以排污许可制度为核心的环境管理制度体系的研究

麦俊杰，黄柳祯，谢彬

1.中山市生态环境监控中心；2.中山市环境保护技术中心；3.广东香山环保科技有限公司

我国实行排污许可证制度后，在全国范围内逐渐推广，但是排污许可制度在实施阶段还存在一些问题，限制污染物排放政策体系地位并未进一步明确。探究排污许可证制度在环境管理中的作用，有着重要意义。下面对其进行分析。

一、环境管理制度体系的构成分析

我国的环境管理制度基本构成主要包含三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考察制度、环境保护目标责任制度、排污申报制度、排污许可证制度等等。排污许可证制度是环境管理制度的核心，这个制度在我国已经实施了二十多年，在环境保护工作不断加强的同时，排污许可证制度也在不断完善、修订，经过对多年来实施情况进行分析，效果依旧不佳。最新修订的环境保护法对排污许可制度予以进一步完善，明确排污许可制度在环境管理制度中的定位。

二、排污许可证的内容

（一）基本信息

基本信息包含排污单位的名称、地址、法定代表人和主要负责人、社会统一信用代码、排污许可证的有效期限、发证机关、证书标号、产品产能、二维码、污染防治的措施、确定许可事项的其他有关信息。

（二）许可事项

许可事项有排污口位置、数量、排放方法和排放取向；排放污染物种类、许可排放浓度、许可排放量；重污染天气或者是枯水期的许可排放浓度、许可排放量。

（三）管理的要求

第一，自行监测方案、台账记录、执行报告等要求。第二，排污许可证执行情况报告等信息公开要求。第三，企业需要承担其他法律责任。在以上事项中，许可事项、管理要求是企业持证排污必须严格遵守的。如果说有需要改变的，那就是办理排污许可证变更手续。基本信息中有关规模、地点、采用的生产工艺或者是防治污染的措施，若是出现重大变动，还需依据环境影响评价制度中的规定履行其法律义务。

三、环境管理制度中的排污许可证制度存在的问题

（一）环境管理制度体系的问题

现阶段的环境管理制度存在的问题有以下几点：第一，各制度之间协调性不够，不能组成有机管理制度体系，在诸多制度中并没有统领性的制度，各制度分散、独立，制度与制度之间有着明显的交叉现象，政策之间缺乏协调性。第二，存在多头管理的现象的，制度实施的实效性不够。因为环境保护工作涉及诸多部门，不同部门对同一管理对象履行不同的管理职责，经常会出现管理制度不合理问题，环境管理制度不能将污染源排放与环境控制质量结合在一起。对于行政管理过分关注，缺乏技术支持，使得一些污染源的排放控制政策不能有效落实，使得控制政策方面存在着形同虚设的情况，不能实现政策控制的目的。当前的环境管理不能发现企业在环境管理中问题，环境管理部门虽然说要求企业进行有效的环境管理，但是政府部门因为只是关注末端污染物的排放，对于全过程污染物产生和控制不重视。管理基础薄弱，数据来源不统一，缺乏可信度，造成不能顺利开展管理工作，一些企业缺乏有力的技术支持，不能有效解决，在出现环境保护问题的时候通常只能机械地采取处罚措施，不能达到环境保护的根本目的。

（二）排污许可证制度的问题

除去环境管理制度系统方面存在问题，排污许可证制度也存在问题。在现阶段排污许可证制度中难以发挥自身管理优势，因为没有强有力的法律进行约束，虽然说环境保护法律并未明确排污许可制度管理地位，并且对排污许可证的实施和管理细则也没有规定，其主要是因为缺乏完善的技术规范，使得执行过程没有法律进行约束。排污许可证制度并未充分考虑到企业实际生产情况，存在很大偏差，不能有效管理。在现阶段排污许可证制度中因为只是重视末端排放，对于总量数量缺乏规范性，不能充分考虑实际生产情况、污染源的排放情况，造成管理信息与生产信息不能对应，缺乏对各级环境管理的指导，排污许可证制度也不能从根本上满足环境保护要求。

四、排污许可证制度在环境管理体系中的优化措施

（一）发挥排污许可证制度的优势

在国民经济不断发展下，环境管理制度体系中的排污许可证制度也有了新的方向。首先我们要充分发挥排污许可证制度的优势，将申请排污许可证作为基础，使得排污收费和排污权之间的工作协调开展。在开展环境评价工作时，预测整个项目建设完成前可能会出现的环境影响，在科学预测的基础上，制定有关排放标准，对企业生产工艺进一步优化，并且充分考虑地方环境容量。按照规范要求，明确建设施工是否符合有关，环境保护方案是否有效落实，建设阶段对周围环境是否造成不利影响。如果企业审核并未通过，企业应按照发证要求进行逐项整改，在全面验收通过之后发放许可证。排污许可证应该明确规定污染物具体的排放时间、排放浓度等。因为环境评价制度和三同时制度在制定阶段存在问题，评价放在建设后，项目设计时并未依据规定要求执行，项目建设完成后对环境影响比较大。因此，排污许可证制度还需全面考虑这些问题，实现对企业的持续有效管理。

（二）实现持续达标排放

不同环境问题的治理，制定的管理目标是不一样的。在大气环境治理中，还需进一步改善空气质量，促进企业生产水平提升，充分关注公众健康。有效控制和管理大气的排放，实现污染气体排放总量控制，进而有效发挥排污许可证制度的管理优势，在控制排污总量的基础上，对废气排放权进行合理分配。排污持续达标的情况需要引起高度重视。因为我国环境管理工作把关注重点放在了平均数据上，对具体污染物排放数据的关注度还不够，使得污染控制工作不到位，所以需要高度关注排污持续达标的情况。真正意义上落实污染物排污许可证制度，严格按照相关标准，有效实现整合，促进环境管理工作进一步完善和规范。反思当前污染物排放的标准，并未明确定义“达标排放”。因为对很多污染源的监测没有统一的技术标准，对于污水排放污染源指标的控制，COD、总磷、氨氮等不同地区要求排放标准是不一样的，甚至有很多地区对于总磷、氨氮等污染物的指标没有排放要求，这是很严重的问题。还需全面落实排污许可证制度，把改善整体环境质量作为终极目标，对控制总量充分关注，借助排污许可证制度，对排放源进行有效控制，进而实现全过程排放控制，经过精细化管理，减少污染。

（三）结合排污许可证制度，促进法律规范的整合

结合排污许可证制度，整合有关法律规范。对于生产全过程进行环境管理，还需依据庞大的管理制度体系作为支撑，这个制度体系还需从全局意识进行考虑，协调性好，严密性好，并且有着较高的可靠性。借助排污许可证制度可以实现其目标，作为常规的管理制度，起到“许可”的作用。在实施阶段，还需进一步进行制度化设计，把排放标准作为制度体系核心，将其和其他法律规范结合在一起，促进完整性好，综合性强的制度形成。把环境评价、三同时制度、排放申报作为排污许可证获得的必要条件，如果达不到标准是不能发放许可证的，以严格的制度增强排放企业责任意识，强化排放企业自我监督，减少因为环境问题造成的高支出，通过以上措施实现排放单位的全过程行为约束，增强排放单位法律意识。

（四）排污许可在固定污染源监管制度体系的地位形成

1.建立以排污许可证制度为核心的固定污染源监管体系是建立生态环境治理体系和提高治理能力的重要部署

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，构建以排污许可证制度为基础的固定污染源监管体系。建立覆盖全环境要素、全排污单位，衔接融合其他固定污染源环境管理制度，建立生态环境管理制度联动的排污许可制度，进一步完善生态文明法律制度体系，促进生态环境治理体系和治理能力现代化。

2.提高排污许可管理的法治水平

在相关规范中明确政府部门生态环境保护职能的目标和任务是实施政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会之间的关系。加快排污许可管理条例立法进程，依法实施排污许可管理制度，在制度设计中充分吸收排污许可制度推进中的改革经验，尊重企业合规履责的自主性、主体性，促进企业持证排污、政府依法监管，实施清单管理创造有利条件。并且顺应环境治理转型发展，巩固排污许可制度建设改革成果，全面提高排污许可管理法治化水平。

3.排污许可制度建设效能

在控制污染物排放许可制度实施以来，排污许可制度改革重点任务顺利推进。排污许可在服务保障打赢污染防治攻坚战，推动实施精准治污、科学治污、依法治污中的作用和效能也在不断发挥，为全面实施排污许可制度，保障生态环境质量改善奠定坚实的基础。

（五）以建立固定污染源监管体系核心制度为目标完善排污许可制度

1.促进生态环境管理制度和核心制度之间的联动

第一，按照新老有别的原则，实现环境影响评价制度和排污许可制度的衔接。就管理类别衔接，实现固定污染源建设项目环境影响登记表备案和排污登记两项制度融合，环境影响评价审批、排污许可“两证合一”行政审批制度的改革，工业类建设项目环境影响评价报告表和简化管理排污许可证衔接，完善建设项目环境影响评价审批的基础清单，实现环境影响评价文件和批复中与污染物排放相关内容全部纳入到排污许可证，环境影响评价制度深度衔接融合。

第二，实现和总量控制制度衔接。落实企业单位污染物排放总量控制的法定义务，改善固定污染源主要污染物排放总量指标管理方法，把满足要求的排污许可证执行报告主要污染物实际排放量数据作为总量减排核算的依据，把污染物排放量削减要求纳入排污许可证。

第三，加强和生态环境执法制度的衔接，实现固定污染源排污许可执法监管，规范依法执法监管方法和内容，指导排污许可证常态化的执法监管工作。

第四，实现和自行监测制度的衔接。明确固定污染源排放单位自行监测监督的要求，对排污单位自行监测信息公开管理规定不断完善，加强排污单位自行监测帮扶指导，促进排污单位对排污许可证规定的自行监测要求进行全面落实。

第五，积极探索生态环境统计制度和其他环境管理制度的衔接，深化入河、入海排污口设置管理改革，分析探索入河排污口设置和排污许可管理衔接的路径和内容，建立健全温室气体排放控制制度，完善重点行业温室气体技术规范体系。

2.对排污单位、环境要素的全覆盖

严格按照核发一个行业，清理一个行业的要求，规范排污许可证的核发，监督指导开展已到期排污许可证的换证工作，持续做好新增固定污染源排污许可发证的登记，指导地方存在问题的排污单位，经过发放限期整改通知书，达到规范行业的目的。落实新修订的固体废弃物污染环境的防治要求，开展工业固体废物纳入排污许可管理的试点，出台工业固体废弃物排污许可证申请和核发技术规范，把工业固体废物环境要素纳入到排污许可管理中。

3.全面贯穿固定污染源监管的全周期

进行重点行业环境影响评价、排污许可、生态环境执法的全闭环试点研究，打通环评—许可—执法的管理体系。实施固定污染源事中事后监管行动的方案，从污染预防到污染治理、排放控制的全过程监管。研究制订许可证达标判定工作方案，建立严谨、规范和科学的标准体系，明确监管内容、方法和部门职责要求等，更新有关数据库，统一执法和公开执法的信息。

五、结束语

总而言之，排污许可证制度是有效控制环境污染，规范企业生产排放的制度，但是这个制度在现阶段发挥的作用没有充分体现出来，推广普及性还需提高。因此，环境保护部门需要充分重视排污许可证制度，增强企业法律规范意识、环境意识，将排污许可证制度作为核心，整合有关法律规范，加强排污持续性、实效性监管工作，进而提高环保治理水平。