执法司法大数据信息协同共享机制初探

● 赵 珏/文

党的二十大报告重点部署“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，专门强调“加大检察机关法律监督工作”。习近平总书记强调“要运用大数据提升国家治理现代化水平”。［1］新华社评论员：用好大数据布局新时代——学习习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时重要讲话，央广网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1586409904908326612&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年11月2日。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案。作为国家法律监督机关，检察机关更应该因时而谋，顺势而为，深入贯彻习近平法治思想，以“数字革命”驱动新时代法律监督提质增效，加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系。

一、执法司法大数据信息协同共享的意义阐释

在国家大数据战略的背景下，政府、司法机关以及司法行政部门面临着司法信息化和国家治理体系与治理能力现代化转型的历史机遇。［2］参见赵龙、刘艳红：《司法大数据一体化共享的实践探微——以破除“数据孤岛”为切入点的逻辑证成》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。推动跨部门协同办案、执法司法大数据共享是检察机关深化一体化建设，加强新时代检察机关法律监督工作的重要举措，也是落实检察大数据战略、推动大数据赋能法律监督的重要支撑和保障。现阶段各执法司法机关都拥有各自独立的办案（工作）系统，相关数据信息基本实现纵向贯通，但部门与部门之间的数据壁垒依然存在，不同程度的“烟囱林立”“数据孤岛”现象导致海量数据难以真正发挥效用。检察机关立足现实，以问题为导向，以推进跨部门执法司法大数据信息协同共享为契机，树立大融合、大共享、大协同的工作理念，倒逼重塑法律监督理念、模式和思维。通过对执法司法大数据的深度开发利用，分析发现治理漏洞，助推解决深层问题、促进协同治理，以有效发挥大数据在惩治违法犯罪、监督纠正违法、保护国家和社会公共利益、促进社会治理中的作用为价值导向，切实推动司法办案更精准公正，促进能动履职，全面提升法律监督质效。

二、上海市浦东新区执法司法大数据信息协同共享的主要做法和成效

近年来，全国各地政法机关积极探索大数据融合互通，如贵州、江苏、浙江、甘肃等地已基本建设完成政法系统大数据共享协作平台。上海市浦东新区立足引领区建设，建立浦东新区执法司法大数据信息协同共享机制，积极探索跨部门执法司法大数据开放共享和系统集成，实现了政法机关与政府行政部门之间一定范围、一定程度的业务数据共享和工作协同。主要做法及成效如下：

（一）出台执法司法大数据信息协同共享的相关制度

注重执法司法大数据信息协同共享的制度供给，由区政法委牵头，区法院、区检察院、区公安局、区司法局、区大数据中心会签《浦东新区执法司法大数据信息协同共享机制》，通过机制的会签，初步统一思想、凝聚共识，就跨部门执法司法大数据协同共享机制的运行作了相对宏观的框架搭建，制定工作推进计划，旨在明确相关部门信息数据开放和共享责任，畅通大数据调用渠道。

（二）统筹汇聚执法司法核心数据资源

以检察机关高质量履行法律监督职能，参与社会治理、助推社会治理现代化为出发点和落脚点，锁定核心数据要素，初步形成了浦东新区执法司法大数据核心数据需求目录，区内27家单位作为数据责任部门，现阶段已就118类法律监督核心数据的协同共享达成了共识并编入数据需求目录。

（三）探索大数据赋能法律监督的应用模型

以数字检察为驱动，加强与司法机关办案数据、行政机关执法数据、社会公共数据的衔接共享，向数据要战斗力和“内生动力”，积极破解当前法律监督的瓶颈问题，形成了一批大数据赋能法律监督的办案模型，切实推动司法办案更精准公正，促进能动履职，全面提升法律监督质效。一是数据赋能实现类案监督新型办案模式。比如浦东新区检察院办理的“人伤黄牛”系列案，通过将本市交通事故的理赔金额、伤残率与外地数据碰撞，发现本市存在赔付率高且诉讼代理人或伤情鉴定人集中的情况，对涉嫌犯罪的，监督公安机关立案，对经调查核实存在虚假诉讼的发出民事再审检察建议。针对以虚假诉讼为手段的“人伤黄牛”保险诈骗案件频发搅浑保险市场的问题制发社会治理检察建议，切实推动保险行业开展专项治理。二是数据赋能助推解决深层问题、促进协同治理。比如浦东新区检察院对接区民政局，将社会救助资金发放数据与被告人身份、看守所服刑人员身份信息进行比对碰撞，研发大数据监督模型，发现可能存在服刑期间违规领取低保金的情形。通过进一步调查核实，向负有审核职责的行政部门制发检察建议，推动相关部门建立健全防范机制。

三、执法司法大数据信息协同共享的问题检视

从上海市浦东新区的探索实践来看，政法系统内部以及检察机关和行政执法机关之间已实现了一定程度的业务数据协同，但在具体推进过程中，存在不同程度影响执法司法大数据有效共享的制约因素，有主观上的认识不足、部门本位主义的利益保护，也有客观上的数据共享机制不够完善、管理监督不足、人力不足等。主要表现为：

（一）缺乏统一有力的组织领导

目前政法数据共享机制多为各部门间点对点的碎片化单线对接，事实上，执法司法大数据信息协同共享，需要行政执法、司法、技术等多个部门之间协同配合，由于缺乏统一的组织、规划和推进，一定程度上制约了执法司法大数据协同共享的一体化推进，未能形成跨部门多维度的数据共享机制，整体性、协同性、系统性方面需要加以提升。

（二）部门本位主义的利益保护

由于执法司法数据掌握在不同部门手中，出于部门利益的考量，往往对将本部门执法司法过程中收集的数据信息移交给其他单位顾虑重重，尤其是对于数据共享的范围和内容比较保守。而检察机关作为国家法律监督机关，一些行政机关往往担心自己提供给检察机关数据存在暴露本单位或地方政府在监管或执法过程中的信息的可能，反而“引火烧身” 。此外，也有行政单位担心执法司法信息泄露而承担责任，对于数据共享较为谨慎。

（三）执法司法大数据信息协同共享的基础设施尚不完善

现阶段各部门的系统相互独立，数据不互通、信息不共享的情况较为普遍，各个执法司法机关掌握的案件信息全程网上流转和数据互联互通较难实现。如果在现有系统之外重新建设一个新的平台，那将会导致各单位对同一案（事）件的处理、同一类业务数据录入不同的平台，无疑增加工作量，也是不可持续的。因此，将原来“烟囱林立”的系统进行集成、对接、整合，解决好系统兼容问题，统一标准和要素，打造“集中供暖”能用、可用、好用的执法司法大数据信息协同共享平台，是摆在当前的重要难题。

（四）数据标准不统一

目前尚未制定建立统一的包含数据生产、采集、组织、共享、利用、销毁等全生命周期的数据标准规范体系，跨部门的数据壁垒、数据冲突问题依然存在，一方面数据覆盖面不够，大数据赋能法律监督、赋能社会治理的需求不匹配。另一方面，数据共享协同的渠道整合度较低，且缺乏相应的制度和运行机制，法治大数据运用的整体性和系统性未能有效体现。

四、进一步实现执法司法大数据信息协同共享的对策建议

基于上海市浦东新区人民检察院的前期探索实践，结合前文内容，笔者认为：构建执法司法大数据信息协同共享机制应当以率先实现政法部门的核心数据系统整合为突破点，始终坚持统筹规划、基础先行、机制创新、科技支撑的思路，有序推进跨部门数据协作平台建设，并通过更高层级立法的方式保障大数据融合，加快形成数据意识和数据文化，实现法治数据安全、高效共享。

（一）要明确目标与原则

构建执法司法大数据信息协同共享机制，要在确保安全的基础上以共享为原则，不共享为例外，进一步明确数据共享的范围、界限和方式，数据的开放共享、深度挖掘和利用应以推动大数据赋能法律监督、助推社会治理现代化为价值导向。主要实现两个目标，一是搭建数据共享平台，强化司法机关办案数据、行政机关执法数据、社会公共数据的衔接共享，破解数据孤岛问题；二是搭建数据合作平台，在数据共享基础上，深度融合执法司法大数据资源和检察机关办案优势，协同开展社会治理领域数据分析、问题研判，形成解决问题的共识，提出具体的解决方案，为社会治理创新共同出力献策。

（二）要建立长效工作机制、组建统一领导组织

建立健全跨部门大数据开放共享长效机制，制定工作推进计划，明确相关部门信息数据开放和共享责任，锁定核心数据要素，畅通大数据调用渠道。建立强有力的组织领导机构，明确政法委的统筹协调地位，可由辖区内政法委牵头，相关司法、行政执法部门及相关单位参加的协调工作专班，就推进本辖区跨部门大数据开放共享和系统集成进行部署落实，定期听取工作汇报，协调解决重大、突出问题，提出具体指导性意见。建立成员单位联席会议制度，定期召开工作会议，通报数据协同分享的工作情况，督促、协调、推进数据的系统集成，强化执法司法数据的协同共享。

（三）要搭建执法司法大数据信息协同共享的数字化平台

运用大数据、云计算、人工智能、区块链等现代科技手段，实现核心数据对接，一体推进数字化项目建设，建设跨部门大数据开放共享平台。立足司法需求，编制执法司法大数据开放共享的核心数据目录，明确共享方式、具体实施程序、数据权益保护等内容，并从数据开发应用机制、数据清洗、数据预处理等方面提出要求,有利于充分释放执法司法大数据助推政法工作高质量发展的价值。建立数据开放共享的分级制度。属于常态化开放的执法司法数据，应当在大数据平台发布共享；属于专项化开放的执法司法数据，建议“一事一议”制度。在率先建立政法系统执法数据交互平台的基础上，积极拓展政法部门与审计、市场监管、税务等行政及执法机关的核心数据对接，推进跨部门大数据开放共享平台建设。

（四）要建立执法司法大数据资源开放应用机制

在数据互融互通的基础上，深度融合执法司法职能，加强协同配合，对开放共享的执法司法大数据进行深度应用和挖掘，创新数据应用方式与拓展应用场景，以有效发挥大数据在惩治违法犯罪、监督纠正违法、保护国家和社会公共利益、促进社会治理中的作用为价值导向，为促进市域社会治理能力现代化提供精准法治服务。大数据应用场景的开发尤其要注意处理好业务主导与技术驱动的关系。检察工作数字化转型不是单纯的技术手段的创新，要坚持技术服务检察业务高质量发展的原则，以大数据深度运用为驱动，在实际案件的办理中发掘某些案件的规律，用数据语言进行描述，理顺一类案件的办案思路，从而将个案的办理上升为类案的监督。

（五）要建立数据安全保障机制

检察数字化转型离不开跨部门、多维度的数据集成和整合，数据赋能检察监督的乘数效应以最大程度的汇集数据为根基，因此执法司法大数据信息协同共享必须要守牢数据安全底线，妥善处理好数据共享与数据安全的关系，建立数据标准“硬”规则，针对数据获取、使用、挖掘等方面制定完善配套“软”制度，依托技术手段保证数据安全。一是明确加强执法司法大数据协同共享的安全管理，做好保密审查和风险防范，定期进行风险评估和培训；二是明确数据的安全性和保密性责任，相关部门应建立数据调用工作制度，根据工作范围申请调用，非经工作需要严禁调用相关数据，更不得直接或间接以改变数据形式等方式，提供给第三方；三是明确建立考核评价制度，将数据客观准确性、使用行为记录溯源等纳入考核，确保数据使用安全、合法、正当。

（六）要注重资源有效配置和专门人才培养

努力提升政法工作的数字化、专业化、精细化水平，让数字办案成为工作常态，成为政法机关各个业务条线、每一位政法干警的日常工作方式。要结合检察工作实际，逐步培养自主创新的能力和复合型人才队伍。根据具体监督事项的需要，优化司法资源配置，整合拔尖人才，打造全新的数字办案团队和单元。以工作团队的形式，汇集具有不同专长的政法干警集约化办案，形成合力攻坚克难，推动案件治理、源头治理、社会治理、综合治理相统一。

（七）要推动专门立法

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案。上海市委《关于贯彻落实〈中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见〉的重点措施》、市人大常委会《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定》，从地方立法层面对深化执法司法办案协同提出了方向性要求，也为上海市探索执法司法大数据信息协同共享提供了有力支持和指引。上海市浦东新区由各政法机关与区大数据中心共同会签了《执法司法大数据信息协同共享机制》，通过制定统一的工作办法，为推进大数据开放共享长效机制提供制度保障。但是，始终缺少一部专门的立法，对执法司法大数据协同共享做体系性框架设计，大数据的权属、共享、应用以及数据的安全和保护都急需立法来明确，以保障数据的有效管理和应用。在内容上要涵盖数据从采集、流转、利用、销毁等全生命周期的数据标准规范体系，数据的所有权、使用权等权利属性，大数据信息协同的方式，监督管理制度，矛盾解决机制以及罚则与免责等方面；在方式上，由各执法司法部门间的工作办法上升为地方政府规章，最后出台配套的相关地方法规。