全域治理视角下停车治理策略研究——以南京市雨花台区为例

南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司 安子贞

“全域治理”是一个新概念，是指在更高层级的推动和统筹下，全面深化多领域协同治理的体制机制改革，打破壁垒，强化跨边界的合作治理，从而提升综合治理能力[1]。全域治理基于地域但不限于地域，强调治理机制的开放灵活性、系统全面性、关系多元性和协同合作性[2]。

城市停车设施是满足人民美好生活需要的重要保障，也是现代城市发展的重要支撑。机动化快速发展背景下，私人小汽车保有量快速增长，停车供需矛盾日益加剧，停车问题逐渐成为困扰人民群众幸福感、获得感的重要因素之一。

在城市停车治理中，因城市停车供需空间差异性和停车设施服务范围的特定性，往往根据供需情况选择单个或多个重点片区单独开展停车治理工作，虽然一定程度上缓解了片区的停车供需矛盾，但是城市整体层面的统筹考虑较少。因此，基于全域治理视角，强化城市停车治理的系统性，依据城市停车供需矛盾差异制定差异化的停车治理策略具有重要的意义。

一、城市停车现状分析

（一）城市概况

雨花台区是南京市辖区之一，从城市开发建设强度和人口分布看，全区城市空间呈现明显的差异化特征，主要可以分为两类：一是秦淮新河以北区域（面积约35km2），属于南京中心城区，城市用地开发建设强度大，呈连片开发建设分布，建筑密集分布；另一类是秦淮新河以南区域（面积约100km2），分布有板桥新城、两桥等外围组团，城市用地开发建设强度低，建设用地呈点状分布，建筑周边分布有大量未开发用地。同时，两大区域内城市用地开发建设类型和强度也各自呈现空间差异化分布，城市停车供需情况空间差异化分布特征明显。

（二）停车设施供给

截至2020年底，雨花台区停车泊位约19.7万个，其中建筑类配建停车设施泊位18.5万个，路外公共停车设施泊位0.8万个，路内停车设施泊位0.4万个[3]，全区停车位密度为1459个/km2。

（1）从全区停车设施供给结构看，配建停车为主的供给结构特征明显，建筑类配建停车设施占比93.9%。

（2）从停车位密度分布看，秦淮新河以南、以北两大区域停车供给密度差异明显。秦淮新河以北区域停车位密度为3378个/km2、秦淮新河以南区域停车位密度为788个/km2，秦淮新河以北区域的停车位密度是以南区域的4.3倍。

（3）从停车场分布看，秦淮新河以北区域停车场密集分布，秦淮新河以南区域停车场呈“片区+点状”分布。同时，两大区域内各自也呈现一定的差异化分布特征。

（三）停车供需特征分析

从全区停车泊位和小汽车保有量数据看，小汽车车均泊位1.05个/辆，与规范推荐控制的车均泊位值范围（1.1-1.3）[4]相近，全区停车整体供需情况相对较好。但是受停车管理、停车分布、停车位利用率等因素影响，全区停车供需区域不平衡、差异化特征明显：老城区停车供需矛盾突出，老旧小区车位供给严重不足；新建成地区供给相对充足，停车供需情况较好。老旧小区主要分布在秦淮新河以北区域，新建成地区主要分布在秦淮新河以南区域。

从全区建筑配建停车设施开放数据看，公建类建筑配建停车设施开放共享不足。全区公建类建筑配建停车泊位约6.42万个，开放泊位占比仅40%。尤其是政府机关、国有企业、事业单位和大专院校等专用停车位占比均大于90%，开放泊位不足10%。

从全区停车设施利用数据看，公建类建筑停车白天利用率较高，尤其是事业单位和政府机关，高峰利用率大于0.9；夜间利用率较低，尤其是办公类建筑。路内停车周转率较低，车位利用效率低，全天周转率小于2的路段占42%，接近一半；大于3的路段仅占24%，不到1/4。

（四）停车现状问题

整体来看，全区停车问题主要表现在老旧小区夜间基本停车供需矛盾突出、学校医院等建筑周边白天出行停车影响动态交通、既有停车资源共享利用不足等。

（1）老旧小区夜间基本停车供需矛盾突出。雨花台区城市不同发展阶段实施了多个版本的建筑物配建停车标准，不同建成年代的住宅配建停车位水平差异较大。2005年前建成的住宅基本没有或仅有少量的配建停车位，现有停车位主要靠挖潜增加，夜间停车供需矛盾突出，车位供给严重不足；2005年至2013年建成的住宅配建了一定的机动车停车位，加上一部分挖潜车位，夜间停车存在一定供需矛盾；2013年以后建成住宅的配建停车水平较高，总体车位供需情况较好。老旧小区停车问题主要表现在部分小区内部乱停乱放、占用小区周边道路停放。

（2）学校医院等建筑周边出行停车矛盾突出。出行车位供需矛盾主要表现在学校、医院、大型商圈等建筑内部及周边路内停车供需不足，学校停车问题主要为上下学接送高峰，学校门口大量临时停车影响动态交通；医院停车问题主要为就诊高峰停车位供给规模或供给能力严重不足，影响居民就医和周边道路动态交通；大型商圈停车问题为周末购物就餐高峰，建筑停车供给不足影响周边道路交通。

（3）既有停车资源共享利用不足。主要表现在三个方面：一是公建类建筑配建停车场开放共享不足，尤其是政府机关、国有企事业单位等；二是公建类建筑配建停车场夜间利用率较低，尤其是办公类建筑；三是路内停车周转率低，平均停车时间长，车位利用效率较低。

二、停车发展趋势

（一）停车供需不平衡仍长期存在

近期停车供需情况整体趋好，但秦淮新河以北区域尤其是老旧小区周边停车供需不平衡现象仍将持续存在。随着《2019年南京市建筑物停车配建标准》印发执行，新建建筑物停车指标相对较高，近期建成建筑物停车供需状况会较好；但是受空间约束和机动化发展，老旧小区停车供需矛盾可能会进一步加剧。

南京中心城区发展已逐渐迈入以存量优化为主的阶段，雨花台区很长一段时间将面临存量和增量发展并存的情况，区域停车供需不平衡现象将持续存在；与此同时，从机动化发展进程看，雨花台区近期机动车仍将持续增长。受既有停车矛盾、未来机动车增长、空间用地资源约束，雨花台区停车供需仍将持续面临较大压力，秦淮新河以北尤其是老旧小区分布集中区域停车供需不平衡现象仍将持续存在并可能进一步加剧。

（二）停车差异化愈发明显

居民私家车出行需求多样化，停车差异化特征愈发明显。随着中国进入特色社会主义新时代，居民对出行的品质、安全、舒适等要求越来越高，私家车出行需求呈现多样化，在上下班通勤出行的基础上，以购物、休闲娱乐、就医看病为目的的私家车出行需求日益上升，带来的新的停车问题。

受城市空间结构、用地开发建设、出行需求类型等因素影响，停车供需情况和停车问题的差异化特征越来越明显。例如新区（或新建建筑）停车供给相对充足与老城区停车供给不足持续存在并存；不同类型建筑停车供需矛盾时间分布不一致，老旧小区停车矛盾主要集中在夜间车辆停放、中小学矛盾集中在上下学期间、医院矛盾集中在上午就诊高峰、大型商圈停车矛盾集中在周末就餐高峰等。

（三）停车问题必须综合治理

受空间资源限制单纯增加供给无法满足停车需求，停车问题的缓解通过单纯的设施建设已难以满足，必须采用综合的治理措施。停车问题是系统性的问题，与城市发展政策、空间结构、公共交通等密切相关；停车治理必须要多部门协作，综合采用多种治理措施开展停车问题的治理。

三、治理目标

坚持系统治理、差别治理、智慧治理和精细治理的原则，重点面向夜间居民停车（即基本车位）供需矛盾缓解，兼顾考虑出行停车问题治理，大幅度缓解夜间居民停车供需矛盾，以使“基本车位有保障、出行车位适度满足、停车管理有秩序”。

四、治理策略

（一）差别化的停车治理导向

1.落实综合交通分区差异化发展和引导策略

坚持全域统筹和交通分区整体引导策略，落实小汽车与城市空间、用地功能、公共交通等方面的协调发展策略，推动停车与城市空间、产业、综合交通的协调发展。坚持停车治理与城市和交通发展政策相协调，如对通勤车位的控制要求要与公交优先的城市交通发展政策一致。

2.不同停车供需采取差异化的停车发展策略

面向不同停车设施供给。对住宅配建停车、公共建筑配建停车、路外公共停车场、路内停车位等不同类型停车设施，采取差异化的停车政策。如住宅配建停车设施主要面向基本车位需求，鼓励与通勤需求共享；公建类建筑配建停车设施主要面向出行车位，需要严格控制职工上班车位供给，优先保障访客车位等。

面向不同停车需求。对基本车位需求、通勤出行车位需求、弹性出行车位需求等不同类型的停车需求，采取差异化的停车政策。如基本车位需求适度保障与调控管理相结合、通勤出行车位需求严格控制与市场调节相结合、弹性出行车位需求合理保障与动静平衡相结合。

（二）多措并举的综合治理措施

1.多途径增加停车设施供给补欠账

推动各类建筑利用内部空间挖潜扩容，提升停车供给容量，包括小区内部空间治理和改造、既有停车场挖潜扩容等；推动路外公共停车场示范性建设，缓解重点地区供需矛盾，包括充分利用城市公共空间新建停车场、结合新建建筑超配停车场等；因地制宜，根据道路条件、交通运行情况，合理增设（夜间）路内泊位。

2.多方式强化停车设施管理促利用

盘活存量资源，推动专用车位对外开放共享，促进停车资源利用；强化公共停车场与路内停车协调，优化路内车位设置和管理；完善城市智慧停车系统建设，提升停车管理效率和覆盖率；完善停车收费标准和政策，价格杠杆调控既有停车资源的充分利用。

3.多方面综合举措促协调

围绕停车问题，从道路交通设施、公共交通、交通组织、需求管理与配套设施、交通管理等多方面提出治理策略，推动动静态交通协调发展。如通过路网加密、断头路打通、内部道路开放、断面改造等措施结合片区停车场出入口设置优化、单向交通组织等措施，整体优化和完善停车场交通组织；通过公交站点布局优化、公交专用道设置、P&R停车场建设等措施调控停车需求，引导小汽车合理使用；通过片区停车诱导，提升驾驶员寻找车位效率，减少无效交通，缓解道路交通压力。

（三）“系统治理+单元治理”的方案制定

1.治理思路

停车系统和停车问题的复杂性决定停车治理必须要坚持一筹兼顾的原则，坚持系统治理；同时，面向城市治理现代化，一个重要的方面就是社区治理标准化，就是要确定科学合理的治理单元[5]。基于全域治理视角，考虑停车问题的系统性和停车设施服务范围的特定性，采用系统治理与单元治理相结合的方法，制定全覆盖的、网格化的综合治理方案。系统治理从城市整体层面制定总体目标和策略、各项治理措施能增加的供给或缓解停车矛盾的规模等；单元治理结合治理单元划分和停车特性分析，提出治理单元的差别化治理策略，确定需要重点开展治理的单元并制定详细治理方案。

2.系统治理方案制定

基于城市停车现状与趋势分析，提出城市停车治理的总体目标和策略，提出停车治理总体方案，明确各类策略措施能增加供给或者缓解停车缺口的规模，指导下阶段单元治理工作。

停车系统治理总体方案主要包括两方面：一是提出停车治理的具体措施，明确具体措施的主要内容、方法和保障措施；二是结合现状调查和分析，测算各类治理措施的治理规模，包括新增供给规模和新增缓解停车缺口规模。

3.单元治理方案制定

在系统治理基础上，结合城市用地和停车特征，开展治理单元划分，提出治理单元划分方案；然后开展治理单元停车特征分析，提出差别化的单元治理策略，确定重点治理单元，进而制定重点治理单元的详细治理方案和行动计划。

（1）治理单元划分

治理单元是治理主体实现治理目标所赖以开展治理活动的重要载体，本次治理单元划分主要包括两部分内容：一是明确治理单元分级策略，全区治理单元划分为三级，其中一级治理单元面向治理范围界定、二级治理单元面向责任主体、三级治理单元面向停车特征分析和单元详细治理方案制定；二是制定治理单元划分方案，一级治理单元主要结合城市具体治理范围划定、二级治理单元主要结合街道行政边界划定、三级治理单元主要结合现状用地和河流道路划定。

（2）治理单元特征分析和差别化治理策略

基于治理单元划分，分析全区三级治理单元各类停车设施供给和需求分布、住宅小区夜间非车位停放密度、路内白天和夜间非车位停放密度等供需特征，结合实地调研调查，主要面向居民夜间停车供需情况，对三级治理单元供需矛盾程度进行分级，划分为供需矛盾突出单元、供需矛盾一般单元和供需矛盾基本平衡单元三类。

在治理单元特征分析和供需矛盾程度分级基础上，提出各类三级治理单元的差别化治理策略：面向供需矛盾突出单元，开展单元详细停车治理方案制定，提出停车治理行动计划；面向供需矛盾一般单元，提出停车治理指引，指导未来停车治理工作；面向供需矛盾基本平衡单元，提出整体的停车发展要求，引导停车健康发展。

五、结论

随着我国城市进入后城镇化阶段，城市治理向全域治理转变。同时，停车问题涉及城市空间布局、用地特征、产业政策、居民出行习惯等方方面面，停车问题的缓解需要坚持差别化的治理导向和采用多措并举的综合治理措施。本文提出了“系统治理+单元治理”城市停车治理方案制定方法，以期为国内类似地区城市停车治理提供借鉴和参考。但是，受数据来源限制，本文对治理单元划分的数据分析支撑较弱，下一步可结合停车供需与运行数据、POI兴趣点等做进一步的量化分析和支撑。