行政征收中公共利益判断的正当化问题探讨

江西朗秋律师事务所 刘省辉

在党和政府的正确领导下，社会经济建设取得了突破性进展，在这个过程中，公众利益与个人利益出现了一些差异，行政征收行为是公权力作用下保证各方平衡的措施之一，是重要的社会管理措施，但是行政征收行为对个人权利存在某种程度上的损害，近年来有关于行政征收的问题，开始受到社会大众的关注、重视甚至是抵触与对抗，甚至产生了公共利益与个人权利之间必然对立的错误想法，在这种情况下必须要对行政征收中公共利益判断的正当化问题进行研究，避免行政征收行为导致社会矛盾激化、社会不安定等问题。

一、公共利益具有不确定性

（一）公共利益的受益对象

公共指的是非特定的社会群体，这一概念并没有特定的涵盖范围，群体数量多少不定，但是公共并不意味着所有公民，也不代表政府、企业、私人的集合体，从这一角度来看，公共利益与个人权利实际上并非完全对立。为了更好地探讨行政征收中公共利益判断的正当化问题。必须要对公共的范畴进行准确界定：第一，其影响的辐射范围不能是封闭的。行政征收行为中，受益对象的囊括范围有一定的确定性，但是范围并不是完全固定的，受益对象本身具有流动性，群体内部的个体有进出这一范围的权利[1]。第二，数量上有一定的要求。从常规意义上来说，公共利益必须要在特定条件下能够符合大多数人的利益，也就是说公共利益实际上是比较典型的少数服从多数的利益取舍模式，其中的一部分人可能会提出反对意见。第三，与政府、企业、私人的概念截然不同。政府一般代表着公权力，而企业和私人则是社会范畴内的概念，仅仅为了政府的利益或是为了单纯的商业利益，都不符合公共利益的要求。

（二）公共利益的利益内容

利益是公共利益这一概念的重要组成部分，对利益的概念进行了解，有助于更好地探讨行政征收中公共利益判断的正当化问题。利益实际上是社会关系中的内容，个体在社会生活中有许多主观需求，这导致了客观存在的不同利益关系，某个事实能够得到某个主体的认可，就可以被称之为利益，利益这一概念实质上是主体对客体的一种价值判断，公共利益当中的“利益”，实际上可以看作是某个群体范围内多数人对客观事物的主观价值判断。对公共利益进行正当化判断，一般需要考虑利益内容的作用是否具有直接性，正当的公共利益的利益内容必然是直接作用于公众的，比如说其能够为公众提供使用价值等，当然这并非唯一的表现形式，只是其中的一部分表现，常见的为公众提供使用价值的客观事物包括公路、路灯等公共基础设施、能源水利设施等，能够让公众的生产生活更加便利，公众在使用这些客观事物的过程中可以从中收获利益。另外，政府办公楼等机关设施，公众并不能直接使用，但是政府部门的工作人员在这些机关设施的支持下，往往能有效提升社会管理职能的履行效果，因此此类建设项目也符合公共利益的标准。这都是比较具有代表性的公共利益体现形式，能够直接为广大社会群众提供支持和服务，但是在一些特殊情况下，公共利益是实现其他利益的附带性结果，此时的行为是否仍然满足公共利益的正当性判断标准，就值得商榷[2]。比如在美国判例法当中就有这样的案例，某一个公司在建设一条连接私人工厂的铁路时，需要征用私人土地，这条铁路支线能够连接该区域的铁路干线并用于停放车辆，能够在一定程度上缓解铁路运输拥堵的问题，因此在进行判定的时候，法院提出了“该铁路的建造不仅使得私人工厂受益，也使得一定范围内的第三人受益”的结论，认为其土地征用请求合法；另外一个比较具有代表性的案例是，某医药公司为了降低生产成本，选择在某一偏远小镇建设制药厂，然而当地居民对此并不支持，法院在判定的过程中认为“该制药厂能够为本地带来巨大的就业支持，除了符合该医药公司本身的利益之外，还符合社会的公共利益”，因此最终同样予以支持。这两个案例当中，同样涉及了对公共利益的扩大解释问题。这样的扩大解释法之所以没有得到普遍认可，主要是因为其可能会导致一定的争议，行政征收行为本身必须要符合公共利益，这毋庸置疑，但是其是否需要以公共利益为终极目的，存在一定的争议，假如认为行政征收行为必须要以公共利益为终极目的，则只要该征收行为最终的结果符合公共利益、能够使权利人之外的人有所受益就应当被认可。特别需要提到的是，上文提到的两个案例之所以对公共利益进行了扩大解释，主要是因为工业革命的兴起，在此基础上私有财产不再受到绝对保护，利用征收行为推动经济发展、允许将少数人受益看作是公共利益的情况十分常见。这种扩大解释的方式，在当时的历史背景下无疑具有一定的现实意义，但是在当今现代化社会背景下，承认附带性结果的公共利益判断价值观显然具有一定的缺陷。行政征收行为作为一种不利行政行为，在不损害个人的基本权利的基础上，对某些特定私人利益造成损害，进而达成特定的公共利益目标，在这个过程中判断其正当性，显得至关重要。从实际情况来看，行政征收行为必须要以符合公共利益为基础才能进行，且必须要确保公众能够从中直接受益，而不能根据行为产生的附加结果是否符合公共利益进行判断，否则必然会导致征收权的膨胀，使公共利益的判断丧失原则，进而影响到行政征收行为的正当性。在解释公共利益的过程中，要秉持着严格准确的原则而不能无端扩大处理，而在行政征收行为涉及商业利益的情况下，需要对其正当性进行进一步判断。政府部门代表着公共利益，也承担着管理社会的责任，因此从政府部门自身的角度来说，保证公共利益并不是其全部的利益诉求，在一些行为中不可避免地要引导公共利益与商业利益并存。比如近年来一些地区开始建设的经济开发区，就是公共利益与商业利益并存的产物，一来能够改善城市环境、提升城市整体实力，二来能够更好地开发经济、提升土地利用率等，在进行开发的过程中，政府部门往往也需要借助商业行为保证资金稳定性，其中的商业用途需要存在也必然存在，在这种情况下行政征收行为就不再是简单的公共利益行为。但是这并不意味着此类行政征收行为不具有正当性，政府部门通过市场手段和行政手段进行开发区建设，最后产生的利益具有双重性，实现公共利益是其最主要的目的，而商业利益是附带性结果，此处的公共利益对公众的积极作用是直接的、清晰明显的，因此可以看作是符合公共利益概念的行为。不难看出，随着社会不断发展，公共利益的概念也在不断地扩大，行政征收中公共利益判断的正当化问题也越来越复杂，必须要结合实际情况，灵活根据时代特征进行判断，避免陷入教条主义[3]。

二、以程序化手段促进公共利益判断的正当化

公共利益这一概念比较复杂，其本身具有一定的不确定性，以何种标准对公共利益进行判断，决定了最终的判断结果，其判断弹性非常大，为确保公共利益判断的正当化水平，避免公共利益的内涵发生改变，必须要通过行之有效的程序化手段，促进公共利益判断发展。具体来说，常见的程序化手段可以分成以下几方面来理解：

（一）建立标准判断程序

保证公共利益判断的正当化才能保证行政征收行为合理性，而建立科学合理的公共利益判断标准，是确保行政征收行为判断效果的重要方式，从实际工作经验来看，公共利益的判断基准必须要建立在对多元化诉求的考量之上，有关部门通过宏观角度、从全局视角出发，对各方的利益诉求进行衡量分析，以客观事实为依据进行价值选择，并以特定的程序和规范为参考，对各种利益关系进行调整和优化。公共利益判断正当化之所以困难而复杂，主要就是因为无法保证公民的认同感，在进行行政征收行为的过程中，公民如果只能被动接受安排、接收信息，其必然无法产生对决策的认可和支持。换而言之，只由政府部门主导、不允许直接利益关系人参与其中的行政征收行为，很难保证其正当性。为了解决这一问题，必须要通过程序化、标准化的手段促进公共利益判断的正当化。在社会不断迈进新发展阶段的今天，过去的控制命令型管理模式已经不再具有合理性，精英阶层的民主也不再符合人们的要求，公共决策必须在公民回应且支持的情况下进行，单方面的意志不能成为决策的参考。而行政征收行为本身具有不可忽视的公共性，因此在判断其公共利益的过程中，必须要考虑到不同的利害关系人和多种利益关系，以此为基础进行利益衡量及选择，才能确保行政征收行为的正当性。而利害关系人是否参与到了正当性判断中去，决定了行政征收行为合理、正当性水平，换而言之就是要充分引导公民发挥自己的自主意识和主人翁意识，保证每个人参与公共决策的权利，让个人能够在公共权力中扮演主动积极的角色，允许其探讨公共权力价值量，才能避免非必要的、不正当的行政征收行为。从某种角度来说，公共权力行使行为的正当性，取决于其是否尊重并保障个体生命和自由、人格独立和尊严，尊重个体的自主性、鼓励引导个人参与公共权力行使判断，是未来工作的重中之重。而想要让每个利害关系人都能自主参与公共利益正当化判断，就必须要从程序层面入手，通过确定的、不可随意更改的程序，确保公共利益判断结果的准确性，进而实现公共利益判断的正当化[6]。

（二）完善并坚持公告制度

建立标准判断程序，确保各个利益相关方都能参与到公共利益判断当中去，是提升公共利益判断的正当化水平的重要方式，除此之外还需要充分认识到公告制度的重要性，通过建立和完善公告制度的方式，让行政征收行为的透明化水平得到提升。公告制度是公民知情权的保证性制度，是公权力被“关在笼子里”的重要手段，但是仅从现阶段来看，我国的行政征收公告制度还不够完善，其中存在一定的不足之处亟待解决。第一，单一化的公告方式不能确保每个利害关系人的权利，在利害关系人较少的情况下应采取逐个告知的方式确保公告内容的普及效果，但是考虑到我国的实际情况，逐个告知显然有一定的困难性。比如在一些农村地区，行政征收公告不规范的问题仍然存在，公告的对象是村集体，农民作为直接利益关系人的知情权并没有得到保证，其表达自己看法的权利自然也无法实现。第二，要认识到事先参与的必要性，不能只关注事后干扰。政府部门在进行公共决策之前，必须要做好和公民的联系沟通工作，听取多方意见保证公共决策的周全性，同时为公民更好地接受行政征收行为打下基础，能够在一定程度上缓和因行政征收行为而受到个人利益损害的群体的心理情绪，避免不利行政行为实施后产生的社会动荡问题。第三，为确保行政征收行为的公共利益正当性，必须要对现行的行政征收公告流程、公告内容进行调整，在行政征收行为正式开始之前，更多地考虑公民意见、以此为基础进行公共决策[7]。

（三）健全听证机制

公共利益判断的基准必须要清晰而合理，通常应得到当事人或社会特定范围内的一般人的承认，只有这样才能保证行政征收行为的正当化水平。为确保相关方都能在行政征收行为临行之前发表自己的看法，避免公共利益被随意界定，应尽快完善听证机制。在今后的工作中，应着重对听证机制的具体执行流程进行优化，在发布行政征收公告以后，为公民创造表达自己看法和资料的渠道，将听证的结果作为行政决定的依据，不能让公告变成通知。另外，还需要确保听证程序的强制性，要求公权力执行者必须要进行听证程序，如果将听证程序设定为可选择的程序，其被略过的可能性将大大增加，这显然不符合促进公共利益判断的正当化的要求。进行听证的过程，不仅仅是政府听取民意的过程，更是政府部门和公民之间关于公共利益正当性进行论证并达成共识的过程。在今后的发展中，必须要健全听证机制，尊重公民的个人自主性，让公共利益判断的正当化得到保障。

（四）与公众形成良性互动

信息化技术的高度发展，改变了人们获取信息的习惯，让人们拥有了更多收集信息的渠道，为了以程序化手段促进公共利益判断的正当化，政府部门必须要尽快跟上时代发展步伐，通过各种各样的方式让公众表达自己的看法，根据公众习惯的、方便的信息表达方式，建立建议接收渠道，让公众参与真正落实而非流于形式。除了传统的互动渠道之外，政府部门还可以通过印发宣传手册、搭建网络投票平台、公开摇号选出百名市民代表参加座谈会、接收电子信件、来电、来函等方式与公民形成持续性的沟通与互动，从而确保公权力能够在公众监督下发挥作用，确保和谐社会建设效果[8]。

（五）建立完整的违法惩罚机制

除了上文已经提到过的几方面措施之外，为了以程序化手段促进公共利益判断的正当化，还需要尽快建立健全违法惩罚机制，对不遵守法律法规的行为主体进行严肃处理。根据许多地区的行政征收行为案例来看，行政部门不考虑公共利益需要、行政征收行为不规范等现象比比皆是，这种情况在农村地区更加严重。在这个过程中，滥用的行政权力导致公民合法权益受到了侵害，显然不符合公共利益判断的正当化标准，因此必须要及时采取措施对公民进行救济和帮助，同时按照有关法律法规对职权滥用行为进行严厉的惩罚。在惩罚措施不够严厉的情况下，行政权力滥用问题很难完全消除，一些人为了获得足够大的利益往往不惜挑战法律法规，只有对其进行严肃惩处，使其付出的代价远大于获得的利益，才能杜绝不择手段的违法行为，才能让行政征收行为正当化得到保障[9]。

三、结语

合理进行公共利益判断，是避免行政征收行为不正当问题的必然选择，在今后的工作中，必须要通过完善并坚持公告制度、健全听证机制、与公众形成良性互动、建立完整的违法惩罚机制等措施，促进公共利益判断的正当化。另外还需要结合实际情况，对公共利益判断的标准、行政征收行为目的等进行细致分析，与时俱进、不断探索，对行政征收中公共利益判断的正当化问题进行深入研究。