党的十八大以来高校基层院系纪检监督研究

余富团

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，持续推进全面从严治党向纵深发展。十八大以来，我们党制定的相关方针政策、党纪法规成为高校及其基层院系纪检监督的重要依据。高校基层院系纪检监督深入推进，其研究也得到重视和广泛开展。

一、关于高校基层院系纪检监督整体概况的研究

随着高校权力重心的下移，高校越来越认识到加强基层院系纪检监督的重要性。作为纪检监督系统中的重要一环，高校需要理顺校、院两级监督的关系，并推进校级监督向基层院系延伸辐射和协同。

规范校、院两级权力分配和纪检监督关系。加强对高校基层院系的纪检监督，首要的是理顺和规范校、院两级权力分配和纪检监督关系，进而推进高校的基层治理体系现代化。在高校管理重心下移的大趋势下，有研究提出，应合理配置二级学院权力资源，建立健全各利益相关方有效参与学院治理的机制，创新二级学院监督体系，深化干部人事制度改革，构筑惩治和预防腐败的制度防线，从而实现二级学院的善治。[1]权力重心下移的同时，也意味着需要一定的约束和监督机制进行规范，加强依法治校。有研究指出，学校应该从学校权力运行配套、二级学院内部权力规范化、外部民主监督、廉政防控、廉政惩治五个方面对二级学院权力运行进行监督。[2]还有相关研究指出，应建立约束、监督、预警三大机制，是保证二级学院党政权力、学术权力、民主权力正常运行、防范腐败风险的必由之路。[3]党风廉政建设是纪检监督的关键环节，因此有研究指出，应推进党风廉政建设监督责任向二级学院延伸，需要加强对二级学院的管理监督，强化干部培训教育，指导工作开展，充分开展宣传教育等。[4]从高校院系治理能力现代化的角度，2017年“二级学院治理：权力运行制约与监督”学术研讨会围绕政策分析、理论探讨、实践反思和国际比较等角度，提出完善党政联席会议制度，开设院务会、院教授会，院长角色调适，校院合理分权，加强民主管理和监督、社会参与以及治理评估等策略。[5]也有研究提出可以构建上下联动、分层分类、协同一体的监督运行机制（张文华、胡文蔚，2019）。[6]

推进校级监督向基层院系监督延伸辐射和形成协同效力。高校校、院两级权力的分配，特别是权力重心的下移，并不是绝对的，也不是一就是一、二就是二的对立问题。校、院两级权力分配、下移以及加强对基层院系的监督，目标在于提高效率、提升效益，因此，重点应该是形成协同的效力和规避各种风险。有研究指出，随着高校工作重心下移，建立健全高校二级机构和独立实体机构的纪检监察组织体系，实现纪检监察工作向基层延伸的需求越来越强烈。[7]也有研究认为，随着管理重心下移，需要在校院两级管理模式下逐步建立和完善预算编制、执行、监控以及考评等全过程预算管理体系。[8]还有研究强调，随着学校管理重心下移，高校院系要重点防范“三重一大”制度落实不规范、招聘招考不公正的风险。[9]

二、关于高校基层院系纪检监督体系的研究

党的十八大以来，全面从严治党深入推进，纪检监督向纵深发展，监督执纪随时“亮剑”。高校基层院系纪检监督是一个体系，它包括纪检监督主体的设置，机构和人员的配备，监督对象及其与监督主体之间的关系。事实上，当前高校基层院系的监督体系尚待进一步厘清。

明确高校基层院系纪检监督主体及其相互关系。东西南北中，党是领导一切的。因此，基层院系党组织应该在院系纪检监督体系中承担相应主体责任和监督责任。有研究提出，院系基层党组织有四项基本功能，即服务功能、管理功能、监督功能、教育功能。[10]还有研究认为，高校要始终成为“坚持党的领导的坚强阵地”和“培养社会主义建设者和接班人的坚强阵地”，二级学院党组织发挥监督保障作用是关键，因此，应提升基层党组织政治功能、落实相关责任、加强纪检干部队伍建设、持之以恒正风肃纪、扎紧扎牢制度笼子。[11]还有研究指出，应根据十八届三中全会决定的，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，应健全责任分解机制，构建校院合力机制，优化教育学习机制，强化监督考核机制，严格责任追究机制。[12]

明确高校院系纪检监督主体的职责权限。建立职责清晰、权责明确、责任到位的高校基层院系纪检监督主体职责权限，有助于形成高效的基层院系纪检监督体系。但在现实中，高校基层院系往往存在主体不清、手段缺乏、能力不足致使整个工作体系无法形成形同效应这一问题。如有研究认为，应建立并落实健全纪委监督工作制度、提高纪委干部队伍工作能力、充分发挥纪委工作的教育性及切实扎根基层、强化纪委监督工作效果等。[13]还有研究指出，目前高校二级学院纪委在落实监督责任实践中存在职责不明、监督虚位、手段陈旧、人员素质非专业化等问题，高校二级学院纪委要在明确工作职责的基础上积极履职，不断创新纪检监察手段，完善基层纪检监察落实措施，提高纪检监察工作人员从业素质等。[14]在明确职责权限的同时，还需要有相应的制度予以保障，才能将这些职责落实到位。有研究就认为，目前二级院系纪检委员工作存在着职责不明确、缺乏相关考核和保障机制等问题，应选好配强队伍，加强业务培训；明确岗位职责，加强考核激励；完善履职环境，加强保障措施。[15]

落实对高校基层院系“三重一大”、财务等客体的监督。在高校基层院系纪检监督体系中，监督客体同样是十分重要的组成部分。只有形成监督主体与监督客体之间的闭环，监督才能真正发挥提高效率、提升效益的目的。在现实中，重主体、轻客体的现象比较普遍。有研究指出，高校二级科研管理存在管理、监督、激励机制不健全，应通过形成链条式闭环管理，来优化监督管理和科学评估体制。[16]监督的客体主要包括 “三重一大”、意识形态监督、师德师风、招生、考试、奖学金评定、考研保研、学生社团、就业、毕业，合同、财务（日常报销、酬金发放）、采购、科研经费、学风伦理、学术不端等。有研究指出，高校科研经费管理存在内部控制系统不完善的问题，应通过完善科研经费管理制度，开展事前、事中、事后等多种审计模式，发挥国有资产管理部门的监督职责等手段来加强监督。[17]有的则指出，高校财务内部控制的薄弱环节多在其二级学院，强化高校二级学院的财务内部控制管理是提升高校校院两级财务管理水平的关键。高校要建立对二级学院财务活动的审计监督机制，加强对二级学院财务行为的检查与监督，形成良好的监督环境和完善的监督评估机制。[18]还有研究指出，应重点优化高校物资采购廉政风险防控机制，可通过明确各二级部门工作职责、建立校院二级管理制、项目立项论证制、实行双重验收等措施，进一步优化物资采购廉政风险防控机制；通过加强廉政宣传教育、廉政机制建设、完善监督体系等措施，使采购监督监控常态化。[19]

三、关于高校基层院系纪检监督运行机制的研究

高校基层院系纪检监督自成系统，在接受上级指导和监督的同时，本身需要一定的规章制度或相应的机制使其畅通运转，闭环管理。上位法如何执行，院系自身是否有相应的制度文件，对于高校基层院系的纪检监督运行，都有十分重要的影响。

抓实高校基层院系的党风廉政建设责任制。在高校的纪检监督体制机制中，党风廉政建设责任制属于上位法作出的明确规定，是院系纪检监督最重要的制度性文件之一。但事实上，由于党风廉政建设责任制对纪检监督的规定不够具体，在实际执行中往往效果不理想。如有研究指出，当前高校二级学院党风廉政建设存在思想重视程度不够、腐败的主要形式认识不清、缺乏相应的管理和监督机制等问题。由此高校二级学院党风廉政的建设应该切实融入痕迹管理模式精髓，坚持“三重一大”决策机制，把制度建设作为二级学院党风廉政建设的基本保障，以群众路线作为二级学院党风廉政监督机制建设的基本思路。[20]同时，还有研究指出，高校二级学院在党风廉政建设中还存在着校院两级管理权责不一致、二级学院防控责任意识不强、制度建设滞后、监督考核不完善等一系列问题。因此，加强高校二级学院党风廉政建设需要进一步明确二级学院各个责任主体的分工与职责，加强队伍建设并提升责任意识和履职能力，构建起党风廉政建设长效机制。[21]

加强高校基层院系的内控机制建设。针对高校二级学院内部权力运行管理体制机制存在权责失衡现象、权力的官僚化和经验化现象、监督体制的不健全等问题，有研究提出要遵循权责对称原则、教学中心原则、整体协调原则以及因校制宜原则，规范学院二级内部权力运行管理机制，构建学校的核心价值观体系，强化正面他感作用等。[22]

强化对高校基层院系党政联席会议的监督机制。高校基层院系的党政联席会议是院系的重要议事决策机构，对院系治理有根本决定作用。因此，强化对院系党政联席会议的监督机制，是高校基层院系纪检监督机制建设的重点内容。但是，有研究指出，当前党政联席会议存在议事范围不清晰，决策不够科学民主，决议监督落实不够等问题。因此，应严格执行党政联席会议运行环节和程序、正确处理好“两个关系”、加强对党政联席会议开展情况监督检查。[23]还有研究指出，当前高校二级院（系）党政联席会议制度取得一定成效的同时仍普遍存在共同负责制执行不力、党政关系不够顺畅、议事制度不尽完善、监督机制不够健全等普遍性问题。因此，要严格抓好制度建设、完善健全议事机制、贯彻执行监督机制等。[24]

加强高校基层院系纪检监督的制度建设设计。从院系整体看，是否有纪检监督的具体制度性文件，或者是约束性机制，对纪检监督的效果落地有重要的影响。对此，有研究认为，二级学院权力监督中存在“弱监”“虚监”“漏监”等问题，因此要用制度管人，切实加强对党政一把手的教育管理和约束；用制度管事，不断深化二级学院管理体制改革；用制度管权，让权力更好地在阳光下操作；提高制度执行力，强化监督功效，维护制度的权威性等，形成制度规范机制、灵活健康发展的良好局面。[25]还有研究提出，面对当前二级学院内部治理结构不协调、外部治理权限受制等现状，二级学院亟须在改革及协同理念的基础上创新治理路径，加强制度设计，完善监督机制，构建多元主体参与、分权制衡的新型治理结构，以推进协同创新共同体的有效施行和良性运转。[26]

四、关于高校基层院系师德师风监督的相关研究

师德师风事关高校立德树人根本任务，因此，对师德师风的监督是高校基层院系纪检监督的重中之重。有调查指出，当前高校师德师风的整体状况是教师政治立场坚定，拥护党的方针政策。热爱教育事业，对教师职业具有强烈的认同感、责任感、使命感。重视师德师风建设，坚持言传与身教相结合。但也存在不少问题：职业态度和教师年龄呈现总体负相关趋势。个别教师存在非理性倾向，距离言行雅正尚有较大差距。师德师风建设的制度制约因素凸显。[27]针对这些问题，有研究认为应从以下五个方面着力建立师德师风建设的长效机制：一是突出政治引领，围绕凝心铸魂加强师德建设；二是强化师德教育，唤起教师道德自觉自省；三是完善师德制度，强化师德建设制度保障；四是深化师德实践，在日常工作中锤炼师德；五是优化师德环境，营造良好的师德氛围。[28]

综上，当前关于高校基层院系纪检监督的研究，数量还比较少，研究也不够深入。特别是关于一些深层次和难点问题，诸如基层院系纪检监督组织的专职化设置，已有监督体制下各监督主体包括党组织（书记）、纪检组织（书记）、党支部（书记）、纪检委员、行政、学术组织、党员师生之间的关系如何理顺，已有的监督运行机制包括内控机制、党风廉政责任制、党政联席会议制度院系该如何完善，还涉及不多。因此，应当进一步加强研究，重点是围绕建立和完善相关机制，切实从最基层把立德树人根本任务落到实处。