民国时期上海犬只管理政策论述

邓 欣

近代以来，中外交流频繁，西方的生活理念和生活方式传入中国，“摩登”与“时尚”成为有闲阶级的新追求。犬只饲养也被赋予新的时代内涵，犬只品种的优劣、数量的多少逐渐成为上层社会身份和地位的象征。上海作为近代最早开放的港口城市之一，受此影响，城市养犬数量激增。随之带来犬只伤人、狂犬病传播等问题日益突出，犬只管理成为上海亟须解决的城市管理难题。

犬只管理是民国时期上海城市管理的重要内容之一，最早开始于外国租界区域，后扩展至华界地区。民国时期上海城市犬只管理所面临的诸多客观困境，对犬只管理政策的实施产生重要影响。目前，对于民国时期上海城市犬只的研究，多聚焦于狂犬病史研究①严霈章：《狂犬病》，商务印书馆1946年。史丕裕：《中国狂犬病的防治历史和现状》，史丕裕、陈国仕主编：《新疆人兽共染病文集（第1辑）》，新疆人民出版社1980年。宋忠民：《上海公共租界的狂犬病防治》，《档案与史学》2001年第5期。彭善民：《公共卫生与上海都市文明（1898—1949）》，上海人民出版社2007年。张二刚：《近代狂犬病防疫下的犬类管控》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。，对于政治史的研究相对薄弱。因此，本文主要运用民国时期上海市政府的档案资料，结合上海著名的报刊资料，从政治史的角度出发，对上海租界及华界地区的犬只管理政策进行阐述，以期为当前中国城市犬只管理提供参考。

一、上海犬只管理背景

民国时期，上海城市家犬众多、野犬成群，导致犬只伤人、狂犬病传播、卫生脏乱等问题，严重影响市民的正常生产生活。

（一）犬只伤人

犬只伤人是上海市政府规范城市犬只管理的主要原因之一。民国时期，上海市内触目皆是野犬①李廷安：《中国乡村卫生问题》，商务印书馆1935年，第95页。，畜犬之家日渐增多②《租借居人之畜犬多》，《申报》1919年10月16日。。犬只增多致使犬只伤人现象普遍，犬只时常纵横街市，无人管束，威胁市民生命安全③南京特别市市政府秘书处编：《南京特别市市政府秘书处出版股》，南京特别市市政府秘书处1928年，第166页。。“近来南市等处屡有疯犬咬人，伤害生命”④《驱逐疯犬之布告》，《申报》1915年9月13日。，“吴淞近来发生疯狗甚多，四处噬人”⑤《吴淞定期扫除野狗》，《申报》1928年12月7日。，“吴淞区内野狗甚多，且屡有疯狗噬人之事”⑥《吴淞狗不自由》，《申报》1929年3月9日。，“疯犬、疯猫、疯鼠横行上海，咬死五名孩童”⑦《疯犬、疯猫、疯鼠横行上海，受害者五名四龄华童最惨》，《申报》1937年7月4日。，上海市内犬只伤人现象严重。城市犬只伤人引发的司法纠纷同样常见，如1920年《申报》刊登了一则法国人要求上海市民赔偿其犬只的司法纠纷案件，起因是市民击毙了该法国人正在咬小孩的犬只。最后法庭要求该市民赔偿八十五元，十四日之内偿还⑧篇名不详，《申报》1920年10月10日。。为防止犬只伤人、威胁市民生命及财产安全保护市民的合法利益，上海市卫生局认为“家犬登记与捕捉野犬，至不容缓”⑨上海市卫生局高桥卫生事务所编：《上海市卫生局高桥卫生事务所暨国立上海医学院卫生科年报》，上海市卫生局高桥卫生事务所1935年，第14页。，上海市各区警察署先后开展家犬信息登记，陆续搜捕野犬⑩吴淞卫生模范区办事处编：《吴淞卫生模范区十九年度业务报告》，吴淞卫生模范区办事处1931年，第59页。。

（二）传播狂犬病

民国时期上海狂犬病问题突出，狂犬病治疗困难，是上海政府规范城市犬只管理的又一原因。首先，上海市区疯犬猖獗，威胁市民的生命安全。“疯狗疯猪，极形猖獗”⑪《疯猪疯狗猖獗》，《申报》1936年6月14日。，“自疯狗疯猪猖獗以来，迄仍剧烈”⑫《狗疯症重治者数众，隔离医院一人毙命》，《申报》1936年7月6日。，“疯狗疯猫，四处为虐”⑬《疯狗疯猫，四处为虐》，《申报》1936年9月10日。，“疯狗疯猫，颇形猖獗……请求治疗疯狗症者，为数至众”⑭《上月狗疯症者仍众，由野狗驰入界内所致》，《申报》1936年10月8日。，疯犬众多使得政府必须采取措施。其次，狂犬是狂犬病毒携带的主要载体。1937年上海某诊所治疗狂犬病患者567人，其中由狗作为传播媒介的共有493人⑮上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第358页。，占比87%。加之狂犬病治疗困难，“死亡率甚高”⑯北平市卫生局编：《北平市卫生局第二卫生区事务所年报（第二期）》，北平市卫生局1935年，第30页。，“一经噬人，其毒菌即由伤口传入体内，危害生命，至为可怕”⑰佚名：《太原市十年建设计划案》，出版者不详，1935年，第152页。，最后，受战争等客观因素影响，药物紧缺，价格昂贵。据载，标准价2000元一支的狂犬疫苗，被黑市炒到18000元，为标准价格9倍之多，且十分珍贵难寻⑱吴漱予：《谈狗》，《论语》1946年第119期，第75页。。狂犬病较高的死亡率，使得战火纷飞、医疗物资极度匮乏的上海政府必须重视从源头预防狂犬病传播。

（三）卫生和交通问题

野犬无人管束造成城市卫生脏乱及交通混乱问题，是市政府规范城市养犬的又一原因。“街市中犬粪甚多，有碍市容”⑲北平市临时参议会秘书处编：《北平市临时参议会第一届第二次大会会刊（中华民国三十六年一月）》，北平市临时参议会秘书处1947年，第37页。，“遗粪满地、臭气熏人”⑳青岛市李村乡区建设办事处编：《李村乡区建设纪要》，青岛市李村乡区建设办事处1934年，第215页。，“横卧道旁，臭气四溢”㉑《云闸北开始捉狗》，《申报》1928年7月4日。，犬只给城市带来严重的环境卫生问题。除此之外，犬只成群妨碍城市交通，威胁人民生命安全。“城乡野犬触目皆是，有碍交通”①篇名不详，《申报》1924年7月4日。，“我国各地野犬充斥，妨碍交通”②篇名不详，《申报》1946年10月11日。，犬只纵横街道给城市交通带来安全隐患，成为上海犬只管理的重要背景。最后，1934年2月，蒋介石在南昌发起社会风气革新运动，即推行新生活运动，成为20世纪30年代上海推行家犬管理制度的又一背景。在新生活运动的推行过程中，城市及乡村卫生成为各地推行新生活运动成绩的考核标准。因此，新生活运动的推行，推动上海犬只管理政策的实施。加之近代公共卫生意识由西方传入中国，上海更大力度地推行城市犬只管理政策。

犬只伤人、传播狂犬病、导致城市卫生环境脏乱以及妨碍交通等问题，成为亟待上海政府解决的重要问题。犬只管理从上海的租界内率先实施，转而推向华界，取得一定的成效。

二、上海犬只管理政策

犬只管理制度从上海租界地区兴起，其后推向华界地区，最终推向全国。华界地区和租界地区的管理政策大体上相同，制定家犬登记和野犬捕捉的犬只管理办法。具体包括养犬信息登记、颁发执照和犬牌、牵狗绳戴嘴罩等家犬管理办法以及捕捉野犬、设置野犬收容所等野犬管理办法。

（一）家犬管理措施

上海家犬管理政策主要包含家犬信息登记、发放犬牌、牵狗绳、戴嘴罩，这一系列举措减少了犬只伤人事件的发生，保障了市民的人身安全。

1.登记家犬信息并领取犬牌

上海要求犬主必须进行家犬信息登记，同时领取犬牌系于犬颈。这一制度首先在租界地区开始实施。1899年2月，上海租界公共董事局发布《豢犬须知》③《豢犬须知》，《申报》1899年2月27日。，要求养犬之人必须给犬只戴口罩；同年4月，再次发布《严防疯犬》④《严防疯犬》，《申报》1899年4月13日。，要求养犬的主人给犬只戴上笼头，以免被击毙。1900年，法租界公共董事局建立养狗执照制度⑤宋忠民：《上海公共租界的狂犬病防治》，《档案与史学》2001年第5期，第69页。；4月，工部局警务处根据纳税人特别会议决定，对租界内所有犬只实行信息登记并发犬照⑥上海市公安局史志办公室编著：《海上警察百年印象1843—1949》，同济大学出版社2014年，第194页。，租界内家犬管理措施逐步完善。租界犬只管理政策在20世纪30年代成熟。

20世纪初，上海华界地区开始推行家犬管理政策。由于资料缺失，暂时无法得知上海市政府首次发布家犬管理政策的具体时间。但在1915年，上海警察厅发布犬只管理布告：“近来南巿等处屡有疯犬咬人，伤害生命。兹由淞沪警察厅发出六言告示一则，照录如下：照得疯犬伤人，毒人身体无救。此毒尤易传染，害人生命非偶。本厅饬警严查，去除疯恶之狗，岗警立时击毙。户主亦并干咎，其或自爱豢养，商民习惯所有，应各自行看管，勿任放纵奔走。为此出示晓谕，如违定干严究。”⑦《驱除疯犬之布告》，《申报》1915年9月13日。可见1915年时上海市政厅尚未出台具体家犬管理措施，只是倡导市民要对犬只严加看管。到1919年4月，申报上刊登了一则名为《养犬安可无照》的新闻，“昨有一无照之狗在北京路游行，被1340号巡街捕查见。系住居该路1112号门牌内之无锡人王巧全所养。请廨出单，将王传究”，可见此时无照之犬已开始追责⑧《养犬安可无照》，《申报》1919年4月28日。。除上述两则报道外，1915年至1919年期间，作者暂未发现华界地区其他家犬管理报道，而在1919年之后有关家犬管理的报道渐增。因此，上海华界地区家犬管理政策的出台应在1919年稍前。上海市政府对登记家犬信息以及领取犬牌有以下几点规定：第一，领取犬牌后系挂犬颈，不得转借①吴淞卫生模范区办事处编：《吴淞卫生模范区十九年度业务报告》，吴淞卫生模范区办事处1931年，第59页。；第二，养犬不登记被认定为养犬不捐 ，处以罚金②《养犬不捐执照》，《申报》1917年7月2日。；第三，未经登记的犬只，概作野犬③上海特别市卫生局编：《上海特别市卫生局三十一年度业务报告》，上海特别市卫生局1942年，第65页。；第四，家犬如被警察署误作野犬捕捉，主人须缴纳赎金领回④上海特别市卫生局编：《上海特别市卫生局三十一年度业务报告》，上海特别市卫生局1942年，第65页。。犬牌是民众畜养犬只合法的重要依据。同样，到20世纪30年代，上海犬只管理制度已较为完善。

上海家犬信息登记及发放犬牌，是民国时期家犬管理的重要措施。

2.戴嘴套牵狗绳

戴嘴套及牵狗绳是上海家犬管理的重要措施。戴嘴套有利于防止犬只伤人；牵狗绳则保证了城市交通安全运行。1899年，上海租界地区要求租界内居民饲养犬只必须戴嘴套，以免伤人，违者将犬拘留24小时⑤篇名不详，《申报》1899年2月27日。。上海市政府同样规定，在街道及其他公共领域内，必须要求犬只戴嘴套，若巡警在街市发现没有戴嘴套的犬只，无论有无主人在旁，一律由巡捕捕捉，酌情拘留一周或以上⑥上海工部局华员总会编：《上海工部局华员总会十周纪念刊》，上海工部局华员总会1940年，第193页。。1914年，上海《申报》报道多起因为忘戴嘴套被处以罚款的事件。如：长浜路李福记成衣店主李湘泉，贵州路居民许芝洪，均因养犬不用嘴套，被捕房查悉，以其违章，许判罚洋四元，李罚洋三元，一并充公⑦篇名不详，《申报》1914年5月22日。。这类处罚事件在上海的各类报刊中并不少见，反映民国时期上海政府对家犬饲养的管理严格以及市民不规范养犬现象较为普遍。

20世纪初，上海租界要求养犬必须登记养犬信息，领取养犬执照和犬牌。20世纪10年代，上海华界地区家犬管理制度开始起步；30年代，家犬管理制度成熟，上海犬只管理制度基本定型。家犬管理在保护城市环境，减少犬只伤人，防止狂犬病毒传播等方面取得一定成效，它和取缔野犬政策相辅相成，构成较为完善的民国城市犬只管理体系。

（二）野犬管理措施

民国时期上海也注意对野犬的管理，采取捕捉野犬、建设野犬圈养场这两个主要措施，以期解决野犬带来的相关问题。

1.捕捉野犬

捕捉野犬是解决城市环境脏乱，交通混乱和狂犬病传播等问题的主要举措。上海租界对于野犬的管理同样早于上海华界地区。1892年，上海公共租界董事会发布布告，要求逮捕未戴犬牌的犬只，七天之内无人领养者一律捕杀⑧上海市公安局史志办公室编著：《海上警察百年印象1843—1949》，同济大学出版社2014年，第194页。，1892年上海租界捕杀野犬4457只⑨上海市公安局史志办公室编著：《海上警察百年印象1843—1949》，同济大学出版社2014年，第194页。。19世纪末，上海租界已经开始实行击毙野犬等政策⑩篇名不详，《申报》1899年2月27日。。20世纪30年代租界继续捕捉野犬。据上海租界警察署统计，1931年上海租界警察总共捕获犬只3059只，除去主人领回565只，剩余野犬2494只⑪上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报》，上海公共租界工部局1932年，第164页。。1937年，上海各国租界内一共捕捉野犬2795只⑫上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第264页。。1939年，上海各国租界内一共捕捉野犬1405只⑬上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报（第10期）》，上海公共租界工部局1939年，第268页。。仅上海租界，平均每年捕捉野犬上千只，可见当时上海野犬问题比较严重。

上海华界地区，1912年，上海特别市政府提出防范野犬的议案①《防范疯犬之议案》，《申报》1912年12月1日。，意味着上海华界地区开始关注野犬问题。1913年，上海华界地区实施捕捉野犬措施，“自市政厅成立以来，未尝取缔此矩，昨日该厅突然派人在外捕犬”②篇名不详，《申报》1913年3月30日。，此次捕犬标志着上海野犬管理的开始。上海将流浪街市的无证之犬统一视为野犬。无证之犬又分为两类：一是流浪野犬，这类野犬繁殖迅速，对城市卫生和交通形成较大困扰；二是犬主不愿登记的家犬，此类犬只流窜街市，按政府规定未戴犬牌同样被认定为野犬。第一种野犬被捕捉后由政府处理，第二种犬只被捕捉主人可以赎回。民国时期上海捕捉野犬已设专人及专门设备，“随时派工役捕捉，以杜祸患”③上海特别市卫生局编：《上海特别市卫生局三十一年度业务报告》，上海特别市卫生局1942年，第65页。，“置备木笼，搜捕野犬”④上海交通大学出版委员会编：《交通大学年报》，出版者不详1930年，第80页。。

据上海卫生局统计核实，1929年到1932年，四年间，上海市分别捕捉野犬4056、3203、3268、1136只⑤上海市地方协会编：《上海市统计》，上海市地方协会1933年，第381页。。1933年至1934年，据上海卫生局核实，捕捉野犬的数量为831、2475只⑥上海市政府秘书处编：《上海市市政报告》，上海市政府秘书处1936年，第347页。。为节约粮食，被捕野犬的主要处理方式是击毙，或者送至野犬圈养场和科研机构，少部分则会被拍卖。

2.野犬圈养场

1919年，国民政府发布政令，在全国范围内捕捉野犬。在捕捉野犬政策实施初期，野犬被捕后大多会被直接击毙。此举引起佛教会、动物保护协会等社会团体的关注，出于社会救助的目的，他们先后倡议拒绝捕杀野犬，并且自建野犬收容所，这对上海市野犬圈养场的建设产生了重要影响。例如，中国保护动物会为收容野犬，向上海市佛教会借用龙华镇龙华寺野犬收养所约二十余亩⑦篇名不详，《申报》1934年11月14日。。在社会团体以及爱犬人士的影响下，出于社会公共卫生、防疫以及人文关怀等方面的考虑，建设专门的野犬圈养场成为管理流浪犬只的重要举措之一，野犬圈养场由此发展起来。在其后的20年间，野犬收养所在收留流浪犬只及保护动物方面做出积极贡献。据统计，1934年与1935年，上海城市牲畜收容所收养犬只分别为242只和292只，是收容猫数量的15倍之多⑧上海市文献委员会编：《上海市年鉴》，上海市文献委员会1936年，第958页。。野犬圈养场的修建是社会各界不断努力的成果之一。

捕捉野犬和建设野犬收容所成为民国时期预防狂犬病、保护城市环境卫生的重要举措，既保护了市民的合法权益，也保证了犬只的生命安全。

（三）狂犬病预防

民国时期上海地区狂犬病问题严重，上海采取系列措施预防狂犬病传播。上海租界为了预防和治疗狂犬病采取系列措施。其一，租界内设“狗疯症”诊所。警员捕捉野犬之后，将其送往疯狗症诊所，诊所判断被補野犬是否患有狂犬病。此类诊所兼顾治疗被犬咬伤的人。其二，捕捉野犬。1937年，上海公共租界局统计患狂犬病的犬只比1936减少了50%，认为其原因是“捕房之捕捉野犬，功效至巨”⑨上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第428页。。证明野犬捕捉在狂犬病预防方面的突出作用。其三，设置犬舍及野犬圈养场。“（上海）戈登路捕房之犬舍，曾供察验牲畜用”⑩上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报（第8期）》，上海公共租界工部局1937年，第428页。，“新建之房屋，备有特别设计之犬舍四十五间”⑪上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报》，上海公共租界工部局1934年，第358页。，捕捉的野犬，关在犬舍内，观察其是否具有疯状，方便后续处置。例如，1935年，上海租界内犬舍总共收养野犬242只①上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报》，上海公共租界工部局1935年，第382页。，查出患有狂犬病的为31只②上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报（民国二十五年）第7期》，上海公共租界工部局1936年，第411页。。犬舍的设置可以保护犬只的生命安全和预防狂犬病传播。其四，强制要求家犬注射疫苗③上海公共租界工部局编：《上海公共租界工部局年报》，上海公共租界工部局1932年，第238页。。注射人用狂犬疫苗是治疗狂犬病的最为常见的方法。据载，1934年至1938年五年间，上海租界内注射的狂犬疫苗分别为47561厘升（注：1厘升等于10毫升）、69890厘升、71252厘升、33880厘升、26785厘升④著者不详，《上海公共租界工部局年报第九期》，出版者不详1938年，第393页。。民国时期人用狂犬疫苗主要是“巴氏狂犬疫苗”和“山氏石炭酸疫苗”，前者在1919至1927年3月期间使用，后者在1923年以后使用⑤中央防疫处编：《中央防疫处十二周年刊》，中央防疫处1931年，第89页。。1924年以后开始制造生产的犬用狂犬疫苗，成为预防狂犬病的又一举措，降低了狂犬病的传播风险。

华界地区预防狂犬病的方法与租界地区大体相同，但由于医疗资源的匮乏，华界地区预防狂犬病传播则以捕捉野犬为主。首先，启动犬用狂犬疫苗注射。1931年上海家犬管理制度规定，家犬须注射狂犬病疫苗，但是这一规定在战火纷飞的上海，效果甚微。例如，1931年上海中心区、沪北区、沪西区、南市区、浦东南区五个区一共注射狂犬疫苗145剂⑥上海特别市卫生局编：《上海特别市卫生局业务报告》，上海特别市卫生局1941年，第49页。，而登记的家犬有1854只，注射疫苗的犬只占比7.8%，加上未进行家犬登记的犬只，注射疫苗的比率更低。据统计，1947年，上海市共计注射犬用狂犬疫苗1453剂⑦上海市第一届参议会秘书处编：《上海市第一届参议会第四次大会会刊》，上海市第一届参议会秘书处1947年，第126页。，疫苗普及程度略有提高。其次，捕捉野犬。华界地区预防狂犬病的重要举措是捕捉野犬。野犬携带狂犬病毒的几率比家犬大，加上野犬无人管制，容易伤人，捕捉野犬成为预防狂犬病传播的重要举措。民国时期我国对于狂犬病的治疗尚不成熟，药物也需依靠欧美等国进口，加之狂犬病一旦发病死亡率极高，致使政府只有从源头预防狂犬病的传播。捕捉野犬对预防狂犬病传播成效明显。

租界内狂犬病预防效果较华界地区更好，其主要原因是租界面积较小且具有相对充足财力和药物；但无论如何，租界内的犬只管理政策，对民国政府的犬只管理政策有着借鉴作用。

三、上海犬只管理困境

民国时期，政治混乱。从1912年中华民国成立，到军阀混战，再到南京国民政府的成立，其后抗日战争全面爆发，解放战争接踵而至。上海地区政治错综复杂，国内外各种势力混乱。同时，现代卫生事业的理念刚传入中国，人民的公共卫生意识还很淡薄。再加上高额的赋税，民众已无力承担饲养犬只的诸多费用。上海城市犬只管理制度的实施因此受到影响。

（一）公共卫生意识淡薄

市民公共卫生意识淡薄，成为上海犬只管理政策实施的阻碍之一。犬只随地便溺，死亡的犬只与夭折小孩、死亡的猫一起被扔到郊区，加大了疾病传播的风险。为动员民众实施家犬登记，有关方面做了大量工作。舆论宣传方面，一方面通过报刊进行宣传劝导。如1899年2月上海租界管理部门在《申报》上刊登文章《豢犬须知》，呼吁养犬须戴嘴罩⑧《豢犬须知》，《申报》1899年2月27日。；1919年，又刊登《养狗之取缔》⑨《养狗之取缔》，《申报》1919年4月17日。，宣传租界内养犬须戴嘴罩及牵狗绳。另一方面通过报道民众不规范养犬被处罚的事例，敦促民众落实规定。如：1914年，密勒路三十号门牌，某日人家养犬因无嘴套，被西捕查见。日领事署讯，查明属实，判罚日本洋五元充公①篇名不详，《申报》1914年3月30日。。1917年，居江路四百八十号门牌的陈殿，午后牵一只洋犬，经七百二十三号华捕查见以该犬未戴嘴套，且无养犬执照，以陈违章传至捕房，陈罚洋一元充公②篇名不详，《申报》1917年5月14日。。近代报刊书籍等产业的发展，使得中国民众接触到了更多的科学与卫生知识，公共卫生意识较此前增强，但仍很淡薄。

（二）民众负担加重

民国时期税目繁多，民众负担重，不愿配合犬只管理政策。首先，犬捐、车马捐、菜捐、剪发捐等各类税收名目繁多，养犬还须反复缴费，引起民众反感。如1930年，上海吴淞口卫生院规定：“豢养之犬，至本区注册领照，每年每头，不论大小性别，应缴捐照费洋一元，号牌费洋二角。”③吴淞卫生模范区办事处编：《吴淞卫生模范区十九年度业务报告》，吴淞卫生模范区办事处1931年，第59页。由此规定得知，上海的犬牌每年一换，照常缴纳费用；不论犬只大小都须缴费；犬捐与犬牌费用要求分开缴纳，这些规定都加重了民众负担。此外，犬牌丢失后，上海规定补办犬牌需照缴牌照费④上海市政府编：《上海市政府法规汇编》，上海市政府1947年，第134页。，犬牌一旦丢失，犬主需按原价补办，对比青岛，超过6个月即半价补办，民众负担更重⑤青岛市公安局编：《青岛市公安局业务报告》，青岛市公安局1931年，第246页。。其次，犬捐每年1元过于昂贵，民众不愿登记。20世纪30年代上海火车站旁边的街边小贩一个月收入不过几元钱，维持生计尚且艰难，1元的犬只牌照费，已是下层民众多天的生活费。再次，因为未规范养犬被罚现象普遍。如：1914年3月30日，密勒路人家因犬只未戴嘴套被判罚大洋5元⑥《养犬无嘴套之受罚》，《申报》1914年3月30日。；同年5月，长滨路及贵州路的两户人家均因为犬只未戴嘴罩被法院判罚4元及5元⑦《养犬无嘴套之受罚》，《申报》1914年5月22日。。最后，上海要求豢养家犬必须注射犬用狂犬疫苗。登记养犬信息时强制要求犬主给犬只注射疫苗，狗主须携带登记证前往各兽医处注射犬用狂犬疫苗⑧上海市第一届参议会秘书处编：《上海市第一届参议会第四次大会决议案办理情形摘录》，上海市第一届参议会秘书处1948年，第35页。，而疫苗钱由犬主负担⑨上海市第一届参议会秘书处编：《上海市第一届参议会第四次大会决议案办理情形摘录》，上海市第一届参议会秘书处1948年，第35页。。因疫苗奇缺、价格高昂，民众无力负担，不愿进行家犬登记。这一系列费用加重了民众的负担。

（三）战争影响

受战争影响，人口流动频繁，是犬只管理政策推行困难的重要原因。家犬登记方面，家犬登记的人数受战争影响大幅下降。20世纪30年代上海，犬只登记证件数量大概在每年1500张左右，到1942年，上海特别市卫生局发放的犬牌仅60块⑩上海特别市卫生局编：《上海特别市卫生局三十一年度业务报告》，上海特别市卫生局1942年，第45页。。“因抗日战起，敌机轰炸频繁，人民迁徙各处”⑪严霈章：《狂犬病》，商务印书馆1946年，第75页。，战争导致难民数量增加，市民没有稳定的生活，不愿相信政府，家犬登记政策推行困难。“战前，这种工作做得相当有成绩，疯犬伤人的事几乎绝无仅有，自从十二月八号之后，畜犬登记的工作无形废止，街上野狗横行，简直无人过问了。”⑫王元化：《王元化集（第1卷）》，湖北教育出版社2007年，第320页。此外，战时上海社会动荡，特别是1937年卢沟桥事变后，上海成为日本、美国、英国等外部势力的觊觎对象，国民党政权在上海的统治根基受到威胁。错综复杂的国际国内形势，阻碍着上海犬只管理政策的实施。

四、结 语

上海开埠以来，作为中国最早开放的通商口岸之一，与外界联系加强，西洋犬种及生活方式进入上海，宠物饲养更加流行。加之上海处于中国政治、经济与文化发展的前沿区域，上海租界犬只管理制度对上海的犬只管理制度提供了借鉴。19世纪末，犬只管理制度在租界开始推行，家犬登记与捕捉野犬等措施在租界率先实施。20世纪初，上海开始逐步推行实施犬只管理制度，到20世纪30年代，犬只管理制度在上海逐渐成熟并取得一定的成效，但其在实施过程中受到公共卫生意识、民众负担、战争等因素的影响。

20世纪80年代，国家开始重视犬只管理，上海、北京、广州、天津等城市率先进行犬只管理的实践。21世纪以后，人民物质生活水平日益提高，城市宠物逐渐增多，犬只饲养带来的系列问题成为民众关注的重要话题。而城市犬只的管理，需要国家、城市以及民众的共同努力。