现代环境治理体系的法律责任基础及构造

刘长兴

一、引 论

为推进生态文明建设和国家治理能力和治理体系现代化，中央明确提出要构建“现代环境治理体系”，目标是“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”，①参见《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅2020年3月3日印发）。在该《意见》中，责任一词出现了19次，可见责任在现代环境治理体系中的重要意义。但是，其中并未直接使用“法律责任”一词。具体措施包括健全环境治理领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系等方面。这是生态文明体制改革的重要举措，对于全面推进生态环境保护具有重要意义。

现代环境治理体系的提出是基于应对环境问题的现实需要，以及国家治理思路的转变。随着环境问题的发展和公众环境意识的提高，环境保护逐步成为社会普遍关注的核心议题之一，但对于如何实现环境保护目标出现了诸多分歧，早前被推崇的政府管制模式和市场激励模式、公众参与模式都未能取得预期效果。在此背景下，借鉴治理②“治理”首先是一个公共管理概念，其法学内涵和外延有待进一步厘清。关于治理概念的起源及其在中国公共管理中的应用，参见曾庆捷：《“治理”概念的兴起及其在中国公共管理中的应用》，《复旦学报》（社会科学版）2017年第3期。以及社会治理、国家治理的思路和经验，环境治理③环境治理概念在环境保护领域有两层含义，一是技术治理意义上的，即对环境污染和破坏进行整治、恢复环境质量和自然生态的技术措施和方法；二是社会治理意义上的，即各类主体采取措施防治环境污染和破坏的行为和过程。前者如《水污染防治法》中规定的“水环境治理”，后者如《关于构建现代环境治理体系》中的“环境治理”。本文主要是在第二层含义上使用环境治理的概念。逐渐成为环境保护领域和环境法研究的热点，其基本立场是多元主体协同的治理模式可以吸纳各种力量从而实现有效治理，①参见贾文龙：《国内环境治理领域的热点主题与演化趋势研究——基于CSSCI来源期刊论文的计量分析》，《干旱区资源与环境》2019年第6期。同时吸收政府管制、市场激励以及公众参与等不同模式的优势。现代环境治理体系的目标正是致力于调动各方力量以“实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动”“推动生态环境根本好转”。

由此可见，现代环境治理体系定位于全方位的环境治理，以环境保护相关各方主体的广泛参与和各司其职为基本特征，主体的权责必然是其中一个重要方面。从法律的角度观察，环境治理体系的建立有赖于法律制度的支撑，健全法律法规、完善环境治理体制机制是构建现代环境治理体系的关键。而责任又是保障法律制度体系运行的关键，法律责任是“人类社会极其重要的一项法律制度”，②毕成：《论法律责任的历史发展》，《法律科学》（西北政法学院学报）2000年第5期。对于法律的实施和法律目标的实现具有决定性意义，现代环境治理体系的建立和有效运行也离不开法律责任制度的支撑。因此，厘清环境治理中的责任类型、法律责任的功能和定位，进而推动法律责任体系的改进和责任规则的完善，对于构建现代环境治理体系意义重大。

二、现代环境治理体系中的责任

环境治理强调多元主体的协同形成“多方共治”格局，各方主体在环境治理体系中发挥作用都要有所为有所不为，而对行为的规范和约束需要相应的责任制度。一方面需要对主体行为规范进行明确，这是环境治理体系的主要内容和运行的基本规则，在“当为”或者职责等意义上也属于广义的责任；另一方面要对主体行为进行反向制约，即违反行为规范的制裁等措施，是环境治理体系运行的保障规则，即狭义理解的责任，其中包括法律责任。

（一）环境治理责任的一般论证

责任是构建现代环境治理体系的关键，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也将责任置于非常重要的地位，直接强调政府责任和企业责任，间接指明了公民责任。责任有多层含义，法治语境下，法律责任的地位日显重要，但仍需要从一般意义的责任出发进行理解和把握，理解环境治理体系中的责任才能准确认识法律责任在环境治理中的意义。

环境治理责任首先应当在人与自然关系的框架下理解。环境问题是人类过度开发利用自然的结果，重新认识并“明确人在自然界中应有的角色、地位和相应的责任”③江雪莲：《人的责任和地位——基督教关于人与自然关系的认知及其反思》，《学术研究》2020年第2期。是重建人与自然和谐关系、建设生态文明的关键。现代环境治理体系要立基于责任之上，承认环境承载力有限，因而对人的行为进行约束是协调人与自然关系的关键。在此意义上，保护环境首先需要人类整体和个体承担一定的责任和义务，最终“维护环境利益的法律手段只能是义务”④徐祥民：《论维护环境利益的法律机制》，《法制与社会发展》2020年第2期。。

环境治理责任还需要在社会关系的框架下阐释。环境问题关涉的人与自然的矛盾会转化或者表现为人与人之间的矛盾和冲突，最终需要在社会关系框架内确定不同主体的行为边界，是为主体的环境责任。公民环境义务是个体层面的环境保护责任，⑤张震：《公民环境义务的宪法表达》，《求是学刊》2018年第6期。进而可以延伸出企业的环境责任、政府的环保职责。社会关系中的责任与人与自然关系中的责任密切相关，是人对自然的义务在社会关系层面的体现。

环境治理体系中的责任是在社会关系层面界定的，广义的理解包括道德责任、政治责任和法律责任等不同类型，体现为不同强制性、不同层次的责任。环境治理的道德责任建立在重新认识人与自然关系的环境伦理体系中，其最终形成有赖于客观伦理关系的规定真正内化为主体的自我责任意识和行动力，形成每个社会成员主动遵守和履行道德责任的使命感，①高湘泽：《道德责任的主体必然性与合理性之根据》，《哲学研究》2006年第3期。道德责任在实质上论证了责任的正当性基础，需要进一步上升到政治体系和法律体系中才具有强制力。政治责任和法律责任是道德责任的强化表现形式，首先体现在主体本身应当履行一定的义务，即积极责任；否则导致进一步的强制即消极责任，或称狭义的责任。强制性责任是推进环境治理的关键因素。

（二）环境治理体系中的政治责任

政治责任并不是一个含义明晰的概念，大致上是指“政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁”，②张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。包含了积极责任和消极责任两个层面。环境治理中的政治责任是政府回应人民的环境保护诉求的责任，在很大程度上先于法律责任产生。

政治责任首先是积极作为的责任。环境治理首先需要政府积极制定和实施环境保护的政策措施、作出合理的环境保护公共决策，约束和引导企业、公众调整其行为以符合环境保护的目标要求。如果未能充分、适当履行积极责任，则应当受到问责、谴责乃至制裁即承担消极责任。政治责任的承担虽然也需要法律程序的保障，但在政治责任本质上和形式上都与法律责任有明显的区别，③张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。在现代环境治理体系中政治责任特别是积极的政治责任具有重要地位，可以说是环境治理体系运行的动力来源。

政治责任的法律化是法治国家建设的基本要求，环境治理体系中的责任包括了政治责任，但要在一定程度上转化为法律责任才具有明确的实施标准并形成制度化的力量。国家环境保护义务的实现需要完善的政治责任和法律责任机制，特别是政府不履行职责时的法律责任，同时也需要严密的环境管理制度以及相应的法律责任体系。

（三）环境治理体系中的法律责任

环境法律制度的发展源于社会的环境保护诉求，以及政府承担的政治责任的法律转化。由此理解的法律责任是一个宽泛的概念，无助于环境治理体系的完善，应当在严格意义上认识法律责任④参见蔡宏伟：《“法律责任”概念之澄清》，《法制与社会发展》2020年第6期。并推动立法完善。责任的法律确认需要经过法律技术途径，立法是成文法体系下确认法律责任规则的基本方式，司法也具有发展和完善法律责任体系的功能。但是，我国环境治理的主体责任体系与法律之间缺乏整合甚至出现断裂，⑤吕忠梅：《论环境法的沟通与协调机制——以现代环境治理体系为视角》，《法学论坛》2020年第1期。一般意义上获得社会认可的环境治理责任和政府进行环境治理的政治责任都未能在法律上充分而恰当地体现，这导致了两个方面的问题。一是政府、企业和消费者都被认为应当承担环境保护责任，但在如何承担责任上争执不下，引发全社会的“环境焦虑”；二是环境法律制度执行困难重重，环境执法机关往往同时面临执法不力和“一刀切”武断执法的双向指责。

面对上述困境，应当从法律制度层面合理界定环境治理体系中各方主体的责任，按照法律上划分的法律义务和法律责任来具体化环境治理中的责任。①法律上关于义务和责任的概念及其相互关系存在不同学说，本文采通常的简化理解，即法律义务是法律规定的主体应当完成的行为，法律责任是法律义务不履行的后果。在环境治理过程中，通过设定法律上的环境义务可以有效维护环境利益，②徐祥民：《论维护环境利益的法律机制》，《法制与社会发展》2020年第2期。法律义务是建立环境保护公共秩序、维护环境利益的直接手段；进而，不履行或者不适当履行法律义务即违法会导致法律责任，作为对违法行为的惩罚或者对违法后果的救济。在此意义上，法律责任作为“违法者在法律上必须受到惩罚或者必须作出赔偿”的制度安排，是“存在于违法者和救济之间的必然联系”，③蔡宏伟：《“法律责任”概念之澄清》，《法制与社会发展》2020年第6期。是法律运行的保障性制度，对于法律义务的落实进而对于政治责任乃至道德责任的实现都具有基础性的支撑作用。

法律责任要适应社会的期望和需求，需要根据社会秩序维护的需要和社会公平目标来进行具体的制度设计。所谓法律的自足性理论不仅争议重重，而且法律运行实践也很难支持法律是“一个超循环闭合的社会系统”④［德］贡塔·托依布纳著，张骐译：《法律：一个自创生系统》，北京：北京大学出版社2004年版，第58页。，法律责任仍然需要在社会期待的主体责任体系中考察。现代环境治理体系的建立和完善，不仅需要提出政府、企业和个人应当承担的积极责任和消极责任，更应当将其责任在一定程度上明确为法律责任，从而为主体责任的落实提供法制化保障。

由此可见，法律责任可能不是现代环境治理体系的主要内容，在环境治理责任体系中只是最终体现为法律直接强制的那部分责任，但正因为其强制性、对其他义务和责任的支撑作用，法律责任是政府责任和企业责任的最重要方面，在保障环境治理体系运行的意义上，仍不失为现代环境治理体系的基础。在现代法治语境下，脱离法律责任的主体责任意义十分有限。而如何发挥法律责任对于现代环境治理体系的支撑作用，需要结合法律责任理论和制度展开分析。

三、法律责任的环境治理功能分析

（一）法律责任的类型和功能定位

法律责任通常可以按照性质分为民事责任、行政责任和刑事责任，⑤违宪责任也被认为是法律责任的基本类型。参见葛洪义主编：《法理学》，北京：中国人民大学出版社2011年版，第194页。违宪责任的认定和追究都有特殊性，本文不予讨论。理论上对应于三大基本部门法。我国立法实践上对法律责任也实行分离配置，刑事责任仅刑法可以规定，其他法律法规仅能设置引致性条款；民事责任的基本形式规定在民事基本法律中，部分行政法律中也涉及民事责任的承担规则，但不能改变民事责任的基本内容和形式；行政责任是行政法律和法规的重要内容，一般对应于行政法上的义务，民事、刑事法律通常并不涉及。尽管因刑事不法与行政不法难以界分⑥罗翔：《刑事不法中的行政不法——对刑法中的“非法”一词的追问》，《行政法学研究》2019年第6期。等原因，导致实践中存在刑事责任与行政责任、民事责任与行政责任难以明确区分的情形，但是立法上确立的民事责任、行政责任和刑事责任的分离体例已经形成，三者之间的界限仍是相对分明的。从基本定位来看，民事责任是对民事权利受损时的救济措施，行政责任是落实行政法律义务的保障和恢复行政管理秩序的手段，而刑事责任针对严重侵犯民事权利、危害行政管理秩序的行为，是民事责任、行政责任不足以保障法律实施时的最后法律强制手段。

一般认为，法律责任的功能包括惩罚、补偿和预防。惩罚是法律责任特别是刑事责任和行政责任的主要功能，传统上惩戒是确立法律权威以维护社会制度的主要手段，⑦蒋传光：《法律权威源自于惩戒性》，《法制日报》，2015年8月28日，第7版。主要通过对责任人生命、自由和财产的剥夺来体现；民事责任的惩罚性功能也逐步得到确立，其表现是惩罚性赔偿适用范围的扩张。①白江：《我国应扩大惩罚性赔偿在侵权责任法中的适用范围》，《清华法学》2015年第3期。补偿是民事责任的主要功能，主要是对已经造成的损害进行填补，传统侵权责任的核心是损害填补，是对已经形成损害的补偿；行政责任的补偿功能随着行政赔偿和补偿制度的发展也逐步强化，刑事罚金也具有一定的补偿公共利益损失的作用。预防功能首先体现在法律责任的威慑效果上，而随着风险问题的发展，专门的预防性法律责任也逐步得到重视，有学者认为确立预防性法律责任既符合现实需要，也是对法律责任体系的充实和深化。②李友根：《论产品召回制度的法律责任属性——兼论预防性法律责任的生成》，《法商研究》2011年第6期。具体的预防形式主要是民事上的消除危险等预防性责任方式，以及行政法上的责令停止、取消资格等责任方式。

（二）法律责任作为环境治理责任实现的保障

环境治理的目标是保护环境和自然资源、维持一定的生态环境质量水平、重构人与自然的和谐关系，这需要政府、企业和个人积极承担主体责任，健全环境治理的“领导责任体系”“企业责任体系”和“全民行动体系”。环境治理中各类主体的责任可以在一定程度上转化为法律责任，获得法治社会条件下最强意义的保障。

首先，地方政府的环境质量负责制需要对应的法律责任保障。《环境保护法》明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，并且规定县级以上人民政府应当向本级人大或其常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况。地方政府的环境质量负责制是环境治理责任落实的根本保证，性质上仍属于政治责任，是“积极责任”或“建设性责任”而非不利法律后果。③徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，《现代法学》2019年第3期。但是政治责任需要法律程序的保障，并且应当以某种形式明确环境保护目标未完成的责任，实现其法律化。同时，对于政府履行环境保护职责中明显的违法情形，应当承担刑事责任和行政补偿等责任，作为促使政府履行职责的强制措施。

其次，行政责任可以发挥预防功能以实现环境治理目标。行政责任的重要功能是维持公共秩序，而环境管理秩序是预防环境污染和破坏、实现环境治理目标的前提，以行政责任惩戒破坏环境管理秩序的行为、维持基本的环境管理秩序，是环境治理的基本途径。行政处分可以预防和惩罚行政机关及其工作人员违法履职，行政处罚对于落实环境保护措施、防止企业违法排污等具有重要意义。对环境行政处罚与债券市场之间关系的研究表明，行政处罚对企业的融资环境等都存在显著影响，④刘莉亚、周舒鹏、闵敏、温梦瑶：《环境行政处罚与债券市场反应》，《财经研究》2022年第2期。体现了行政处罚的环境治理功能。

再次，损害补偿和环境修复是承担环境治理责任的重要方式。损害补偿是民事责任的主要方式，在环境损害救济上也具有重要作用。修复是对生态环境损害进行救济的主要方式，⑤吕忠梅、窦海阳：《以“生态恢复论”重构环境侵权救济体系》，《中国社会科学》2020年第2期。目前对生态环境修复责任的性质还存在争议，公法责任和私法责任属性都有体现，环境行政管理和环境侵权救济中也都有运用。在已经造成生态环境损害的情形下，环境损害补偿责任和环境修复责任本身就是环境治理过程的一部分，对于已经造成的环境污染和破坏可以起到直接的补救作用，是法律责任和环境治理责任的统一。

另外，刑事责任主要惩罚严重的破坏环境保护秩序和损害环境利益的行为，包括违反环境治理责任比较严重的情形，因此污染环境罪的罪过形式应当限定为故意。⑥贾学胜：《论污染环境罪的罪过形式》，《法治社会》2021年第6期。总之，法律责任的预防、补偿和惩罚功能是环境治理责任落实的基本保障。

（三）环境治理中法律责任的功能错位

但是，现实中法律责任对于环境治理责任落实的保障作用仍存在不少问题。一方面，立法上对法律责任制度的设计还存在一定程度的混乱，我国长期以来坚持的刑事责任与行政责任、民事责任的分离配置模式，影响法律责任的统筹妥当配置和功能发挥。①刘锐：《严而有度：法律责任的妥善配置》，《行政管理改革》2018年第3期。尽管法律调整的社会关系可以按照调整目标和模式进行划分，但是在同一事实关系可能涉及不同性质的法律调整时，对其进行严格的部门法划分可能面临难以克服的困难，进而导致法律责任认定和协调的困难。另一方面，执法和司法中对法律责任的追究也存在诸多问题，环境行政执法不力问题饱受诟病，环境司法的发展也未能完全解决环境法律责任落实中的矛盾和问题，环境案件判决难、执行难的问题依然存在。环境治理体系应当坚持的“依法治理”原则的贯彻难免存在困难。

这些问题的产生在很大程度上可以归因为法律责任的功能协调不足和规则衔接不畅，即为了实现保障环境法律实施、维护环境质量的目标，不同形式的法律责任本应当合理分工、相互协调和配合，但目前的立法设计和执法、司法过程都未能做到这一点。具体来说，当前环境治理中的法律责任配置主要存在以下问题。

首先是过分倚重惩罚性法律责任。面对严重的环境问题，社会对环境违法行为的仇视程度日益增强，加重惩罚的呼声很高，并已经转化为环境立法和执法、司法的实践。行政罚款限额的提高和按日计罚、单位行政违法双罚制、②谭冰霖：《单位行政违法双罚制的规范建构》，《法学》2020年第8期。人身强制适用范围的扩大、环境犯罪刑事治理的早期化、③李梁：《环境犯罪刑法治理早期化之理论与实践》，《法学杂志》2017年第12期。惩罚性赔偿在环境侵权案件的适用、刑事责任的入罪范围扩大化④张忠民：《污染环境犯罪的明确性之辨》，《贵州社会科学》2019年第8期。等，无不反映了加重惩罚以遏制环境违法的思路。但是针对环境违法行为加重惩罚至少存在两个方面的问题，一是惩罚要与行为的违法性和危害性相适应，简单加重惩罚并无充分的正当性基础；二是加重惩罚的社会实践效果存疑，重罚并未从根本上消除违法的驱动力，因此很难说取得了预期的社会效果，至少并未如很多人期待那样取得立竿见影的效果。

其次是预防性责任不足。环境问题有典型的风险属性，环境法的基本理念是风险预防，但在法律责任制度设计上，对于预防性责任的考虑并不充分。环境刑事责任的预防功能逐步受到重视，但是因为刑事责任的强烈制裁属性，导致预防性刑法机制面临刑罚正当性的争议。行政法上预防性法律责任规定与管理制度的结合不足，行政法律责任仍以处罚等事后措施为主，难以体现直接的预防性功能。预防责任已经得到我国侵权责任法的确认，代表了当代侵权法的最新发展趋势。⑤叶名怡：《论侵权预防责任对传统侵权法的挑战》，《法律科学》（西北政法大学学报）2013年第2期。虽然考虑到环境损害的潜伏性、累积性等特质，预防性责任方式在环境侵权制度中具有更重要的意义，特别是契合环境民事公益诉讼的价值诉求，⑥董斌：《环境民事公益诉讼中预防性责任适用规则的优化路径》，《中国环境管理》2019年第5期。但是从环境民事责任的实践运行来看，预防性的民事责任的运用还存在不少障碍。

再次是补偿性责任落实仍存在困难。损害补偿是民法上比较成熟的制度，但在环境损害补偿领域存在特殊的困难，损害难以计量以及因果关系认定问题导致的追偿困难、行为人难以追溯以及负担能力问题导致的赔偿资金难以到位等都妨碍环境损害补偿性责任的落实。为恢复生态环境而设置的修复性责任可以替代金钱补偿责任，并在一定程度上克服损害难以计量的问题，但是生态环境修复责任也面临如何落地的难题，⑦参见胡静、崔梦钰：《二元诉讼模式下生态环境修复责任履行的可行性研究》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2019年第6期。实践中很多污染后果难以修复，甚至难以明确修复责任。总之，具有直接的环境治理意义的补偿性责任的落实也面临诸多困难，从而使补偿性法律责任的环境治理功能难以充分发挥。

四、环境法律责任的类型与功能

（一）环境民事责任的功能分析

侵权法是最早对环境问题做出回应的部门法，在环境污染严重损害人体健康时，受害人通过民事诉讼寻求损害救济，推动了环境侵权制度的发展。环境民事责任最初以赔偿责任、停止侵害等形式为主，主要是对已经发生的环境损害后果的补偿，这与民事责任的基本功能定位一致。消除危险和排除妨碍责任具有一定的预防未来损害的意义，对其适用范围存在一定争议，但是仍有必要在侵权法中构建一般性的预防性救济制度，①参见马强伟：《环境污染侵权中预防性请求权的解释与适用》，《法学》2018年第3期。对于因环境污染造成的健康风险损害的可赔偿性也获得了一定的支持，②Theodore A．Gebhard，“The Law of Damages for Enhanced Risk in Toxic Tort Cases”，Midwest Law Review，Vol 65，No 14，1996，pp 1－9．环境民事责任的预防功能正在逐步得到重视。惩罚性赔偿作为特殊的民事责任形式，《民法典》已经明确将其适用于环境侵权案件，司法解释进一步明确环境公益诉讼等可以适用惩罚性赔偿，并且已有实践案例判决被告承担惩罚性赔偿责任，③如“江西省浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案”，江西省浮梁县人民法院（2020）赣0222民初796号民事判决书。从而使环境民事责任的惩罚功能日益彰显。

由此可见，民事责任在环境治理中的功能已经不限于传统的补偿，预防和惩罚功能也逐步融入到环境民事责任制度中。环境修复责任的独立化发展也丰富了民事责任的补偿方式，对于民事责任之环境治理功能的发挥具有独特价值。

（二）环境行政责任的功能分析

行政责任的承担以特定的行政管理秩序为参照，重在对破坏管理秩序的行为进行惩戒和处罚。从形式上看，不管是针对政府工作人员的行政处分还是针对行政相对人的行政处罚，都是以惩罚功能为主。但是就环境治理责任的实现而言，行政责任的实质是通过行政管理秩序的维持来实现对环境污染和破坏的预防，在此意义上，环境行政责任在环境治理中的重要功能是预防，对环境行政处罚之合理性的司法审查已经将环境风险预防的需求考虑在内。④如“三和轮毂制造有限公司与江苏省南京市环境保护局环境保护行政处罚纠纷上诉案”，江苏省南京市中级人民法院（2014）宁环行终字第1号行政判决书。同时，对于已经造成环境污染和破坏后果的情形，行政处罚也具有惩罚意义；随着行政补偿和赔偿制度的适用范围逐步扩展，以及行政罚款的补偿性逐步得到重视，⑤刘长兴：《论行政罚款的补偿性——基于环境违法事件的视角》，《行政法学研究》2020年第2期。行政责任的补偿功能也日益显现。

因此，以行政处罚为代表的环境行政责任的功能从直观上表现为惩罚，即对于违反环境行政管理秩序行为的制裁，包括剥夺金钱、自由以及资格等。针对已经造成环境污染或破坏后果的行为，环境行政责任的惩罚性可以发挥制裁违法者、警示潜在违法者的作用；而针对只是破坏环境管理秩序并未造成环境污染或破坏后果的行为，环境行政责任所实施的惩罚主要发挥预防危害后果发生的作用。

（三）环境刑事责任的功能分析

惩罚是刑事责任的基本功能，环境刑事责任的主要功能也是对重大环境违法行为的惩罚，而且随着社会对环境保护的重视，对于污染环境有关的犯罪的惩罚呈现加重趋势，刑罚范围上对污染环境行为的入罪化趋势明显，风险刑法理论支持对环境犯罪治理的早期化。刑罚手段提前介入对污染环境行为的惩罚，这在一定程度上使环境刑法具备了特殊的预防环境污染和破坏的功能。同时，对环境犯罪的处罚中罚金刑的广泛运用也体现了一定的补偿功能。

由此可见，环境刑事责任的功能也逐渐多样化，惩罚、补偿和预防功能都有强化的趋势。惩罚仍是环境刑事责任的首要功能，通过刑事制裁才能满足社会对严重污染和破坏环境甚至危害生态安全的行为的惩罚期待，环境保护需要刑事制裁手段的威慑力。预防和补偿功能是环境刑事责任的次要功能，当前实践中开展的环境修复责任替代刑事处罚或者作为量刑情节①如“黄来树污染环境案”，福建省东山县人民法院（2020）闽0626刑初144号刑事判决书。等探索反映了法律责任不同功能的交叉和融合。

（四）特殊环境法律责任的发展

除了传统的法律责任方式之外，环境法逐渐发展了生产者延伸责任等专门的环境法律责任形式，环境侵权责任和生态环境损害赔偿责任的承担方式日益注重修复，体现了环境法律责任的特殊性。新的环境法律责任方式超越了传统法律责任目标和功能的单一性，以多样化手段应对环境问题的复杂性，例如生产者延伸责任就包括了经济责任、废物管理责任和信息责任等内容。

总体来看，环境治理领域的民事、行政和刑事法律责任以及新型法律责任在功能上都有一定的发展变化，这反映了环境治理实践发展的需要，但其适用的不规范、不充分也反映了环境法律责任理论总结的不足。因此有必要以环境治理责任的全面落实为目标，系统梳理环境法律责任的功能以推动环境法律责任体系的不断发展和完善。

五、现代环境治理体系的法律责任机制

在现代环境治理体系框架下，需要在类型化的基础上对环境法律责任进行整合，以形成功能协调的法律责任体系，为环境治理责任的落实提供更加有力的保障。为了构建现代环境治理体系，需要明晰环境治理主体责任，②昌敦虎、白雨鑫、马中：《我国环境治理的主体、职能及其关系》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2022年第1期。从法律责任角度首先要解决的是环境治理责任特别是政府环境治理责任的法律化问题，将国家环境保护义务落实为政府承担的、明确的法律责任；其次是不同类型的法律责任的功能协调问题，针对企业和个人的环境违法行为建立全面的法律责任体系，在惩罚的同时强化法律责任的补偿和预防功能，以更加全面和有针对性地保障环境治理责任的落实。

（一）国家环境保护义务的法律化

环境政治责任和法律责任存在明显的区别，③朱军、杜群：《国家治理现代化中环境法律责任与政治责任的耦合》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2021年第5期。政府的环境治理责任首先具有政治属性，将其纳入法律体系是环境法治建设的重点任务之一。环境问题最终表现为社会公共问题，需要政府公权力的全面介入，凸显政府在国家治理体系中的主体责任是提升社会治理法治水平、实现国家治理现代化的基本保障。④宋才发：《国家治理现代化的法治保障及其路径》，《东方法学》2020年第5期。健全的“领导责任体系”在现代环境治理责任体系中也处于最重要的位置，从法律的角度需要解决其法律化问题，至少在形式上依照法律运行才能确保政府责任实现，《环境保护法》已经明确了地方政府的环境质量负责制，需要更进一步在法律上明确政府的环境质量目标责任、环境治理责任和环境损害补偿责任，作为环境质量负责制的具体形态。

首先，环境质量负责制需要明确的环境质量目标约束才能实现规范运作。设定环境质量目标是地方政府对环境质量负责落到实处的前提，特别是当前部分地区、部分领域的环境问题比较严重，政府的环境保护工作必须有相对可以量化的具体目标，才能对国家环境保护义务的承担情况进行评价，并为约束政府行为提供标准，应当以环境质量标准的形式为政府设置基于环境保护需要考量的环境质量目标责任，①姜渊：《政府环境法律责任的反思与重构》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2020年第2期。并以法定程序加以规范。环境质量目标的设定权限不明、程序不清等问题都严重影响了环境质量负责制的实施效果；即使有些地方制定了环境质量目标，如果没有相应的法定约束，地方政府的环境质量负责制难免沦为空谈。

其次，政府环境治理责任的承担是维护环境质量的重要方式。针对已经存在的严重环境污染和破坏，投入资源、组织力量采用技术手段对环境进行治理和恢复是政府承担环境责任的重要方式，也是实现环境质量目标的直接途径，是为环境修复意义上的政府环境治理责任。明确政府的具体环境治理责任有助于政府环境目标责任的实现，我国立法上已经确认了部分领域的政府环境治理责任和修复责任，②例如《土壤污染防治法》第四十五条第二款规定：“地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。”需要细化规则将其落到实处。当然，对于需要治理的环境污染和破坏，首先应当由污染者和破坏者承担责任，在其不能承担责任等情形下，政府才出于公共利益保护的需要承担环境治理、生态环境修复等责任。

再次，政府环境补偿责任是对环境管理职责履行不力的补救性责任。对于社会个体因环境污染和破坏而遭受的损害，政府基于其环境管理职责履行不力应当承担补偿责任。尽管传统上基于主权豁免理论不承认政府的赔偿性义务，但是随着国家赔偿和补偿责任理论的发展，参照民法责任以全额赔偿为原则确立国家的全额赔偿责任是建设法治国家的要求，③袁治杰：《国家赔偿责任的民法基础》，《政法论丛》2020年第1期。环境损害的政府补偿责任④政府补偿责任是指出现严重环境损害时政府应对受害者进行补偿的责任，是针对环境损害救济问题，参照国家赔偿和补偿理论提出的理论设想。参见刘长兴：《论环境损害的政府补偿责任》，《学术研究》2017年第1期。也是政府承担环境治理责任的具体表现，或者可以理解为政府环境治理责任履行不当导致的进一步后果。

（二）以行政责任为中心的预防性法律责任机制

环境法基于环境问题的特征确立了预防原则，“将危害发生的概率作为确定责任和义务的根据”。⑤季卫东：《法律与概率——不确定的世界与决策风险》，《地方立法研究》2021年第1期。预防原则的贯彻不仅应当体现在环境管理等制度中，也应当体现在环境法律责任规则中。环境民事责任、环境刑事责任都越来越注重预防功能的发挥，但实质上预防仍要以行政责任为主，“行政，依其性质及作用，最适于防范风险”。⑥王泽鉴：《损害赔偿》，北京：北京大学出版社2017年版，第3页。以行政责任确保环境管理制度的落实、确保环境保护秩序的建立是预防环境问题的根本，民事责任的消除危险等责任面临利益衡量的难题，个体环境权益和环境公共利益的关系很难在个案中得到妥当安排；刑事责任提前介入环境违法行为、入罪化思路不符合刑法的发展规律，也不符合刑事责任作为最严厉制裁手段的事后惩罚定位。

因此，虽然不能否认民事责任、刑事责任可以适当发挥预防功能，特别是生态环境民事预防性救济体系应当得到足够重视，①参见曹明德、马腾：《我国生态环境民事预防性救济体系的建构》，《政法论丛》2021年第2期。但是环境治理体系中仍应当以行政责任为中心建立预防性法律责任制度。以生态环境监管的事权适当配置为基础，②参见张忠民、冀鹏飞：《论生态环境监管体制改革的事权配置逻辑》，《南京工业大学学报》（社会科学版）2020年第6期。一方面，要充分发挥行政处分和行政处罚的作用，及时纠正违法、不当行政行为和行政相对人的违法行为，严格执法以处理环境保护领域大量的不作为、乱排污等违法。另一方面，要开展环境行政处罚的制度创新，充分考虑风险社会的复杂需求，设置多元化的处罚种类，在立法上以“行政制裁”“违法行为”“基于威慑目的”三要素为基础确立行政处罚的概念，以授权立法条款、兜底条款允许行政处罚种类创新。③参见熊樟林：《行政处罚的种类多元化及其防控——兼论我国〈行政处罚法〉第8条的修改方案》，《政治与法律》2020年第3期。以行政处罚的科学设置为中心，对导致环境污染和生态破坏的各类行为进行全过程管控，分阶段针对不同违法行为设定具有针对性的处罚措施，有助于将环境污染和破坏的风险分散化解。

（三）以民事责任为中心的补偿性法律责任机制

补偿是民事责任的首要功能，预防和惩罚功能是民事责任制度的辅助性功能，特别是惩罚是民事责任新近发展的结果。民事责任在环境治理中的功能也应当主要定位于补偿，即以全面赔偿为原则对于已经造成的环境污染和生态破坏④《侵权责任法》规定的环境侵权责任并未明确生态破坏侵权责任，司法实践中通过解释将其纳入环境侵权范围，《民法典》侵权责任编以专章规定“环境污染和生态破坏责任”，明确了生态破坏责任的地位，并且“应扩大解释为包括一切生态破坏的情况”。参见刘士国：《民法典“环境污染和生态破坏责任”评析》，《东方法学》2020年第4期。以及相关民事权益进行补救或者补偿，包括对潜伏性人身损害进行赔偿，⑤邵海：《论潜伏性人身损害的赔偿》，《法学杂志》2020年第1期。以恢复生态环境和民事权益的原来状态，从而在客观上实现治理环境、维持生态环境质量的目标。从补偿方式来看，民事补偿性责任应当突破传统的金钱补偿为主的框架，结合环境问题的特点对补偿方式进行适当变革，适当发展环境修复和生态修复责任⑥吕忠梅、窦海阳：《以“生态恢复论”重构环境侵权救济体系》，《中国社会科学》2020年第2期。以实现价值补偿和状态修复的双重目标。

行政责任和刑事责任在环境治理中可以发挥一定的补偿功能。政府的法律责任包括政府的侵权赔偿责任⑦张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期。的观点日益普及，刑事判决生态修复责任、⑧参见蒋兰香：《生态修复的刑事判决样态研究》，《政治与法律》2018年第5期。罚金责任的情形也日益常见，这都是借鉴了民事侵权责任的思路确认的具有补偿性的责任，对于公共性生态环境损害的补偿具有重要意义。土壤修复责任具有填补既成损害的作用，在性质上被认为属于行政机关主导的公法责任，⑨胡静：《土壤修复责任的公法属性——目的和工具面向的论证》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第5期。融合了行政责任和民事责任的要素，是新型的补偿性责任。就已经造成的生态环境损害和人身、财产损害而言，补偿的范围和对象是相对确定的，不同形式的补偿之间应当相互协调，例如刑事附带民事诉讼中，应当考虑民事赔偿标准及其对刑罚的影响等。⑩参见刘道前：《中国刑事附带民事诉讼的局限性及其完善》，《华南师范大学学报》（社会科学版）2019年第5期。

（四）以刑事责任为中心的惩罚性法律责任机制

法律责任的惩罚性重在对违法行为的否定和责难，是复仇观念的反映，虽然在警示意义上惩罚本身也具有预防功能，但其预防是间接的。惩罚性最明显地体现在刑事责任中，环境治理体系也要以刑事责任为中心健全惩罚性法律责任机制，当然其前提是行政管理规则的完善以及行政责任对基本秩序的维持。我国刑法逐步完善了对于环境资源犯罪特别是污染环境罪的规定，2020年《刑法修正案（十一）》通过后，《刑法》共规定了十六个环境犯罪罪名，已经建立了相对完善的环境违法行为刑事责任机制，甚至被认为存在刑事治理早期化、①李梁：《环境犯罪刑法治理早期化之理论与实践》，《法学杂志》2017年第12期。量刑趋向于偏重等问题。

就此应当注意的是，刑事责任对生命和自由的剥夺是最严重的惩罚，在法律责任对主观过错愈来愈宽容、法律责任中泄愤性色彩愈来愈得到淡化、社会合作的理念在法律责任中愈来愈得到凸显与加强的背景下，②郑智航：《从互惠性到宽容性：法律责任构造逻辑的嬗变》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2018年第2期。环境治理中对刑事责任的运用应当谨慎而克制，能够以预防、补偿或者行政上的惩罚等手段解决的问题，应避免过多运用刑事责任手段。同时，对于真正严重的破坏环境管理秩序等行为，要合理运用刑事责任对法律实施的最终保障功能，进行适当的惩罚。

在刑事责任承担最终意义上的惩罚功能之外，行政责任和民事责任的惩罚功能可以适当运用。首先是行政罚款等传统行政处罚具有惩罚功能，可以发挥维持日常环境保护秩序的作用。提高罚款数额、扩大资格罚适用范围等，都可以在一定程度上遏制环境违法行为，但是需要与违法行为的危害程度相适应、符合比例原则，否则可能导致新的不公并降低社会运行的效率。其次，失信惩戒措施等作为社会信用体系建设的重要组成部分，可以在环境治理中加以运用，并将其作为创新的行政处罚手段纳入《行政处罚法》进行规制，③张晓莹：《行政处罚视域下的失信惩戒规制》，《行政法学研究》2019年第5期。是惩罚性责任的特殊形式。再次，《民法典》规定了环境侵权的惩罚性赔偿责任，有助于解决责任追究成本高的问题，在对公共性环境利益损害特别是难以估量的环境损失进行一定补偿④刘超：《〈民法典〉环境侵权惩罚性赔偿制度之功能剖辨》，《政法论丛》2022年第1期。的同时，适用惩罚性赔偿可以体现对相应违法行为的惩罚意图，起到遏制违法的作用，当然也要适当限制其适用范围。⑤周勇飞：《解释论下环境侵权惩罚性赔偿的适用限制》，《南京工业大学学报》（社会科学版）2021年第6期。

（五）发展专门环境法律责任的方向

环境问题的特殊性决定了环境法需要在很多方面突破传统法律框架进行制度创新，专门环境法律责任的发展是其中的一个重要方面。但是，突破传统的制度创新并非易事，既要考虑与既有制度的区分和衔接，又要考虑其必要性和可行性。因此，在发展专门环境法律责任的过程中，首先要考察传统法律责任的可用性，能够以既有法律责任形式包括多种责任形式配合解决的问题，应当避免无真正内容的创新；其次要承认传统法律责任形式的局限性，在必要时开展真正意义上的制度创新，同时建立与既有制度的有机连接。例如环境修复和生态修复责任可以生发于恢复原状责任，但其内容和性质都需要大幅度地革新。

因此，虽然不能否认独特而专门的环境法律责任形式创新的意义，土壤修复责任、生产者延伸责任等新型责任都具有重要的制度意义，如生产者的回收责任实践已经取得进展。⑥杨丽、李帮义、徐广姝：《生产者对回收责任约束的参与意愿——强制性与自愿性的形成机理及驱动因素分析》，《运筹与管理》2020年第3期。但是，环境法律责任的创新需求实质上可以通过对传统法律责任的功能开发与配置来完成，而没有必要强调其独特性和专门性。在此意义上，专门的环境法律责任要更多从学理意义上理解，并且要尽量与传统法律责任形式结合起来分析，承认其独特性也要辨明其本质属性，方可在环境法律责任体系中找到恰当的位置。

总之，构建现代环境治理体系不能忽视其背后的法律责任支撑体系。没有内容全面、规则合理、功能完善的环境法律责任体系，现代环境治理体系所要求的各类主体“责任”将沦为空谈，环境法制度的实施将失去动力和保障，最终损害生态环境保护目标的实现。环境责任的明确化有助于环境治理机制的规范运行和环境治理格局的多元展开，近年来我国环境法律制度包括法律责任制度的发展已经取得了一些效果，但是就构建现代环境治理体系的目标而言，仍有重整和发展环境法律责任体系的现实需求。重新认识不同法律责任方式的惩罚、补偿和预防功能，以功能协调为主线重整环境法律责任的体系，是构建现代环境治理体系的重要基础。