“府检联动”机制助推社会治理检察建议落地落实*

● 安徽省肥西县人民检察院课题组/文

社会治理检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式，是推动诉源治理、促进社会治理的重要途径。然而，社会治理检察建议自身并无法律强制力，在实务中形成刚性不足的共识，与推进深化社会治理的时代要求不相适应，为更好发挥社会治理检察建议的法律作用，亟需增强其落实的刚性。在现有法律制度框架下，通过立法赋予社会治理检察建议法律强制力较为困难且进程缓慢，而通过制度创新推动社会治理检察建议落地落实则是其重要出路。

一、社会治理检察建议的刚性要求和落实困境

（一）社会治理检察建议刚性要求的内涵

最高检张军检察长提出：“检察建议质量提高，被建议方提不出异议，就是做成刚性; 通过协调、落实，达到了监督目的，就是做到刚性”。［1］姜洪：《业务建设：从“怎么抓”到“怎么抓好”——首席大检察官开讲2019学年大检察官讲堂第一讲》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201902/t20190228_409848.shtml，最后访问日期：2022年10月3日。按照《新编现代汉语词典》的解释，“刚性”作为与“柔性”相对应的概念，通常指事物坚硬不易变形的性质，或者指不可改变或不能变通的。［2］参见《新编现代汉语词典》，湖南教育出版社2016年版，第384页。在组织社会学中，规则的“刚性”是指规则对具有自主性倾向的行动进行着一定范围内的规训，从而实现在一定限度内统一行动。［3］参见张云昊：《规则、权力与行动：韦伯经典科层制模型的三大假设及其内在张力》，《上海行政学院学报》2011年第12期。本文所探讨的检察建议的“刚性”并不同于规则的刚性。根据张军检察长对检察建议的刚性解释，有效实现了检察建议制度设置的目的，就是实现了“刚性”要求，即不是从检察建议自身性质上体现强制性，而是从实施效果上反映检察建议的作用力度。

（二）社会治理检察建议落实刚性的现实需求

社会治理检察建议是检察机关针对办案过程中所发现的社会治理问题而制发的旨在督促有关单位和部门改进工作、完善治理的建议，是检察机关履行法律监督职责推进社会治理的重要方式。我国进入新发展阶段以来，人民群众在法治、安全、环境等方面有了新的更高要求，亟需进一步发挥检察机关法律监督职能作用，补齐法律执行和实施的短板。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求检察机关加强法律监督工作，为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化不断做出新贡献。相应地，社会治理检察建议的地位和作用也日益凸显。然而，社会治理检察建议的执行缺乏法律强制约束力，在实务中存在刚性不足的问题，表现在被建议单位对检察机关所开展的调查核实工作配合不足，对社会治理检察建议制发后不及时回复、不及时落实或者落实不到位，社会治理检察建议制发后推动被建议单位形成长效机制不多等，与加强检察机关法律监督职能的时代要求不符。究其原因，检察机关目前多集中在类案分析基础上而提出社会治理检察建议，监督方式滞后；检察机关制发社会治理检察建议进行的调查核实及督促落实工作的刚性保障制度不足；社会治理检察建议的作用空间与行业领域范围有限等。

（三）社会治理检察建议落实刚性的现状

刚性不足是检察建议实施效果不佳的主要表现形式，相比于再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议，社会治理检察建议相应地推动落实配套机制偏少，其刚性不足的表现也更加明显。鉴于社会治理检察建议的特点，《人民检察院检察建议工作规定》明确规定了督促落实检察建议的框架性方法，如宣告送达、抄送、报告或者通报等，最高检持续深入推进检察建议督促落实工作，并鼓励各地检察机关结合具体工作实际创新推动社会治理检察建议落地落实的工作方式方法。部分省市在此基础上进行制度创新，并取得了一定的工作成效，如陕西省委政法委、省委依法治省办、省委平安办联合印发《关于进一步加强检察建议办理工作促进社会治理法治化的意见》，推动构建“党委领导、政府主导、多方参与、司法保障”的工作格局，促进检察建议深入融入社会治理。［4］参见陕西省人民检察院研究室：《检察建议助推社会治理法治化的陕西实践》，《中国检察官》2022年第19期。但仍有部分省市就相关框架性方法缺乏进一步的机制建设，没有形成检察建议齐抓共管的良好社会氛围，使得社会治理检察建议工作开展存在督促落实方法不多、督促落实工作不到位、检察建议落实效果不佳等问题，影响了检察建议工作总体绩效。

二、“府检联动”机制契合社会治理检察建议落实刚性的现实需求

（一）“府检联动”机制的提出及其内涵

2020年至2022年，浙江省、安徽省各地纷纷召开首次府检联席会议，建立“府检联动”机制，并依托该项机制推动落实当地社会治理重点工作。在浙江省义乌市等城市率先探索的基础上［5］参见《义乌市召开首次府检联席会议》，义乌市人民政府网http：//www.yw.gov.cn/art/2020/12/22/art_1229129496_59217665.html，最后访问日期：2022年9月1日。，浙江省于2021年8月召开首次府检联席会议，达成了通过政府机关与检察机关协作大力推动政府依法履职及加强新时代检察机关法律监督工作的共识［6］参见范跃红：《贯彻习近平法治思想 强化新时代法律监督 浙江省委副书记、省长郑栅洁在首次府检联席会议上指出：以更大力度法律监督推动政府依法履职》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202109/t20210903_528382.shtml，最后访问日期：2022年10月18日。，提出了多项推进协作的工作举措，并就当前社会治理重点工作以任务交办单形式推进落实。2022年2月，安徽省召开首次府检联席会议，建立了“府检联动”机制，明确了2022年度工作要点，并推进市域社会治理、未成年人综合保护、企业合规等系列重点工作的开展。

“府检联动”机制是指政府机关与检察机关之间建立起来的工作协调机制。［7］参见梅宇飞：《“府检联动”机制的优化路径分析》，《安徽检察》2022年第3期。该机制创新地融合了政府机关与检察机关各自职能优势，促进二者在信息、人力、技术等方面的互通协作，实现“1+1＞2”的社会治理效果。党的十八大以来，我国加快推进国家治理体系与治理能力现代化的进程，并提出了一系列新理念新思想新战略，党的十八届三中全会提出要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的社会治理方式；党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理新格局；《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调等；党的二十大提出完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平等。“府检联动”这项创新机制也在此背景下应运而生。“府检联动”机制既契合了法治政府建设的要求，也顺应了新时代加强检察机关法律监督职能的现实需求，是一项富有生命力的制度机制。

（二）“府检联动”机制为社会治理检察建议落实刚性提供制度支持

“府检联动”机制在政府机关与检察机关之间建立了系统性协作关系，其通过会签文件、联席会议、信息交流、联合执法、开展专项行动等形式开展工作。其中，以总括性的行动方案作为政府机关与检察机关协作配合的纲领性文件，根据当地实际工作情况灵活确定二者年度重点协作项目。在政府机关与检察机关之间建立信息共享机制，以工作平台数据对接、常态化通报各种案件信息及将行政机关专业人员聘为“检察官助理”等形式推动实现有效的信息共享。以联席会议作为政府机关与检察机关沟通协作的权威形式，以会签工作方案作为推进工作落实的重要抓手，建立通报会、协调会、座谈会、研判会等形式多样、组织灵活的常态化沟通协作方式，形成联合调研、配合取证、联合执法等常态化工作协作方式，共同推动相关重点事项实现清单化、闭环式落实。政府机关是社会治理的主要主体，也是检察机关发送社会治理检察建议的主要对象。依托“府检联动”机制，检察机关可以有效调动被建议单位及其主管部门的积极性及参与性，从而打破社会治理检察建议仅依托检察机关一方推动落实效果不佳的困境。

（三）“府检联动”机制助推社会治理检察建议落地落实的实践现状

“府检联动”机制在浙江省、安徽省展开实践期间，正值最高检持续推动落实一号检察建议、大力推动落实八号检察建议及推进涉案企业合规等工作期间，该项机制也为相关工作的开展提供了有力抓手。如，截至2022年7月，安徽省合肥市各级检察机关依托“府检联动”机制大力推进落实“八号检察建议”，聚焦电动车“飞线充电”、燃气使用、特种设备安全和成品油违法经营等领域发出检察建议三十余件，督促相关行政单位开展专项整治十余次，以精准有效履职助推安全生产溯源治理，切实守护人民群众生产生活安全。［8］该数据来源于安徽省合肥市人民检察院2022年10月公布的信息统计数据。再如，涉案企业合规工作方面，在推动落实设立第三方评估机制的基础上，涉案企业合规程序启动后，检察机关除了可以通过制发检察建议推动涉案企业合规建设，还可以大力发挥“府检联动”机制作用，联合市场监督管理局等有关单位进行走访、调研、评估，协同推动建章立制等，推动延展涉案企业合规建设支持体系，保障涉案企业合规建设效果等。再如，在持续推动落实一号检察建议方面，“府检联动”机制的设立也为进一步拓宽未成年人保护的深度和广度提供了新动能，如教育部门与检察机关通过信息共享、联合执法等协作形式，推动了包括推进未成年人文身治理、规范电竞主题酒店违规接待未成年人上网等未成年人综合保护工作。

三、“府检联动”机制助推社会治理检察建议落地落实的构想

（一）合力推动社会治理检察建议提升制发质量

一份高质量的社会治理检察建议，要有精准的选题、清楚准确的事实、严密的论证过程以及具有针对

性及可操作性的对策建议。依托“府检联动”机制增强社会治理检察建议制发质量，就是要依托该机制为制发社会治理检察建议的选题、对问题隐患的调查核实、论证说理以及提出对策建议的全流程提供助力。依托“府检联动”机制，将推动落实社会治理检察建议作为政府机关与检察机关的协作项目，并进行相关机制建设，以推动社会治理检察建议实现清单式、闭环式落实。在确定选题方面，政府机关与检察机关可以共同研究确定重点选题，就相关选题进行评估、论证，以有效提升社会治理检察建议选题的价值。在保障检察机关调查核实权方面，进行系统的配套工作机制建设，推动建立案件信息通报、线索移送等信息共享机制，推动建全通报会、协调会、座谈会、研判会等常态化沟通方式，推动形成联合调研、配合取证等工作协作形式，保障检察机关调查核实到位，为制发高质量的社会治理检察建议打牢事实基础，并在常态化的沟通及听取意见中争取被建议单位的理解与认同，为后续推动社会治理检察建议落地落实做好铺垫。

（二）合力督促推动社会治理检察建议落地落实

社会治理检察建议落实效果好，应当是“掷地有声”“抓铁有痕”的，也即社会治理检察建议发送时要有足够的动静以引起相关方的注意，而不是静悄悄地书面送达，其促进落实的配套制度也要长有“牙齿”，以有力推进落实。针对社会治理检察建议送达影响力不足问题，依托“府检联动”机制，建立有关社会治理检察建议公开送达的通报会、协调会，在公开的示证、说理、听取被建议单位的意见及在多方的见证参与下，为推动社会治理检察建议的落实凝聚共识、积聚力量及形成齐抓共管的良好社会氛围。针对“石沉大海”式或者“文来文往”式检察建议，依托“府检联动”机制，为社会治理检察建议的督促落实建立相关配套机制，包括争取同级党委、政府、人大、纪检监察机关的支持，将社会治理检察建议落实情况纳入当地党委、政府考评体系，发挥考核指挥棒作用，将检察监督与人大监督、纪委监察委监督有机融合，形成“三合一”监督体制，发挥联合监督作用，共同推动检察建议的落实。［9］参见汤维建：《检察建议规范化改革展望》，《人民检察》2018年第16期。

（三）合力推动成效转化延伸社会治理检察建议效能

社会治理检察建议成效转化好，主要体现在推动形成长效机制、推动出台规范性文件，以及推动不同地区及不同行业领域完善治理的数量多、效果好等方面。针对当前社会治理检察建议推动形成长效机制、推动出台规范性文件不多问题，可以依托“府检联动”机制建全的通报会、协调会、研判会等常态化沟通方式，及联合调研、联合执法等工作协作方式，持续推进社会治理检察建议的落实，持续深挖社会治理检察建议效能，推动完成长效机制转化等。针对当前社会治理检察建议作用空间、领域有限问题，聚焦跨部门、跨区域的执法盲点堵点问题，依托“府检联动”机制作用，推动跨部门、跨区域主管部门联合执法、联合推动建章立制等，促进行政执法体制机制创新。［10］参见黄文艺、魏鹏：《国家治理现代化视野下检察建议制度研究》，《社会科学战线》2020年第11期。如，针对跨省际流域生态环境治理难题，可以通过“府检联动”机制将所涉省市联动起来，以实现不同行政区域之间的协同共治；针对食品安全涉及环节多、责任主体多的治理难题，可以通过“府检联动”机制将食品生产、流动、消费等各环节的责任主体及相关主管部门联动起来，以实现不同行业领域之间的协同共治等。

社会治理检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式，亦为法律赋予的工作职责。社会治理是个系统工程，在共建、共治、共享理念下推行的“府检联动”机制，使得检察机关能够从相关行政机关及社会组织的立场与需要的角度进行监督，以刚性十足、质效兼具的检察建议促进经济社会高质量发展。依托“府检联动”机制，通过制度建构形式将社会治理检察建议的各方面和全过程进行深入打造，以实实在在的机制建设推动社会治理检察建议落地落实，更好发挥社会治理检察建议在国家和社会治理中的规范引领作用，为推进法律监督体系和监督能力现代化贡献力量。