊源和内涵，审视行政协议的订立、履行、变更等环节，分析该原则的适用范围。本文拟从我国行政诉讼中适用较多的行政协议的效力、义务的履行和单方权力行为三个主要场域，对信赖保护原则分别进行分析，在与依法行政、诚实信用、比例原则等法律原则的关系基础上，厘定信赖保护原则在行政协议争议中的适用范围。

三、行政协议的效力

在行政协议诉讼中，协议效力是协议争议解决的前提性问题。行政协议的效力状态是行政协议成立后双方合致的意思表示经法律评价能否发生合意效果的拘束力。基于行政协议的性质、适用范围等差异，各国法制对于违法行政协议的法律效果分别适用不同的效力评价体系。例如，20 世纪50年代，德国行政法学界通说认为，行政协议基于合法性只存在“合法—有效”“违法—无效”这两种状态[6]。我国多数学者认为，行政协议的效力状态可以划分为有效、无效、可撤销、效力待定等[7]。《行政协议司法解释》亦明确了有效、无效、可撤销、未生效等效力状态。但是，协议的效力状态是基于是否合法的事实状态与是否生效的法律效果之间进行利益衡量和价值权衡的一种动态，协议效力评价机制与信赖保护原则所关涉的便是协议“违法但有效”的问题。依法行政原则是行政机关活动的基本原则。若行政协议一旦违法便无效，虽然是对依法律行政原则的坚持，但契约关系动辄因轻微违法事由便无效，不利于行政协议关系的稳定和协议涉及公共利益的保障。行政协议效力问题应当为行政实体法规定的一种情形。囿于我国尚未制定统一的行政基本法，违法协议效力瑕疵的明确规定主要集中在《行政诉讼法》及其相关司法解释中。目前的规范体系主要集中于协议无效情形之明确，既要进行行政行为重大且明显的无效事由的审查，又需要认定是否参照适用民事合同无效的规范。由此似乎可以做反向推定，行政协议无法确定无效情形时，即便存有违法情节，协议效力依旧得到保留。

违法但有效的协议既符合实践的需要，又有规范支撑，但其违法状态之持续与依法行政原则龃龉之态势亦需要学理支撑，否则会产生违宪之嫌。理论界对于违法协议效力得以维系提出了如契约严守原则[8]、合意阻却违法[9]379、信赖保护原则等。契约严守原则重在强调合同为“当事人之间的法律”，具有拘束当事人之效力，但拘束双方当事人之前提是合同合法并且有效。“合同本身的约束力不是法律效果的要件，而是法律效果的后果。”[9]378严守契约之前提为协议合法有效，对于违法且有效之状态亦无说服力。但是，该理论却采用与信赖保护原则的理论渊源——法安定性原则同源，为解答行政协议违法却有效问题，在法理层面法安定性原则与依法行政冲突下做出的效力存续提供了思路。合意阻却违法在某种程度上能够说明与行政行为相比行政协议具有较强存续力的理由，但合意合法的前提应当是双方对合意内容具有可处分性。如果合意所处分的内容为法律所禁止，亦不能发生法律上的效果，合意阻却违法在行政协议领域并不具有兼容性[10]。因此，合意理论未正面回应行政协议违法且有效的法理依据。我国行政协议诉讼中，协议存有轻微违法时仍然有效，保障相对人合法权益及稳定协议关系，但一般以信赖利益保护原则存续违法瑕疵协议的效力。

信赖保护原则在协议效力存续上提供充分有效的法理基础。行政协议为双方合意达成行政法律关系的行为，协议动辄因违法瑕疵回到双方关系的原点，这是对双方基于信赖建立法律关系的冲击。此外，行政协议一般基于行政管理和公共服务之目标而订立，涉及广泛的公共利益，机械的“违法—无效”可能对公共利益造成重大损害。信赖保护原则保障相对人的主观权利，维护相对人对现行法秩序的信任，从而建构良性的国家与民众之间的互动机制。行政协议的双方关系属性所依存的不是凸显相对人一方的保护，而是权衡双方合意的法律状况，在依法行政原则与保障协议关系稳定上，需要考量公共利益与相对人利益之间的权衡。所以，违法瑕疵的协议不单单是对相对人一方利益的考量，更牵涉广泛的公共利益问题。行政协议关系的安定，考量的是行政机关与相对人基于合意信赖产生的法律关系，在存续力上强于相对人对公权力行使行为的单向信赖。因此，行政协议违法但有效的根基在于以法安定性原则为基础的信赖保护原则。基于协议关系安定性的保障要求，信赖保护原则可以经过与依法行政原则的衡量后赋予违法瑕疵协议以法律效果。

四、行政协议的履行

在行政协议的履行中，行政机关拒不履行约定或者法定义务时，法院考量到行政协议实体法律规范的缺失，在判决中援引信赖保护原则或者诚实信用原则，以强化行政协议对行政机关的拘束力。关于信赖保护原则与诚实信用原则之间的关系，诚实信用原则是否为信赖保护原则法理基础的争议，叠加上行政协议兼具行政性与协议性的复合性质，致使两者界分变得更加错综复杂。就笔者所搜集的协议履行案件进行分类，大致包括三种情形：一是单独适用信赖保护原则，如在刘嘉田案中法院提及，“根据信赖保护原则，站前区政府……未按协议约定履行，依法应当承担相应的赔偿责任”；二是信赖保护原则与诚实信用原则的公私法分野，如在滑县博瑞置业有限公司案中法院提及，“遵循合同法的诚实信用原则和行政法的信赖保护原则……”；三是诚信原则为信赖保护原则之基础的情形，如在铜仁市碧江区鸿翼食品有限公司案中法院提及，“碧江区政府的案涉会议纪要违背了诚实信用原则，……缺乏对鸿翼食品公司信赖利益的保护”。以上情形所反映出来的问题是，诚实信用原则是否为信赖保护原则的法理基础？诚实信用与信赖保护之间的区分是否为公私法划分下的区别？信赖保护原则能否适用于协议的履行？

信赖保护原则与诚实信用原则，基于诚信与信赖语义上的相似性，纵使信赖保护原则的发源地——德国，也一度产生错综复杂的理论争鸣[11]4-6。更何况，法律原则作为一种“最佳化命令”，原则的适用并非如规则那般“非此即彼”的模式，不同原则的价值元素在彼此关系上会存在重合、冲突的情形，这样的特征与关联加剧了信赖保护原则与诚实信用原则在行政协议中的混淆适用。我国行政协议诉讼中行政机关违反协议履行义务的裁判所呈现出以上三种情形，也是信赖保护原则与诚实信用原则混乱的关系所致。行政协议复合属性“行政性+协议性”，进而划分法律适用范畴为行政法和民法，实际上加剧了公私法的分野。《行政协议司法解释》将行政协议这一法律关系基于受案范围、协议的性质等拆分为行政行为和协议行为，由此在行政协议的适用中形成法律适用上的分离。但是，行政协议的公法属性并未赋予私法规范以独立性，私法转化为公法规范的“参照”，以便符合公法关系的适法义务，这反倒加剧了司法机关说理的负担。法院将私法中的“帝王条款”诚实信用原则类推适用于行政协议中，并通过结合公法的信赖保护原则，加强论证行政机关应当予以履行协议义务的说服力。由此，兼具“民法+行政法”的模式成为现行协议诉讼制度下最为保险且有说服力的论证方式。

然而，以上论证模式存在难以获得法理上的支持。一方面，诚实信用原则的私法属性存疑。诚实信用原则发迹于民法领域，并逐步成为民法上的“帝王条款”，至于如何适用于行政法既往学界多有争议，有关学说分为类推说、一般法律思想说、法本质说三种[12]。本文采纳法本质说，即诚信原则具有超越公法与私法划分的法之价值，承载着善意与衡平之价值，具有适用于公法领域的价值内涵。此外，一般认为大陆法系中公私法划分是历史之产物，而非原理区分[13]。因此，诚信原则适用于行政法领域，不需要公法上的信赖保护原则加持，只是其如何通过子原则具体化适用于何种情形的问题。另一方面，信赖保护原则的公法属性也是片面的。作为宪法性位阶的法律原则，信赖保护原则的适用早已超出行政法领域。正如刘飞指出的，“信赖保护原则不仅仅是一个行政法上的原则，其适用领域甚至也不限于公法领域，在民法和刑法领域也有应如何保护信赖利益的问题。”[11]7因此，基于公私法或者民法、行政法区分来链接适用诚信原则与信赖保护原则是没有必要的。

关于诚信原则是否为信赖保护原则法理基础的问题，可以从信赖保护中国化的角度来理解其内在逻辑。通过考察引介信赖保护原则的文章发现，该德式原则初期不少文章是认可法安定性原则作为信赖保护之法理基础[14-15]，同时亦有不少文章将两者混同或者为其基础[16-18]，甚至有学者以糅合法安定性、诚信原则、基本权利并超越法治国家的宪政原理[2]85-86，或者将诚信原则经由社会契约之架构为信赖保护提供支撑[3]129-141。由此逐渐形成与德国信赖保护原则完全不一样的理念与建构路径。当然，其中有对德式原则的片面认知，但更重要的信赖保护原则作为舶来的一般法律原则如何被接受不仅需要观念认知，亦需承载中国化的现实需求与实体法基础。法安定性原则所具有的法治意义在法治发展初期的认知与理解较为有限。反倒是信赖保护原则经由国内民法资源诚实信用原则的引介，成为政府与人民之间关系的有力规范，具有构建负责制政府的理论根基。由此可见，学者们对信赖保护原则投入了超出继受国的价值元素，这一点与信赖保护诞生国具有完全不一样的法治环境。此外，诚信原则具有民法基础规范的实定化基础、依法行政实施纲要中对政府诚信建设的依托，为信赖保护寻求到实体法根基。在现实需求与实体法基础的形塑下，诚信原则下的信赖保护在立法、行政、司法等领域逐步发展[5]27-32。随着我国学界对信赖保护原则的深入研究，诚信原则为法理基础的观念进一步更新，拓展了信赖保护原则的理论渊源、运行机制等[11]4-10。以法安定性原则与基本权利原则作为法理基础的信赖保护原则的中国化表达、基础塑造与逐步改进，伴随着中国的法治建设、改革进程，作为调整社会关系的法律也会应时而动。现行法秩序从政策改革的工具逐步转向侧重保障公民权益，民众从行政法律关系的客体地位转向主体地位，随之而来作为信赖保护原则的法理基础的法安定原则和基本权利原则逐步被接受。由此，诚信原则、法安定性原则和基本权利保护皆成为信赖保护原则的学理基础。具体到行政协议中，行政机关不履行协议义务之情形，既是对协议义务之违反，有悖于诚信原则下的契约严守，也损害了相对人的合法权利，有悖于相对人对协议关系的合理信赖。因此，信赖保护原则对于行政机关不履行协议义务的情形，可以提供原则性指导。

五、单方权力行为

行政协议的单方权力行使，主要是基于公共利益的考量，行政机关突破行政协议的双方性，单方做出变动行政协议关系的行为，典型行为为优益权的行使。此外，还包括行政协议关系之外做出行政行为的情形。本文主要围绕优益权的行使进行讨论。行政优益权包括监督、指挥、变更、解除等，涉及信赖保护原则主要为变更解除直接发生法律关系变动的情形，因而本文仅就变更、解除权的行使进行讨论。在涉及行政协议具体适用范围中，协议的变更、解除问题往往会提及法安定原则[19]或者信赖保护原则。

学界与实务界多数认可行政优益权及其行使之限制，但对优益权之性质仍未予以澄清。一般认为，我国行政合同的理论几乎是完全承继于法国[20]。行政协议的行政性的突出表现为优益权，从概念由来似乎亦经由王名扬于1989年《法国行政法》一书引入，法国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列超越性权力统称为优益权。法国行政合同与私法合同之区分集中反映在合同的履行上，合同履行时主要的特点是行政主体的特权和对方当事人的经济利益平衡，以上特点主要源于行政合同缔结之目的为公共利益的需要，同时必须维持对方当事人的经济利益的平衡，进而可以实现与民事合同相当的损失弥补结果[21]151。由此可见，法国行政合同制度中行政优益权行使的理论基础在于整合了公共权力论与公共利”的公共服务理论，优益权行使的补偿根据为财务平衡原则。法国法对于行政合同优益权的行使并未提及信赖保护原则的问题，因优益权行使导致的财务损失以特有的财务平衡原则来解决。

反观我国行政协议制度建构，缺少独立于民事合同全面的实体法规制，仅在诉讼制度构建时嵌入对类似法国行政优益权的审查，并配之以补偿相对人的制度，与前述法理基础、制度建构全面的法国行政合同制度差距较大，难以充分发挥行政协议的目的和保障协议相对人的稳定预期。一方面，在失去健全的财务平衡原则保障的情况下，结合当前法治政府与诚信政府的状况，恣意的行政优益权极易对协议关系的稳定造成巨大威胁，相对人的权益难以得到维护，协议双方的信赖关系难以维系。长此以往，行政机关将无法通过市场合作机制寻找到协议相对人，行政协议的实践便会萎缩。有鉴于此，行政优益权的滥用违背协议为双方合意确定的法律关系。此外，《行政协议司法解释》对行政协议的认定范围明显较为宽泛[22]，在行政优益权的控制有待完善的情况下，加剧了政府与市场主体之间协议关系的不确定性。另一方面，行政协议与行政行为之间的关系含混不清。变更、解除被视为典型的行政行为，相对人诉求的释明为撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，因而强化了行政优益权的行政性，甚至成为超出协议之外的单方行为，与协议关系中的既有协议法律关系相比，新的行政行为成为凌驾于协议关系的支配性权力。如此则形成了“行政协议=行政行为+民事合同”的理论结构，行政性可以基于不确定性的公益等打破既定的协议关系。在上述行政协议优益权制度的框架下，行政优益权行使的不确定性对于当事人基于协议关系的预期产生巨大冲击。学者们针对行政优益权的行使提出了比例原则[23]，司法实践中亦存有本文案件检索中提及的采用信赖保护原则限制优益权的行使。

行政优益权在我国现行法律体制中的样态与法国不同。法国行政合同制度中，优益权的行使为基于行政机关维护公共利益之需要，无须法律明确规定或合同约定，同时，行政机关亦不得放弃行使优益权[21]151-153。一般认为，我国的行政优益权行使应当有法律依据或合同根据。例如，梁凤云认为，在行政协议中，行政机关单方变更解除协议，必须有行政法律规范的依据；如果法律没有规定行政机关可以单方变更解除合同，但是合同约定可以变更解除的，行政机关的行为应当适用民事法律规范[24]。我国虽然未形成统一的行政协议实体法律规范，《行政协议司法解释》在某些方面以诉讼法的形式创制实体规范，具有反向作用于实体法律关系的影响。这样的思路在优益权领域比较明显，如《行政协议司法解释》第十六条中的“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，“被告作出变更、解除协议的行政行为”。应当从实体法思维考量本条的适用，优益权之行使前提必须具有法定或约定之依据，《行政协议司法解释》中的情形并不能以实体规范式地赋予行政机关普遍性行使优益权的依据，本条规范仅为发生法定或者约定解约情形时如何予以裁判的司法规则。

我国司法实践中以信赖保护原则限制优益权的行使，限制恣意的单方行为，保护相对人基于协议关系的合理信赖。在保障相对人权益实体规范缺失的情况下，引用信赖保护原则可以起到保障相对人合同利益的作用，且从形式上看，行政协议关系具备信赖的基础，行政机关基于行政权力单方变更解除协议关系会破坏协议关系，似乎适用信赖保护原则理所当然。但是，以上基础是在优益权超然于既有合同关系的行政行为属性，人为割裂协议之双方行为的处理方式。从行政协议与行政行为的关系看，行政协议是与行政行为并列的行政活动方式[25]。优益权的行使所产生变动的是双方协议关系，并不同于行政机关通过行政决定处分相对人的法律地位。优益权行使时嵌套在法定或者约定框架内，相对人签订时应当有法律关系变动之预期，因而从信赖保护的要件来讲，是否存有信赖是存疑的。而且，相对人对拘束双方之协议关系的信赖，限制了行政机关在契约关系中行使单方权力，并不同于信赖保护原则适用中相对人对行政机关单方公权力的行使行为。在行政协议的情形中，相对人与行政机关的信赖基于彼此之间的协议关系，重视行政协议所具有的公益属性，然而其合意的形成仍然是基于双方平等的意思表示。这并不是为了强调行政协议的优益权的行使不受拘束，尚有其他规制措施，如比例原则限制其权力的行使，追究行政机关滥用权力的违约责任。考虑到我国法治现状，目前我国法律规定中对于行政优益权的规定较少，主要在法规、规章层次，特别是在规章层面较多[26]。行政协议优益权行使制度尚未健全，且不同于法国通过司法判例创建普遍的优益权规范，优益权的行使往往缺少法律依据，若发生缔约时未曾预料之事实或者规范基础变更时，应当对变更、解除行为之目的、成本收益等做严格的比例原则中的利益衡量，从而在保障公益的同时维护相对人的权益。

六、结论

信赖保护原则就调整公民对国家公权力的信任具有重要意义，“公民不再仅仅是国家活动的客体，而必须是作为拥有自己权利的主体得到重视”[4]79。司法实践中宽泛理解、适用信赖保护原则，忽视其与依法行政原则、诚实信用原则及比例原则之间的竞争冲突、分工协作复杂关系。仅以协议关系的信赖之义便将其贯穿所有协议关系领域适用的情形应当予以改变。行政协议效力中，违法但有效的法理基础在于法安定性原则下的信赖保护原则，进而保障双方信赖关系的稳定。行政协议的履行，在协议关系中协议履行应当遵守诚信原则下的契约严守原则，也可以获得信赖保护原则的学理支撑。关于行政优益权的行使，在法定或者约定情形下的优益权行使为协议关系内可预期的行为，不符合信赖保护原则的要件，但可以通过比例原则、违约责任等进行救济。因此，信赖保护原则在行政协议诉讼中的适用范围并非简单等同于保护相对人之信赖协议关系的利益，诚实信用原则、比例原则的适用足以保障协议关系双方利益的平衡。当然，除司法实践常用的上述情形外，信赖保护原则的适用范围还可以进一步拓展。