完善人才政策体系 提升上海软实力

朱林兴 金桂明

改革开放以来，上海综合实力得到了长足发展，已跻身于世界发达城市行列。这与各类人才息息相关。优秀的人才赖于先进的人才政策。目前上海已经建成了比较完备的服务于国家战略和上海经济建设的人才战略体系，但是与新时期打造具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相适应的人才体系要求，与国际先进城市相比，尚存在一定差距，为之必须做大量工作。本文就人才政策与城市软实力关系，现有上海市人才政策体系的特点和不足，完善人才政策体系的路径，尤其是如何完善软科学人才政策，合理使用人才，减少或避免人才资源浪费等问题，略作浅显探讨。

一、人才政策与城市软实力

一个城市综合实力由城市硬实力和城市软实力构成。前者主要是指城市基础设施、经济实力、财政收入和科技实力等因素；后者主要指城市文化、管理、制度创新、政府公共服务、传播沟通、环境亲和、教育、人口素质、重大危机处理等能力。[1]

人才是第一生产力，城市第一资源，是城市重要硬实力之一。一流城市，需要一流人才支撑。人才的作用：首先它是城市发展的倡导者、引领者，城市经济发展、文化创新、科学探索、技术创造等都依赖于人才；其次，它是城市发展的主要推动者，城市政策的制定和实施、经济项目的引进和开发、基础设施的设计和建造都离不开人才；最后，它是城市的承载者和传播者，城市文化的承载和传播、资金的流通和运转、技术的掌握和运用关键是人才。

所谓人才，通俗地说是指掌握一定专业知识和专业技能的人。它可以按不同标志划分，就其大类可分自然科学或硬科学人才，人文社科类或软科学人才。而这两类人才，各自又能以学科、行业为标志进行划分。如果按照掌握知识和技能的高低为标志，则还可分为若干层次，如顶尖人才、高级人才、中级人才和初级人才等。人才层次结构呈金字塔形，顶尖人才能量大，具有战略、引领、开拓创新功能。

人才政策是城市软实力的重要组成要素。它是指城市政府为达到一定的经济社会目标而制定的，影响人才的吸引、培养、开发、利用等过程的一系列行动方案或行为准则的统称。[2]根据人才政策发展特点和人才的开发管理流程，它可分为人才吸引与保障政策、人才培养与发展政策、人才管理与维护政策和人才评价与考核政策。[3]人才的引进、激励、成长、发展主要取决于城市的自由、开放、包容、品味的城市软实力，而其中人才政策起到了至关重要的作用。

上海经济得以巨大发展，有赖于党中央正确领导和全市人民的齐心协力，还有赖于全国各地支持，也离不开上海及全国各地大量人才的努力。据统计，截至2020年上海各类人才（党政、企业经营管理、专业技术、高技能、农村实用和社会工作人才6支队伍）总量675万人。天下英才齐聚上海，在此生活、工作、学习和发展，正是得益于上海开放、包容、自由的优越人才环境和开明睿智的人才政策。

二、上海人才政策体系的特点和问题

（一）上海人才政策体系的特点

通过对近年来上海人才政策的分析研究，可以看出上海人才政策体系具有科学性、合理性、完备性和可操作性。它具有如下三个特点：

1.高度体现国家战略和上海经济发展高起点规划的要求

起步早，高起点，是上海人才政策体系的特点之一。上海人才政策的制定，与时俱进，始终立足于服务国家战略和上海经济社会发展目标。“十三五”期间，上海制定了《上海市人才发展“十三五”规划》，明确落实人才强国战略和创新驱动发展战略，聚焦建设具有全球影响力的科技创新中心、建设四个中心和社会主义现代化国际大都市的人才需求。到了“十四五”时期，上海对标国际领先水平、聚焦科技创新，明确提出要全面确立人才引领发展战略，以更加开放有力的政策集聚海内外优秀人才，以更加务实的举措造就高水平人才队伍，以更加灵活有效的政策激励人才创新创业，以更加宜居宜业的环境打造最优人才生态。率先实行更加开放更加便利的人才引进政策，深化人才发展体制机制改革，破除人才引进、培养、使用、评价、流动、激励等方面的体制机制障碍，形成具有吸引力和国际竞争力的人才制度体系，造就更多国际一流的领军人才和创新团队，壮大高水平工程师和高技能人才队伍。聚焦重点产业人才，如：集成电路、人工智能、生物医药等重点产业的海内外优秀人才。

由此可见，上海人才政策始终坚持服务国家战略，坚持经济发展，对标国际先进水平，紧跟最前沿学科，聚焦重点产业，吸引海内外最优秀人才，做到了规划高起点、视野国际化，注重了学科前沿，抓住了重点产业，吸引了优秀人才。

2.高度展现上海科技创新和经济发展谋篇布局的要求

方向明、重点突出是上海人才政策体系的特点之二。上海人才政策始终聚焦科技创新和产业发展方向。“十三五”时期，上海人才政策的总目标中提出了优先推进与建设具有全球影响力的科技创新中心相适应、与上海经济转型发展相适应的人才队伍；重点引进一批具有国际视野的战略企业家和通晓国际规则的创业投资家，大力集聚一批以战略科学家、卓越工程师、能工巧匠为代表的高层次科技人才；全力引进造就一批熟悉国际金融运作、具有战略眼光、拥有原创能力的国际金融高层次人才；引进培养一批通晓航运金融、海商海事、航运保险、航运交易、航运咨询、航运经纪等领域的复合型国际航运高层次人才；着力引进造就一批熟悉贸易投资规则的战略性国际贸易高层次人才。在大飞机、航空发动机、燃气轮机、集成电路、高端医疗装备等人才紧缺的战略性新兴产业重点领域，加大人才引进培养力度，支撑十三五期间上海产业转型升级。[4]“十四五”时期，上海加大重点产业、重点区域和基础研究领域人才引进力度，聚焦集成电路、人工智能、生物医药、先进制造、高端服务、在线新经济、新基建、文化创意等重点产业，自贸试验区、临港新片区、张江科学城等重点区域，以及数学、物理等基础研究领域，优化留学回国人员、高校应届毕业生、青年人才等三类人员直接落户政策，重点支持自贸试验区临港新片区、张江科学城等重点区域试行更为宽松的居住证转办常住户籍政策，进一步吸引海内外优秀青年人才。正是由于围绕重点产业制定和实施关于高精尖科技人才政策，上海吸引了大量一流高端人才，有力推动科技和经济发展，增强了上海的综合实力。[5]

3.高度注重科技和经营性人才的招才引智的要求

围绕目标逐步完善，是上海人才政策体系的第三个特点。近年来，为了吸引和培养科技创新人才，上海人才政策围绕目标，在实践中不断改进和完善，产生了积极效果。例如：2015年，上海市委市政府出台《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，主要面向的是创新创业人才；2016年，出台《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，主要面向的是科技人才；2020年，《上海市人才工作20条》发布，其总体目标和基本任务也是为建设具有全球影响力的科技创新中心、把握世界科技进步而集聚科学和经营人才。

（二）上海人才政策体系的不足

在高度评价上海人才政策体系的同时，还应当看到其存在不足。主要有以下两点：

1.人才政策体系存在“重硬轻软”现象

上海市人力资源和社会保障局在2019年1月至2021年11月期间颁布了各类人才政策105条。其中，涉及人才管理与维护政策共7条，占比6.6%；涉及人才培养与发展政策的共28条，占比26.6%；涉及人才吸引与保障政策的共40条，占比38%；涉及人才评价与考核政策共30条，占比28.5%。这105条政策文件中大部分都是关于科技和经营管理类人才政策，与城市人文艺术等城市软实力直接相关的人才政策只有8条。[6]

由此可知，上海人才政策体系在一定程度上存在偏重于硬科学人才、轻视软科学人才的缺陷。当然，在一定时期，为了尽快夯实经济基础，弥补城市硬件设施之短板，在资源使用上向硬科学人才有所倾斜是应该的、必要的。但对软科学人才也不宜偏废。在民国时期，上海产生了像鲁迅、巴金等一批文学家，他们的作品传播海内外，影响几代人；周璇、胡蝶等演艺界明星至今常被提起，他们的歌曲如《夜上海》《天涯歌女》《月圆花好》《四季歌》至今被人传唱……那时的上海，艺术建筑中西并存，绚烂多姿；思想文化兼容并蓄、交相辉映，形成了独树一帜的“海派文化”。今天，“海派文化”是上海一张富有含金量的名片，它为上海在改革开放中尽快融入世界，让世界了解中国，推动人才、资金、信息流通，起到了重要作用。

2.人才使用存在陈规陋习

上海在人才使用上总体是科学合理的，做到了识才、爱才、惜才，但仍存在诸多弊端和陈规陋习。主要有：人才闲置，大材小用；选才用人唯学历、重门第、看亲疏，轻真才实学等不同程度地有所表现，将不少真正的人才拒之门外；用人机制缺乏灵活性、适用性和包容性。唐宰相韩滉有“用人无弃才”之称，他用人先仔细察看，然后以能任职。所以，他所任用干部无一不称职，无一没有合适岗位。当下一些单位采用“不升即走”机制，有其合理性，但忽视了人的能力有长短。如果依其短判其无能而“即走”，那么，就会掩盖其长，造成人才浪费。与其“不升即走”，不如“不升换岗”，采取更加人性化的措施帮助人才扬长避短。同时，要充分认识创造性工作的特点、出成果的艰巨性和长期性，切忌急功近利。呆板的用人机制，不但会伤害人才、浪费人才，而且会激化人才与用人单位之间的矛盾，造成严重后果。最后，对人才缺少包容。一些部门领导心胸狭隘，不能容忍强者，排挤有不同意见的人才。还有些单位领导谨小慎微，回避争议，致使单位出现“劣币驱逐良币”的现象，优秀人才被逼离开，剩下平庸者隐忍度日。

三、完善人才体系的途径和建议

（一）加强和完善有关软科学人才政策

要构建与上海城市经济社会发展目标相适应的一流人才体系，必须完善和建立相应的人才政策体系，包括硬科学人才政策、软科学人才政策和复合型人才政策，三者缺一不可。所谓软科学人才，含文学、音乐、绘画、表演、体育、哲学、历史、美学，会展、策划、拍卖、导演等领域的专家人才，政府、学校、社团等社会管理人才，以及电竞、动漫、直播领域的互联网新型人才等。当前，重点之一是，要吸引、培养、使用国际交流型人才，形成一批大师级的“中国通”“世界通”人才，向世界讲好中国故事，引进世界先进文化，这对于提升上海综合实力，增强上海在世界地位和中国话语权具有不可替代的重要作用。为此，我们要种树引鸟筑窝，而不可筑笼关鸟。这里的“树”是指新型研发机构、创新文化平台等引人聚才的“强磁场”，以及宜居宜业宜创的人才生态环境；深化改革，要以站在世界高峰选人的战略高度、建设社会主义引领区的敢为天下先的勇气和魄力、再造新“海派文化”的决心，建立全面的文化吸引和培养制度；建立容错和保护机制，营造鼓励文化工作者、机构创新创业的社会环境。

（二）加强人才使用管理，杜绝人才浪费

首先，要营造开放、自由、包容的人才使用机制。软科学人才不同于硬科学人才，更需要开放的社会生态环境。这是由人文科学性质和劳动特点所决定的。没有开放的环境，进不了、也留不住高水平人才。上海应该“有所为、有所不为”，在法律和道德的范围内，允许各种思想和文化自由地交流、碰撞、交融，少干预，多引导，才能在百家争鸣、百花齐放的氛围中，迸发新观点、催生新灵感，产生新文化、形成新思想，丰富和提升上海的文化内涵。

（三）深化改革，向用人主体放权松绑

近年来，随着人事制度的深入改革，用人主体用人自主权有了较大的扩展。但是，仍不乏受现行体制机制不合理因素的制约，影响用人主体的引才、揽才、聚才活动和人才合理流动。为此，政府有关部门要继续放权，清除在编制、工资待遇、职称、户籍、奖励、人才流动程序和评价体制等方面不合理的枷锁，从制度、机制和法律上鼓励、保护人才为最大程度地实现自身价值和社会价值而自由流动。最后，还要打通体制内和体制外的人才正常流动路径，建立体制内外人才统一市场的公开选拔、任用考评和退出机制，确立唯才是举的基本用人原则，去除区域、年龄、性别等不必要的限制，促进人才在全社会内合理流动。

当前，我们在放权松绑的同时，也要防止和克服片面追求高学历、高职称的用人倾向。用人如同使用设备，也有适用性原则。用何种层次的人才要根据单位、岗位实际需要来选择。片面追求高端人才而不讲适用性，既有损人才积极性，又造成人才的严重浪费。

（四）解决人才政策落实上“最后一公里”瓶颈问题

全面贯彻和落实人才政策是发挥人才资源推动软实力建设的关键环节。当前，在人才政策落实上，不同程度地存在“最后一公里”瓶颈问题。其因较为复杂，有政策本身缺陷的因素，也有配套措施的缺陷，还有用人主体不作为的原因等。为此，宜分别情况作分别处理。如属于政策适应性问题，政府部门应实事求是及时调整；如属于用人主体问题，用人主体应对自身进行反省，从认识、工作作风、机制等方面找原因，发现问题，及时整改，而不得推托于客观因素。

人才政策体系重在完整性和可操作性，但还必须依靠人去制定和执行。为之，有关部门和用人主体要讲究责任心和事业性，要发扬光大“萧何星夜追韩信”“刘备三顾茅庐”的精神，形成惜才、爱才、追才、护才的人才生态。

据《上海科技报》（2020年11月26日）报道，欧洲工商管理学院（INSEAD）、德科集团和塔塔通信（Tata Communications）联合发布的《2019年全球城市人才竞争力指数报告》显示，2019年上海的人才竞争力位列114个城市的第72位，与处于前10位的华盛顿特区、哥本哈根、奥斯陆、维也纳、苏黎世、波士顿、赫尔辛基、纽约、巴黎、首尔差距明显，与中国台湾（第15）、中国香港（第27）、北京（第58）存在不小距离。

上海应抓住百年未有大变局中的机会，以更大勇气、更大魄力，采取大手笔、大动作、大举措，大力推进上海人才政策体系建设，努力营造世界一流人才中心和创新高地，聚天下英才于上海，安家扎根，创大业，成大事。