新时代“枫桥经验”视域下的行政复议体制改革研究

西北政法大学 滕飞

一、新时代“枫桥经验”内涵

新时代“枫桥经验”是对中国法律传统的继承和发展，是中国法律传统与时俱进的创造性转变；其与中国法律传统的“恭行天理，执法原情”有着共同的价值追求，都追求天理、国法、人情三者协调统一；其与中国法律传统的“无讼是求，调处息争”有着相似的社会治理手段，以调处息争实现无讼[1]。多年来，在党中央指导下，“枫桥经验”不断发展与完善，形成了具有鲜明特色的新时代 “枫桥经验”[2]。新时代“枫桥经验”的主要内涵包括党建统领、人民中心地位、平安和谐、共建共治共享、自治法治德治[3]。

（一）坚持人民中心地位

坚持以人民为中心是“枫桥经验”能够与时俱进永葆青春的内核。比如，浙江推行的“最多跑一次”“一证通办一生事”[4]，方便民众办事。是新时代“枫桥经验”在社会治理中绽放异彩的生动事例。政府的职能得以由“重管理”向“重服务”转变，背后的逻辑主线是我党的为民思想。

（二）强调共建共治共享

诸暨强调共建共治共享，鼓励民众参与社会治理，成效显著。创设百姓议事会[5]，很好地结合了民主协商与社会治理。成立行业性人民调解组织，专业人员参与人民调解工作。鼓励村、镇德高望重的老党员、老政法干警、新乡贤参与人民调解工作。一大批口碑极佳的品牌调解组织陆续建立起来，比如大家耳熟能详的“老杨工作室”。

（三）自治、法治、德治相融合

新时代“枫桥经验”在推动自治、法治、德治相融合的过程中重视村规民约的建设。首先，村规民约是民众自我管理的原则，这点体现的是基层自治。其次，村规民约是基层人民自己协商制定的“自治性法律”，这点体现的是基层法治。最后，村规民约与现行法律相比属于基层人民道德层面的规定，这点体现的是基层德治。比如，2017年通过的《枫源村村规民约》中规定，诚信友善待人，不虐待老人儿童，不拒绝守望相助[6]。该条规定就很好地体现了自治、法治、德治三者的融合。

（四）坚持党建统领

基层党组织是新时代“枫桥经验”能够真正落到实处、发挥作用的组织保证。因此，浙江诸暨非常重视村级党支部建设，尤其重视村党支部书记的甄选。村党支部书记带领党员进行基层社会治理，一个党员就能带动一大批人民群众参与基层社会治理。比如，浙江诸暨实施的村各类社会组织向党组织报告工作的制度，充分说明党的领导在基层社会治理的根本保证功能。

（五）平安和谐

平安与和谐是我党执政的重要价值理念，是民众对社会的希冀。习近平同志在主政浙江期间尤为重视平安和和谐，浙江省在全国率先实施“平安浙江”战略、“和谐社会建设工程”。习近平同志担任国家领导人后，又提出平安中国与和谐中国的思想[7]。

二、新时代“枫桥经验”与行政复议的联系

新时代“枫桥经验”是党员干部依靠民众化解争议、预防矛盾的杰出机制。行政复议是化解行政争议的制度。两者都是社会治理领域的制度，社会大治是两者的最大公约数，两者有共同的功能内核；两者有共同价值追求；两者都是为了维护民众的切身利益；两者都是党领导人民治国理政的有力抓手；两者都是在党的领导下化解争议；两者的产生、完善都得益于党的领导。

新时代“枫桥经验”与行政复议的制度内核都是为民。无论是服务型政府，还是平安和谐工程，一切工作的出发点和落脚点都是为民。行政复议是政府行政为民的延伸与保障。行政工作得以有序开展就是因为行政工作是为了维护公共利益，行政复议的功能是化解行政机关为了维护公共利益而侵害民众的个人利益时产生的争议。

新时代“枫桥经验”与行政复议都是党领导下的体现为民思想的社会治理制度，学习、阐释新时代“枫桥经验”的内涵，不仅是为了更好地坚持和发展新时代“枫桥经验”，最大的希冀是帮助解决行政复议体制改革的问题。研究行政复议体制改革，首先就要弄清楚为什么要进行行政复议体制改革—行政复议体制的困局。

三、行政复议体制的困局

从行政复议制度在我国诞生开始，行政复议体制一直在变革中摸索，运行现状与功能定位相距甚远，这几十年立法机关与行政法学界对行政复议的功能定位由行政监督优先救济权利调整到救济权利优先行政监督再调整到解决行政争议主渠道[8]。解决行政争议的制度主要有行政复议和行政诉讼和信访，国家对三者的定位是“大复议”“中诉讼”“小信访”，而残酷的现实却是“小复议”“中诉讼”“大信访”。如何体现主渠道作用，起码在处理行政争议的数量上体现主渠道作用。事实上，行政复议体制像一潭死水，一直波澜不惊没有被有效激活。行政诉讼一审案件量在2007年达到10万件以上，在2015年达到20万件以上，行政复议申请量在2011年才达到10万件以上，在2017年才开始达到20万以上，除个别年份，两者的增长率基本都在0.2以下，没有明显的增长。2014年，行政复议申请量是14.9万件，官方披露涉及行政争议的信访案件约600万件。每年行政复议与信访的案件量根本就不在一个数量级。行政复议体制不能发挥其解决行政争议主渠道的作用，陷入困局，行政复议体制陷入困局的原因又是怎样的呢？

四、行政复议体制陷入困局的分析

关于行政复议体制为什么会陷入困局，长久以来在学界一直没能形成统一的意见。一部分学者认为，行政复议体制之所以陷入困局是因为行政复议体制不够公正[9]，与之对应的改革方向是行政复议体制的“司法化”。还有一部分学者认为，行政复议体制之所以陷入困局，一方面是因为行政复议体制与行政诉讼的同质化建设，另一方面是因为现有体制没有发挥出行政复议相对于其他行政争议解决机制的优势[10]。与之对应的改革方向是要发挥行政复议的优势，避免行政复议与行政诉讼同质化建设，也就是所谓的行政复议“行政化”。

上述学者的观点都很有道理，也很有代表性，笔者更倾向于后一部分学者的观点，行政诉讼应该是解决行政争议的最后一道屏障，对于行政复议而言，首先要解决的是如何让老百姓将行政复议作为解决行政争议的首选制度，然后才是行政复议制度设计背后效率价值和公正价值平衡的问题。老百姓为什么首先选择上访解决行政争议？一方面有解决争议的成本考量，也就是解决争议的时间成本和金钱成本；另一方面是解决争议的利益考量，主要是老百姓不愿意直接与政府机关以对簿公堂的方式解决争议，老百姓不愿意与政府机关产生直接对抗，不愿意得罪“父母官”。简言之，老百姓解决争议的成本考量和利益考量都属于争议解决方式的考量。如何让老百姓在解决行政争议时没有上述顾虑呢？新时代“枫桥经验”与行政复议都是党领导下的以人民为中心的社会治理机制，新时代“枫桥经验”对行政复议体制改革有哪些启示呢？

五、新时代“枫桥经验”对行政复议体制改革的启示

（一）以人民为中心的便民思想

无论是“枫桥经验”还是新时代“枫桥经验”都体现了为民思想，最大的为民即是便民。便民思想对于行政复议体制改革有哪些启示呢？老百姓将信访作为解决行政争议的首选，很大原因是信访相较行政复议便利。一方面，通过信访途径解决行政争议老百姓需要花费的时间成本和金钱成本较行政复议低；另一方面，通过信访途径解决行政争议相较行政复议便捷。

现行的行政复议制度有着较为严格的程序要求，对于重大、复杂的案件需要听证审理，审理后做出决定，整个流程走下来至少需要六十日，复杂的需要延长三十日。时间成本就比较高，更为重要的是整个流程都需要老百姓到政府机关办理。为了方便民众解决行政争议，完全可以利用互联网技术让民众不出家门就可以走完行政复议的所有流程。比如，民众可以在手机微信公众号或手机软件办理行政复议。更进一步讲，新时代“枫桥经验”将化解矛盾争议的调解组织设在基层，调解人员到百姓家里化解矛盾纠纷，行政复议机关是否也可以在基层设立解决行政争议的复议机关呢？是否也可以走出政府机关到基层解决行政争议呢？

（二）专业、高效、和缓地化解争议

便民的行政复议打消了老百姓解决行政争议的成本顾虑，那接下来如何打消老百姓害怕得罪“父母官”的顾虑呢？浙江诸暨在社会治理中，强调共建共治共享，非常重视各类行业性调解组织的建设工作。这些行业性调解组织专业、高效地化解争议值得我们学习，更值得我们学习的是和缓地处理争议的方式。新时代“枫桥经验”的调解人员在化解矛盾纠纷的时候，都是以一种老百姓乐于接受的“唠家常”的方式比较和缓地化解争议。很多学者主张行政复议“司法化”，强调第三方居中裁决，初衷固然是希望行政复议的处理结果让老百姓信服，但强调居中裁决势必就要强调争议双方解决争议的对抗性。站在老百姓的角度，强调对抗的争议处理方式是很难打消其顾虑，很难成为其解决争议的首选。

如何做到专业、高效地解决争议呢?第一，行政复议人员专业素养要高；第二，行政复议人员组织严密。能够具备快速反应、快速处理行政争议的能力。第三，行政复议人员了解乡土民情。只有行政复议人员深入基层，才能与群众打成一片，才能熟悉乡土民情，才能练就过硬的专业素养，才能专业、高效地处理行政争议，实现情理法的融合。

对于如何和缓地解决行政争议，笔者认为应当将便民与调解结合起来考虑。即行政复议人员走出衙门深入基层，以调解的方式解决行政争议。在调解的过程中，因为是非对抗的方式，各方可以有效沟通，各方可以参与进来，各方有可能接受最后的处理结果。行政复议采取调解的方式不仅符合我国的法律文化，而且可以高效、彻底地解决争议，打消群众怕得罪“父母官”的顾虑。从我国行政复议的立法情况来看，也是在逐步扩大行政复议调解的范围。对于行政复议调解的范围，可以采取类似“负面清单”的制度，只要不属于列明禁止采取调解的行政复议案件就都可以调解。

（三）民众参与法治有效预防争议产生

我国在近期非常重视预防性法律制度的建设，新时代“枫桥经验”在推动自治、法治、德治相融合的过程中重点建设的村规民约就是预防性法律制度建设的典型代表。村规民约是人民群众广泛、直接地参与制定的“法律”，在人民群众切身利益相关事项的处理上，能够最大限度地体现人民的意愿。即使日后有人民群众违反村规民约，也会更容易接受按照村规民约处理的结果，进而避免争议的产生。带给我们的启示是民众广泛参与法治可以有效预防争议产生。

在行政争议的案件中，大都涉及行政处罚合法不合理的问题。不可否认，行政领域的专业性和复杂性要求赋予行政机关自由裁量权。但是随着法治的进步，对于行政机关的自由裁量权应该是赋权与控权并重，以达到维护公共利益与个人利益的平衡。民意就是民众个体意志和集体意志平衡的复合体。行政机关在立法阶段，深入基层调研，广泛听取民意，就可以预防一部分争议的产生。当前，对于涉及民众重大利益的立法，召开听证会，已经是很大的进步。但是，对于行政法规的执行与行政法规的修改缺乏有效的衔接。在行政复议阶段，行政复议人员广泛听取民意，积极化解争议，对于合法不合理的做法及时纠正，避免矛盾升级。行政立法机关工作人员要广泛听取立法建议，尤其是行政复议机关和民众的建议，及时修改行政法规，进一步避免争议产生。鉴于行政立法机关对于及时修改行政法规的消极性，可以考虑赋予行政复议机关行政法规修改的提案权，是否需要修改交由行政复议机关同级的立法机关表决。

（四）加强党对行政复议工作的领导

“枫桥经验”能够诞生得益于党的领导，能够与时俱进发展成为新时代“枫桥经验”，还是要得益于党的领导。行政复议体制改革仍然要加强党对行政复议工作的领导。浙江诸暨实施的村各类社会组织向党组织报告工作的制度，是非常值得借鉴的做法。对于各级政府而言，也应该建立定期向同级党组织报告行政复议工作的制度。由同级党组织对行政复议工作给予指导和监督。具体而言，同级党组织如何能够对行政复议工作进行有效指导和监督，还需要配套具体的工作机制。

（五）争议化解后注重修复社会关系

新时代“枫桥经验”注重平安和谐的思想与中国传统以和为贵的思想是一脉相承的。追求平安和谐一直是中国老百姓几千年来的梦想，我党一贯是想民之所想，急民之所急。为了实现平安和谐，新时代“枫桥经验”尤为注重矛盾争议的化解工作，更加难得的是在争议化解后尤为注重社会关系的修复。比较典型的是新时代“枫桥经验”独特的回访制度。在争议化解后，调解员会定期、不定期走访当事人，巩固调解成果，确保当事人之间的关系和好如初，使得矛盾不复发。争议化解后注重修复社会关系的这一有益做法是非常值得行政复议工作学习的。通过行政复议人员定期、不定期回访当事人，一方面可以有效监督行政机关，防止行政机关对老百姓进行打击报复；另一方面有利于修复官民关系，彻底打消老百姓的顾虑。