检察机关刑事附带民事公益诉讼的实证分析

● 赵 迅 程 青 陈书琴/文

一、问题的提出

刑事附带民事公益诉讼制度是随着公益诉讼试点工作开展，在效率优先主义考量下，直接嵌入的诉讼制度，但目前直接针对刑事附带民事公益诉讼仅有《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第20条之规定，以及《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》。就“刑事附带”制度，法律规定较为完善的是刑事附带民事诉讼制度，虽然它与刑事附带民事公益诉讼制度在提起诉讼的范围上存在部分交叉，但二者有本质区别，在涉案范围、涉及领域、诉讼前提方面均有不同，［1］参见徐日丹：《公益诉讼案例‘升格’背后有何深意——最高检有关部门负责人就第八批指导性案例回应媒体关切》，正义网http://news.jcrb.com/xwjj/201701/t20170105_1703232.html，最后访问日期：2022年10月26日。相关规定难以完全适用。刑事诉讼法、民事诉讼法、《检察公益诉讼解释》、人民陪审员法就相同事项规定也不尽一致，这就导致具体案件法律适用分歧和同类案件司法处理不一。既然刑事附带民事公益诉讼制度本身是司法实践探索并试点的产物，那么基于司法大数据案例的实证分析，发现尚存实践争议并予以回应，可为提升司法统一性提供有益参考。

二、实然状况：尚存争议且司法处理不一

以“刑事附带民事公益诉讼”为关键词、“刑事案由”为案由、“基层法院”为法院层级、“刑事一审”为审理程序，在中国裁判文书网上检索，共获取案件8351件。按年份对比，刑事附带民事公益诉讼案件数量总体呈上升趋势，2015年至2017年全国检察机关公益诉讼试点尚处于审慎探索阶段，直至2018年《检察公益诉讼解释》对刑事附带民事公益诉讼制度首次进行明确规定，此类案件数量大幅增加。一方面是司法解释明确规定增加了司法实践的底气，另一方面与最高检采取全面动员、全员培训、整体布局、加大考核等举措密切相关。［2］参见刘艺：《我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善：基于2017-2019年数据的实证分析》，《重庆大学学报（社会科学版）》2020年第26卷第4期。从各地刑事附带民事公益诉讼案件占公益诉讼案件的比重看，各地刑事附带民事公益诉讼工作发展不均衡，占比最低的海南省仅5%，占比最高的四川省达69.4%，2019年最高检关于公益诉讼的专项报告中亦明确指出发展不均衡问题。［3］参见《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后访问日期：2022年10月26日。运用关键词进行类型化检索并结合个案进行分析，可以发现目前司法实践中仍存在诸多争议，就争议问题司法处理不尽一致。

（一）检察机关称谓不一

抽样刑事附带民事判决书中，对检察机关表述有所不同，分别有“公益诉讼起诉人”〔如赖煌章污染环境案（2019）闽0825刑初232号〕、“刑事附带民事公益诉讼起诉人”〔如吴夏雨、黄勇等非法狩猎案（2021）浙1082刑初891号〕、“刑事附带民事公益诉讼原告”〔如徐松非法捕捞水产品案（2020）川0723刑初54号〕、“刑事附带民事公益诉讼原告人”〔如孟宪彬、孟宪磊非法狩猎案（2021）鲁1728刑初101号〕。检察机关称谓的不同实际上是基于对公益诉讼性质的不同认识，［4］参见姜保忠、姜新平：《检察机关提起刑事附带民事公益诉讼问题研究——基于150份法院裁判文书的分析》，《河南财经政法大学学报》2019年第2期。也反映出对检察机关的诉讼地位的不同理解。

（二）受案范围之争

《检察公益诉讼解释》第20条对可以提起刑事附带民事公益诉讼的案件类型采取不完全式列举方式，同时规定“可以”提出而非应当。实践争议主要为，一是对已列举案件类型是否应提尽提，二是哪些新案件可以提出。针对已列举案件类型，检索获取污染环境案件12011件，加关键词“公益诉讼”检索仅获取782件，加关键词“刑事附带民事公益诉讼”检索仅获取604件，很大部分案件未单独或附带提起民事公益诉讼〔如海城市朋利废弃资源综合利用有限公司、王某污染环境案（2021）辽0311刑初128号〕。对于新案件类型，如侵犯公民个人信息案件，30个省份均有数据，但加上关键词“刑事附带民事公益诉讼”检索，仅有18个省份有数据，且省内处理亦不一致。例如浙江省侵犯公民个人信息案件总量为1001件，基本都未提出刑事附带民事公益诉讼，但也有1件提出〔潘啸峰侵犯公民个人信息案（2021）辽0311刑初128号〕。

（三）主体关系之争

刑事附带民事公益诉讼被告与刑事被告人的关系是否影响提起刑事附带民事公益诉讼实践中存在争议。从样本判决看，二者关系总体呈几种模式，全同模式〔如谢天虎、谢泽东非法捕捞水产品案（2021）苏0981刑初654号〕、全异模式〔如李闯等12人污染环境案（2018）皖0202刑初283号〕、交叉模式〔如李宗顺、索南多吉等盗掘古文化遗址、古墓葬案（2020）青刑终2号〕、包含模式〔如荣成伟伯渔业有限公司、何延青等非法捕捞水产品案（2018）苏0724刑初139号〕、包含于模式〔如胡彪等生产、销售不符合安全标准的食品，李维勇等生产、销售不符合安全标准的食品及持有假币案（2018）云0621刑初81号〕，后四种模式中刑事附带民事公益诉讼被告与刑事被告人不一致。［5］参见刘加良：《刑事附带民事公益诉讼的困局与出路》，《政治与法律》2019年第10期。

（四）诉讼请求的确定与实现之争

刑事附带民事诉讼的赔偿范围仅限于直接损失，公益诉讼领域纳入了间接损失及惩罚性赔偿，司法实践中主要存在几方面的争议或问题：一是检察机关就同案提出的诉讼请求不一致；二是损失如何确定；三是检察机关能否处分权益。从中国裁判文书网抽取三起同类案件，分别为金建星生产、销售不符合安全标准的食品案〔（2021）浙0205刑初565号〕、罗甫英生产、销售不符合安全标准的食品案〔（2018）云0621刑初81号〕、张静生产、销售不符合安全标准的食品案〔（2021）苏0722刑初587号〕，对比发现，对是否提出赔礼道歉诉讼请求检察机关处理不一致，主张赔礼道歉的媒体级别亦不同。刑事部分认定的销售额与附带民事公益诉讼部分计算10倍赔偿金的基数不一致。延伸出的问题是，就相关诉讼请求检察机关是应提必提，还是享有一定选择权，检察机关处分部分请求权是否损害社会公共利益。

三、应然探析：回应争议并提升司法统一性

从上述实证分析可以看出，就具体的诉讼程序等要素，司法机关处理不尽一致。在顶层设计不足的情况下，检察机关如仅仅靠协调获得法院配合进行刑事附带民事公益诉讼，而非建立有效的规范或形成较为统一的处理机制，一旦成为常态，必将极大制约刑事附带民事公益诉讼工作的开展。［6］参见谢小剑：《刑事附带民事公益诉讼：制度创新与实践突围——以207份裁判文书为样本》，《中国刑事法杂志》2009年第5期。回应争议并确定较为统一的处理规则，是在现行法律框架下缓解实践困境的有效做法。

（一）检察机关称谓：公诉机关、刑事附带民事公益诉讼起诉人

检察机关在刑事附带民事公益诉讼案件中的诉讼地位和称谓如何，应考虑以下三个方面：一是从法律依据角度，《检察公益诉讼解释》中对检察机关的称谓使用的表述为 “公益诉讼起诉人”；二是从立法目的角度，刑事附带民事公益诉讼制度创设仅是为了节约诉讼资源、提高司法效率，单独或附带提起民事公益诉讼的实体价值追求和诉讼本质应当是相同的，因此不应因为附带到刑事诉讼中，就改变检察机关的主体地位；三是从历史沿革角度，检察机关公益诉讼司法实践经历了三个阶段，以原告身份代表国家提起民事诉讼——民事诉讼原告身份被终止，探索督促起诉制度——探索建立检察机关提起公益诉讼新制度。［7］参见刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，《国家检察官学院学报》2017年第2期。综合上述三个因素考量，检察机关在刑事附带民事公益诉讼中应是复合身份，其称谓应是公诉机关、刑事附带民事公益诉讼起诉人，使用“刑事附带民事公益诉讼原告”“刑事附带民事公益诉讼原告人”不符合当前检察机关在公益诉讼中的主体特征。

（二）案件范围：法定类型及新类型适用不同原则

《检察公益诉讼解释》对刑事附带公益诉讼的案件范围采取不完全列举方式，对于已列举案件类型，从立法原意上来讲，是因为此类犯罪案件中，常伴随着对社会公共利益的损害。而对于未列举的新案件类型，是否伴随着社会公共利益的损害，应当根据个案而定。如何在案件范围上实现扩张与限制的平衡，应当适用不同原则分别予以考量。对于已列举的案件类型，应当在考虑必要性的前提下，以提起刑事附带民事公益诉讼为原则，不提起为例外。对于新案件类型，则应当在保证必要性的前提下，增加更多的谦抑性，更审慎、科学地论证是否损害社会公共利益。必要性的考量主要看刑事案件处理是否能够弥补或涵盖社会公共利益的损失。

（三）主体关系：原则上刑民主体应有交集

刑事附带民事公益诉讼是在刑事诉讼和民事公益诉讼有一定牵连关系情况下，基于诉讼效率考量的制度设计，通常来讲需要主体是一致的。如果只是民事公益诉讼需要依据刑事判决的某些事实，可以依据刑事判决书作出认定，而不必非将二者合并到一个审理程序中。但从司法实践来看，完全一刀切地要求二者主体完全一致，不符合对司法效率的追求。但如果二者完全没有任何交集，又无必要将民事公益诉讼附带到刑事诉讼中，客观上还架空了单独提起公益诉讼的级别管辖规定。因此，笔者认为，刑事诉讼与民事公益诉讼主体需存在交集才有附带审理的必要性，如果主体是全异的，仅是民事公益诉讼依赖于刑事判决认定的某些事实，完全没必要将民事公益诉讼杂糅在刑事诉讼中。

（四）诉讼请求的确定与实现：追求诉讼利益而非利益本身

一般的民事诉讼当事人可以基于处分权处分自身权益，而检察机关作为社会公共利益的代表，显然不得随意处分，这是前提。那么通常情况下对于相同或同类的损害社会公共利益的行为，原则上检察机关提出的诉讼请求应当是趋于一致的，而非有选择性地提出。就刑事附带民事公益诉讼的赔偿范围，不同于刑事附带民事诉讼仅限于实际损失，对于损害社会公共利益的行为，仅直接损失不足以弥补行为造成的损害时，应当在“损益相抵”的原则下，利用第三方鉴定等方法确定间接损失，如果没有科学审慎的论证，原则上不应将间接损失纳入赔偿范围。另外，关于惩罚性赔偿，其提出应当有明确的法律依据。

关于检察机关的处分权，有观点认为，民事诉讼法规定可以调解但不得损害公共利益，公益诉讼本身是针对侵害社会公共利益的行为提出的诉讼，如果通过调解等方式放弃部分请求，显然损害了社会公共利益。这种观点是有失偏颇的，利益放在诉讼维度，考虑的应当是诉讼利益，而不是利益本身，诉讼利益不仅包括承担责任的形式、赔偿数额等要素，还应包括时效以及诉讼实现程度等价值追求。刑事附带民事公益诉讼追求的价值不只是责任形式的多样化、数额的绝对值，而是效果的最大化。如最高检发布的第二十三批指导性案例，盛开水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案中，盛开水务公司控股股东盛开（中国）投资有限公司具有赔付能力及代为修复环境的意愿，自愿申请加入诉讼，愿意进行环境修复并出具担保函，扩大了承担责任的主体，调解并不损害诉讼利益，此种情况无疑是可以调解的。［8］参见《第二十三批指导性案例》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202012/t20201214_488891.shtml，最后访问日期：2022年2月26日。当然，调解并非随意而为，应当科学充分论证，如果在数额上做出让步，则应当在时间、形式、责任范围等方面获得诉讼利益补充。放在诉讼维度考量诉讼利益，部分环境类公益诉讼案件中，调查鉴定费用明显超过诉讼标的且被告经济能力不足的情况下，是否启动鉴定，如何选择调查方式便迎刃而解了。

除回应上述争议外，在顶层设计不足的情况下，要使基层检察院充分发挥其在公益诉讼中的“前沿阵地”作用并保持客观、审慎的态度，需坚持理性的考核导向，发挥检察一体化优势，创新涉公益诉讼案件提前介入等具体工作制度。在具体案件中将民事公益诉讼制度与认罪认罚制度等衔接起来，完善民事公益诉讼赔偿款使用等配套工作机制，可在惩治犯罪同时，有效引导被告人主动认识并承担损害社会公共利益的民事责任，实现刑民价值追求的兼顾与统一，提升办案效果。建立类案检索机制，充分发挥指导性案例、典型案例作用，也可很大程度提升司法统一性。