排污交易中政府监管责任研究

河南财经政法大学 狄嘉敏

一、排污权交易的实质和发展

排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量。从20世纪开始，许多国家就对 “究竟是优先保护环境还是优先发展经济”这个问题产生了大量的争论，而排污权交易就是综合考量了这两个方面提出的专门针对环境管理的一项灵活高效的经济政策。依靠市场和交易双方的协议，既能排污又能赚得一定的利益，促进排污权交易在市场中的运行，最终达到整个社会环境治理的积极效应。

（一）排污权交易的实质

排污权在交易过程中是一种商品，同时也是排污的企业向环境排放污染的一种资格。排污权交易的对象其实就是环境资源，交易使得环境资源商品化，能够通过货币交换的方式进入市场，最终结果就是将整个社会的环境资源重新配置，达到减排环保的效果。排污权交易可以有效控制环境总量。排污权的发放量是有限额的，政府会根据不同的环境状况，并参照一定的数据，制定出某一特定环境的排放总量，社会企业排污不得超出此量。如果是采用了付费排污的方式，就难免使得一些企业会超额购买所谓的排污权，让全社会的排污量超出预期。而排污权交易正是在保证排放总量不变的情况下，由企业之间自行买入和卖出排污权，这样便可控制住环境排污总量。

（二）排污权交易的发展优势

排污权交易在一定程度上解决了环境保护和经济发展的矛盾，其发展优势十分明显，具体表现在：第一，为企业获取额外利益。企业都是具有营利性目的的，除了自己的营业产业方面的利益，企业利用手头剩余的排污权进行交易，便可获得一定的额外收入。若企业分配到的排污权不够，还可以与其他企业进行协商交易，相对来说会比缴费排污更方便，且加强了企业之间的交流合作，并且对于整个市场而言是降低了总体的污染治理成本的。

第二，促进了环保产业和科技的发展。排污权交易制度，使得污染治理也变得有利可图。企业在面对污染排放时，要么选择购入排污权，要么就只能降低污染。而现代社会降低污染更多的是依靠高科技，手段，或是在生产中就使用高科技从源头上降低污染，因此便会促进环保产业乃至高科技的发展。

二、排污权交易中政府的地位及作用

根据政府参与排污交易的时机和职能，可以把政府在此过程中扮演的不同角度分为参与者、服务者和监管者三种。政府如果直接进入到交易市场中，那么就是作为参与者进行交易的，反之则成了服务者和监管者。如果不能明晰政府在排污交易中的地位和角色，则不能够准确定位政府的作用，不能让政府在交易中良好的发挥其职能，市场在不稳定以及失灵的时候更加难以确定政府的责任。

（一）参与者

在排污权交易市场中，许多学者认为，政府只是作为第三者来参与交易。殊不知，当政府参与排污权买卖中时，自己也成了交易主体，也就是买卖双方中的一员。此外，目前部分地方政府拍卖回购的排污权配额是无条件的，一旦政府手中的排污权进入市场，就会产生一系列的影响：市场中的排污权数量增加，稀缺性降低，按照市场运行秩序就会使得一些企业富余的排污权价值下跌，压缩企业通过排污权交易所得的经济效益等等，不利于环境污染的治理。因此，政府并不是仅仅作为第三者参与到排污权交易中的，而是作为“当事人”参与其中的。

（二）服务者

从这个角度来看，政府不是直接参与到排污权交易当中的，无论是作为交易者还是第三者，而是仅作为排污权交易的媒介或是信息交换平台。政府为排污交易提供服务，实质上也是为市场秩序稳定提供了服务。政府的具体工作包括制定初始排污量，控制市场排污总量；规定排污权交易的范围、规则和程序；建立排污追踪系统、信息登记系统；定期发布污染物排污交易信息等。

（三）监管者

当政府真正对排污交易行为实施行政管理时，展现的就是监管者角色。与服务者角色类似的点在于政府扮演监管者的时候也不会直接介入市场，但是服务者与监管者这两个角色是不可分割的，服务者侧重于建设市场，无论是从秩序还是规则等方面，而监管者更注重于稳定市场秩序，监督市场相关行为。

排污交易中许多问题的产生，都是政府对其自身职能没有一个充分准确的定位造成的。因此，在今后的排污权交易实践中就必须纠正这样的问题。政府应该适时转变固有观念，不仅要明白其不再是排污权交易的主导者，但也并不意味着政府不对社会经济和环境发展负责。政府不是“救世主”，不可能凌驾于市场之上，而是为市场发展创造出稳定和公平竞争的环境，监督市场秩序，促进排污进程，达到保护环境的效果。

三、排污交易中政府存在的问题

在明确了政府的不同职能和不同角色以外，政府在整个排污交易过程中还会存在着或多或少的问题，从交易前的排污权分配开始，还涉及政府对交易双方合同履行的监督，排污企业在排放污染时的规范问题，以及对整个交易活动的监管等。

（一）初始排污权分配问题

排污权交易的重点和前提，就是利用市场这个大媒介分配环境资源。政府在分配初始排污权时，需要充分发挥其服务和监管职能。在排污权初始分配环节，首先需要相关部门检测企业往年的排放量作为基础，再结合企业申请的排污量、本地区的污染物控制总量等，决定是否发放排污许可以及发放多少排污量。然而，政府要先设置市场准入，确定可以参与排污权交易的主体，排除申请或资质不合格的企业。政府在制定市场准入标准时应当考虑整个社会团体的利益，例如是否要将一些以往没有纳入到排污交易主体范围的企业纳入其中。并且政府在分配中采用的方法也需要及时调整，分配方式的落后会在一定程度上制约交易的效率和效果。

（二）过程干预问题

1.政府干预过少

政府在排污权交易中作为服务者时，有一项职能就是为交易双方提供信息。作为信息交换的平台。因此政府就会作为多方信息的掌握者，并且撮合双方达成协议。排污交易在我国多年的试点实践中发现，企业之间自行达成的交易量并不多，许多交易都是在政府的干预指导下才完成的。据此我们可以看出，如果有些地区政府仅仅在给交易双方提供完信息，或者在交易双方还在协商中就“撒手不管”，退出交易程序，那么交易量很可能会大大降低。当然这只是政府干预过少的其中一种体现。其他方面则包括环保部门对排污企业以及污染物排放监管的缺失，会导致守法成本提高、违法成本降低等情况。

2.政府干预过多

政府过多地运用行政性指令的手段干预市场内部运行秩序，会取代市场对环境容量资源最终配置的权力，这便不是真正意义上的市场机制下的排污权交易，扭曲了排污权交易的方式，使得之前所说的排污权交易的优势在各方面都难以实现。

相对于一些政府的“不干预”来说，有些政府对市场交易定价方面会过度干预，形成政府指导价，不能充分利用市场的调节功能。政府对价格方面的过度干预，也会导致企业缺乏积极主动参与的意识，就像一些孩子在父母过分溺爱的情况下会缺乏自我思考的空间和能力。从许多排污权交易实践的案例中，我们可以清楚地看到，我国的排污权交易中具有浓厚的行政色彩，政府成了交易的主要推动者，市场机制的作用反而不明显。排污企业并不是基于追求成本最小化的原则来进行交易，而是奉行政府的命令来完成“任务”。这种情况下，企业便不能体会到排污权交易制度对于自身利益的作用，社会也不能感受到排污权交易制度所带来的好处和优势。长此以往，市场上对于排污权交易的需求就会下降，陷入恶性循环。

除此以外，在一些跨区域的排污权交易中，卖出一方的地方政府会强行介入交易，不允许当地企业把排污权转让给其他地区的企业，要求只能在本地区内进行排污交易。通常来说，本地的企业和外地的企业进行排污权交易，无论买方还是卖方，对企业和地方经济都是有带动作用的。而这些地方政府却只想让本地区的排污企业充分排污，完全不顾其他地区的需求，也会使得整个排污权交易市场不能有效运转。

（三）排污监测问题

排污企业必须安装排污监测设施，自行监测。为了确保监测数据的可靠性和真实性，政府此时的职责就是鉴定企业排污监测的质量，记录交易前、交易过程中和交易结束后企业污染物排放的情况。这种排污监测并不只是在交易完成以后，而应该贯穿于整个交易中，包括还未进行交易的时候。

我国目前的监测和管理水平并不太高，很难去保证监测的准确和公正。政府相关部门特别是环保部门应当监督企业的排污监测系统，及时掌握企业的排污信息。有学者提出，我们可以借鉴美国的做法：首先是环保局对电厂连续监测系统的鉴定监督；其次是联邦政府统一领导的全国环境监测网。两层监督既能保证电厂提供的数据准确有效，又能利用先进技术保证各地区的信息得以及时反馈。

四、政府监管责任

监管者这个身份一直被提到，特别是和服务者同时出现，但是并没有被放在一个重点关注的位置。排污权交易作为一种新型的环境经济制度，在我国市场经济体制逐步成熟的情况下，其必将发挥更大的作用。但是由于排污权交易制度在我国还不够成熟，且发展时间有限，因此实践过程中必然会存在一些问题。而此时政府就需要充分发挥其监管作用，引导、促进排污权交易制度健康发展。以下将按照时间顺序，以事前、事中、事后三个阶段分析强化政府的监管责任。

（一）加强政府的事前监管

1.初始分配

控制好排污权的初始分配，是排污权交易的基础。只有控制住全社会污染物的总量，才可能真正达到改善环境质量的目标。政府在排污权交易制度下，可以利用其行政手段，对环境质量实施宏观调控。通过这种降低总量控制指标的方法改善环境，当然还可以通过购买和出售排放指标来调控环境质量，在根本上提高环境管理效率。

在进行初始分配的时候，政府首先要制定好市场准入的条件，明确企业达到一定的要求后适当降低准入门槛，充分发挥市场活力。政府应该相应的放手，让市场自我运行，靠市场自身的运作，促进经济发展和环境保护双赢。其次，根据企业上报的信息和申请条件充分考察。因为不排除有些企业“报多排少”，将剩余的排污权或我们所说的“排污许可”握在手中，这样的心理会影响我国的整体排污市场和减排的大环境。除此之外，有些企业一开始没有获取足够的排污权，而后也不想花钱进行购买，只得进行偷偷排放，超标排放，也是非常不利于环境保护的。政府一定要在初始阶段，充分考察企业以往的排污情况再进行初始分配，从源头上减少排污权的浪费和损失。

2.达成交易

在“事前”阶段，政府还要充分利用其职能，提供充分准确的市场信息，促进市场中的各个交易主体找到合适的交易对象。在市场秩序允许的情况下，促成各方达成排污交易，顺利签订交易合同。与此同时，监督合同签订的程序和公平性等形式表现，以免在日后需要的交易中再因为合同问题产生矛盾和分歧，浪费不必要的精力和时间，也会在一定程度上减缓减少排放大目标的进程。

3.地方保护排除

政府应当倡导各地注重整个社会的排污大环境，不要仅仅拘泥于自我的地方性保护。虽然也有“让富人带领穷人富起来”的说法，但很多时候会发现富人越来越富，而穷人只会越来越穷。所以还是要注重平衡发展，关注木桶上的短板，政府要起到监督作用，将这种拥有多种优势的排污交易放在全国层面上，再通过市场作用，充分发挥优势，使得企业可获利、可排污，整体实现优势互补。

（二）加强政府的事中监管

政府在市场中各方“当事人”达成交易后，也应当对交易情况进行备案审查，但是注意不能过多干预也不可放手不管。排污权交易合同达成之后，对于合同的履行情况，政府也要通过环境监测进行监控。在实践中必然会存在一些合同主体不按照合同的约定履行交易过程中所承诺的治理污染责任，进行超标排污。这种行为就会使得合同签订的意义丧失，也达不到最初实施排污权交易制度的初衷，这是对交易双方主体的监督。

（三）加强政府的事后监管

在交易结束之后, 环保部门要对企业的排污量进行监测，确保其在许可的范围内排污。而环境监测部门应在现行的监测方法上，再探索更准确的方法，以加强区域环境质量的监测，准确掌握排污情况，以便能够及时提供排污信息。在此过程中，政府应该对自己在排污监测中的职责有明确的定位，它是排污监测的监督者，但也要防止在监测过程中滥用职权，妨碍监测地顺利进行。

对违规现象进行处罚，是政策得以顺利实施的必然要求，有违规有处罚才能对企业产生威慑作用，以防再做出类似的行为。为此，政府首先应该定期对企业的账户进行核查，如果其排污量超过了指标，则要对企业进行相应的惩罚，因此要对排污权的指标进行严格的审核。

总结而言，加强政府的事后监管，要建立排污权交易备案制度，要求买卖双方在签订合同后及时向相关部门备案，以便政府跟踪双方企业的排污情况，监督交易双方是否按照交易后所拥有的排污权进行排污，对超标排污量进行处罚，以确保排污权交易真实有效，落到实处。其次是建立排污权交易投诉制度。政府监管虽然不可或缺，但政府有关部门在监管中往往会受到各种因素的限制，难以发现排污交易中的违法行为，鉴于此，建立排污权交易投诉制度就会显得尤为重要。

五、小结

比较而言，用“付费即排污”的方法来减少污染，更多是依靠政府的行为来推动环境保护。当然，实践中有一些地方政府部门和排污企业之间会相互打擂，斗智斗勇，最后形成了“协议收费”，这就丧失了排污费应有的功能。另外，这种控制污染的办法还会加重政府的财政负担，结果就是只能看到排污经费逐年加大，但是环境质量却并未得到改善。这些现象都增加了政府监管的难度。

因此，我国还是应该加强政府在排污交易中的作用，加强政府监管，已达到最终的排污效果。排污权交易制度是运用市场机制解决环境污染问题，但这并不意味着放任其自由不管。随着政府干预逐渐变得合理和完善，真正意义上的排污权交易市场必将完善起来，以推动我国环境保护事业的不断发展。