县域环境治理协同机制构建研究

张倩

摘要：进入“十四五”，县域环境治理必须以部门协同作为突破口。提升县域环境协同治理能力，需要通过向下赋权弱化“官本位”，克服集体主义文化的弊端；建立以协同治理协议为核心的协同治理机制，辅之以科学合理的激励问责制度；在明确部门职责的基础上理清权责关系；建立部门共享的信息管理系统，嵌入环境问题处理流程；发挥党的领导体制优势，突出协同治理的中国特色。

关键词：环境；协同治理；县域；机制

进入“十四五”，中国开启了社会主义现代化建设新征程，对生态文明建设提出了更高要求。作为占据全国陆地面积90%以上、人口占全国70%以上的县域，其环境治理是打好污染攻坚战的重要阵地，是生态文明建设取得新进步的重要突破口。西部县域由于经济发展相对滞后，对环境治理投资的历史欠账较多，同时保护与发展的矛盾相对突出，特别是现阶段污染产业由东部向西部转移、由城镇向乡村转移的趋势，使西部县域经常成为一些严重环境污染事件的发生地，并且乡村由于远离权力中心，环保督察面临严重的信息不对称，加重了乡村环境污染的隐蔽性，使污染积累愈发严重。在多主体协同参与环境治理的背景下，如何促使部门间有效协同合作，提升环境治理效能，成为“十四五”时期县域生态文明建设取得新进展的关键。

一、县域生态环境治理的困境

（一）环境问题复杂与县域政府治理能力之间的矛盾

首先，治理能力和意愿匮乏。在中国科层制管理体系中，县域政府处在较低的层次上，是环境治理政策执行的主要机构，居于治理主体的中心地位。“上边千条线，下边一根针”是对基层政府多任务代理机制的形象描述，多任务的冲突使任务必须按优先级排序，委托人对代理人的激励也包含对任务排序的引导。但不同任务的可考核程度、投入产出比存在差异，代理人也拥有自由裁量权选择更有利于自身的目标排序。这环境治理考核的“弱激励”性质、环境治理任务的高投入和长期性，结合基层政府拥有的自由裁量权，使环境治理的压力在县域层层递减，越向基层延伸，越是强调生态环境问题的客观不利因素，不愿主动担当、积极作为，形成环境治理“上热下冷”现象。

其次，县域环境问题复杂。自改革开放以来，“以经济建设为中心”体制的确立使经济建设成为地方政府的首要任务，相关决策权也自上而下转移，导致工业快速发展的同时，城市环境污染迅速积累，并呈现出由市县向乡镇扩散的趋势。生态文明建设战略地位的上升，为县域环境质量提升带来了契机，但现阶段推进欠发达地区县域环境治理仍然面临重重困境。一方面，长期以来在“GDP崇拜”观念驱使下，经济发展成为第一要务，县域环境基础设施建设投入不足，积累的历史欠账导致环境治理能力存量不足，存在现实供需缺口；另一方面，自2005年以来，区域间梯度发展格局使污染产业源源不断地向西部县域转移，东部地区和城市的“腾笼换鸟”与严格环境准入制度将污染产业驱赶出去，西部县域地区将污染产业吸纳进来，西部县域环境治理能力因此面临着增量缺口。

（二）系统治理要求与部门职责明晰的矛盾

首先，传统治理体制下部门职责明晰，强化部门边界。部门职责交叉重叠、模糊不清会导致部门间推诿扯皮，出现部门职能的缺位、越位和错位，不利于环境政策执行，所以客观上要求明确界定部门职能边界。这种清晰界定是对科层制体系下职能分工的强化，它让各个部门明确知晓自身在环境领域的职能定位，也为处理部门间共同面临的问题埋下了隐患。环境问题的整体性、跨界性、复杂性要求遵循山水林田湖草系统化治理的原则，打破部门行政边界，克服碎片化倾向，共同实施治理政策，而部门职责明晰试图以强化部门职责边界去打破部门职责边界，无异于“以官僚制的看家武器突破官僚制”（周志忍，2013）。因此，希望以职责明晰去解决环境公共物品供给“碎片化”问题，显然存在着逻辑悖反。

其次，部门职责边界固有的不完整性。如同对产权清晰界定是不可能的一样，对部门职能的清晰界定同样也存在固有的困难。界定部门职能存在着交易成本，即使在文本上可以被清晰完整地界定，在实践中也会屡遭挑战。这是因为随着经济社会快速发展，新的规划、法规、政策等不断出台，部门履行职责的外部环境也处在动态变化中，致使原本清晰的职责边界在动态环境下面临新的复杂问题时出现不确定性，每一次重新界定都存在交易成本，由此出现部门间职责边界不清甚至真空地带。一部分职责被置于公共领域，如果这部分职责能够带来收益，部门就会付出适当成本占有这些职责。因此部门职能边界天然地具有动态性和不完整性。

上述矛盾的存在客观上要求县域生态环境治理必须打破部门边界，以协同治理应对复杂环境问题。但实践中一个组织的治理结构是一系列治理工具内在互补和耦合形成的系统，它的演进也具有协同性和系统性特征，因此必须全方位考察导致县域生态环境协同治理出现梗阻的原因，科学系统地搭建县域生态环境协同治理机制。

二、县域环境协同治理模式

（一）纵向协同模式

纵向协同模式主要实践形式是各种常设或临时性的议事协调机构。最具代表性的常设议事协调机构就是河长制办公室。河长制是由县委、县政府党政负责人担任县域内河流湖泊的双“河长”，并成立河长制工作领导小组，下设河长制办公室，以河长制办公室作为涉水部门合作的信息媒介和协调中心。還有以专项任务或综合性项目为依托成立的专门协调机构，如“XX县山水林田湖项目建设领导小组”是以国家山水林田湖建设试点项目为依托，由县长任总指挥，各个部门参与，实际承担统筹协调作用的是各部门的副职岗位。还有环境治理领导小组，如铁腕治霾领导小组、农村黑臭水体治理领导小组、流域治理领导小组等，均是以某一专项任务为依托，由具有较高行政级别的县领导任组长，协调多个部门共同解决突出环境问题。

（二）横向协同模式

联席会议是一种临时性工作机制，由某部门牵头，定期或不定期召集相关部门召开会议，通报环境治理工作情况，分析存在的问题，部署需要各部门协同处理的任务，增强了部门间合作的黏性。

牵头机构也是一种常见模式。它以目标任务为导向，以原有部门职责划分为基础确立牵头部门，其他相关部门各司其职参与合作，依照牵头单位指示提供其他部门所需的信息、人力等资源。牵头部门对相关机构没有指挥命令权力，它仅仅是联合行动的发起人和组织协调者。

联合执法以多部门联合发文和联合现场执法相结合开展部门间合作，往往是针对环境领域急、难、群众反映突出的问题开展专项整治联合行动，它既非实体组织也非工作机制。

（三）条块间协同模式

在县域环境治理中属地管理和垂直管理部门之间的协调也是一大难点。在实践中，除了上述协同模式外，条块间协同还发展出了市场模式。县域河流污染超标的一种治理对策是人为补充生态基流，稀释污染物。如由属地管理下的县政府出面向垂直管理的水利部门下的水库买水补充河道的生态流量，利用市场机制达到条块间协同的目的。

三、县域环境治理协同失灵的原因

（一）欠缺协同的行政文化

有效的跨部门协同要求以平等、信任、合作的行政文化作为支撑，但这样的文化在官僚制背景、集体主义文化传统和差序格局的社会关系下并不易于滋生。“似乎官僚文化的所有特点都与跨部门合作格格不入。合作精神注重平等、适应性、自由裁量和最终结果；官僚制敬奉等级、稳定、服从和程序（巴达赫，2011 ）。”加之长久以来，中国社会集体主义文化造就了成员对群体的忠诚和内部成员之间的强力合作，又进一步强化了不同群体之间的不合作（蒋敏娟，2016；齐杏发，2008）。但是“熟人关系”也并非时时能起作用。由于地缘关系、岗位调动带来的不同部门工作人员之间存在的“熟人关系”并没能促成部门间协同合作。协同文化的欠缺还是要从部门利益处找寻根源。与其他部门合作意味着人力、物力、精力的付出，但收益却不能由部门独占，同时又存着失败的风险。特别是在资源本就紧缺，多任务间存在冲突的情况下，与其他部门合作就更不符合本部门利益了。这时从部门利益出发，“走过场”就成为一种理性选择。

（二）协同体制机制不完善

在前述县域环境协同治理模式中，除了专门协调机构是以权威为依托的等级制纵向协同模式外，其余几种均属横向协同模式，但这些横向协同具有浓厚的权威依赖色彩。部门之间的协同交易成本高、周期长，结果具有不确定性，导致所有部门都期待上级权威直接干预，以减少协调阻力，促成部门合作。专门协调机构如果没有具备较高行政级别的领导牵头，各部门对项目的重视程度就会打折扣；在主要部门牵头、相关部门联合行动的过程中，相关部门的配合常常是应景式的“走过场”，对于最终是否配合，如何配合，出勤人员须向部门领导汇报，由领导作出指示。协同治理能否取得实质性成果很大程度上依赖上级领导的注意力，依赖上级的核心控制权有没有充分落实，这使横向协同蜕变为以权威为依托的等级制纵向协同。

第二，激励问责机制扭曲。一是环境治理考核指标设计不能正确反映环境治理实绩。例如，2019年陕西咸阳市乾县泔河屈家咀断面是全市唯一一个未达到考核标准的断面，乾县河长制考核结果却名列咸阳各县市区前列。考核机制设计与考核目标相脱离，无法起到环境质量改善导向作用。对于县域负责环境治理执行的基层政府而言，由于只对目标考核分解后的具体考核指标负责，在资源环境约束下，为了达标有时会采取一些机械、应付甚至投机取巧的方式，例如，某县使用COD去除剂干扰污水监测，另有某县篡改、伪造监测数据等方式逃避监管，最终使考核导向出现偏差。二是考核结果运用的激励作用弱化。生态环境考核因为以“达标”为目标，本身对环境治理的激励作用相对较弱。基层的一线工作人员在巨大的工作压力和问责压力下，出现了“年年扣分，年年完不成任务”的疲态，考核结果的反向倒逼作用被大大削弱了。三是考核忽视了对跨部门合作绩效的考察。目前我国政府部门绩效评估主要是基于部门职责分工，除了对有组织实体的等级制纵向协同机构有基于自身职责的跨部门协同的考核外，对于其他协同模式的评价指标体系中都欠缺实质性的跨部门协同目标考核，对领导干部个人的绩效考核同样缺少跨部门协同的内容，不利于激励跨部门协同的出现。

（三）组织逻辑困境

结构性协同机制本来是为了部门间协同而构建的组织载体，但随着县域环境治理跨部门协同组织机构的增多，协同机构的协同又成了新的问题。当流域治理、农田污染治理、大气污染治理为了达到各自的治理目标纷纷设立专门的协调机构时，职能部门的权力被割裂，造成职能部门责任意识弱化，内在动力缺乏，外界压力下的协同流于形式。同时，这些协同机构都要依赖职能部门的配合才能开展工作，就必然展开权力和资源上的争夺。即便是单独的水环境治理，不同时期出于不同的治理目标成立的多个专项领导小组，如黑臭水体治理、防汛抗旱、节水型社会建设等专项领导小组，再加之河长办，纵横交错，在治理行动的开展上，时常产生矛盾冲突，进而运转失调，形成了“协调者之间的协调的重要性日益突出，部门间协同反而退居其次”的情景，陷入“帕金森陷阱”（周志忍，2013）。

另一个协同组织困境来自于县域环境治理的权责不对等，常常是有责无权。随着环保相关机构职能整合、省以下环保机构垂直管理制度改革进入实质性操作阶段，新时代环境管理体制理顺了原来条与块之间的梗阻，部分消除了原来环境管理体制机制方面存在的“九龙治水”、地方保护、多头管理等一系列弊病，但又引发了县级（及以下）政府有责无权、权责不对等的新问题。县、乡、镇政府承担着属地管理的环保责任，却没有相应的权力保障责任履行。上级政府时常以签责任状、任务书、发文等方式，将环境治理责任和任务全盘交给下级政府，自身只承担指导督查的工作，把本应上下协同的工作全部下压给了基层政府，不利于上下级纵向协同解决环境治理问题。

（四）协同技术保障不足

协同治理应当是在相关部门对环境问题具有共同信息的基础上，形成统一方案，采取一致行動，所以环境信息及时、完整、畅通地在部门间传递是县域环境协同治理的前提。但现实情况是信息被一些职能部门作为私有财产，刻意营造“信息产权部门化、部门信息利益化”格局，在推行信息共享方面各职能部门总倾向于有所保留、推三阻四，形成部门信息孤岛。同时，县域环境信息共享技术也相当滞后。横向协调的信息共享方式主要依赖工作微信群、微信公众号、信息公示网，无法保证信息的一致性、完整性、覆盖性、可追溯性，更难以形成对决策的有力支撑。一些县域也尝试建立新的信息共享平台，但由于新平台没有嵌入治理流程，无法实现部门互动，始终游离在环境治理过程之外，加上工作人员对传统信息传递方式的惯性依赖，不愿耗费精力尝试新方式，使新平台成了摆设。信息共享和应用技术的滞后阻碍了县域环境协同治理的实现。

四、县域环境治理协同机制的构建

（一）促进部门沟通交流，培育跨部门协同文化

首先，要打破官僚制下的“官本位”文化。正是“官本位”导致了跨部门协同对纵向权威的依赖，进而显示出人治而非法治的特点。摆脱权威依赖一方面需要向下赋权，给予一线工作人员与责任相匹配的决策权，以调动其在协同治理中的积极性、主动性、创新性；另一方面有赖规则和制度的完善。其次，克服集体主义文化的弊端，合理运用关系文化。如果将集体概念由部门的小圈子扩大到形成协同关系的部门间大圈子，可以显著加强部门间的协同合作，其关键是要克服对部门利益的狭隘认知，从“国之大者”的高度认识县域环境协同治理的重要性。所以县域环境治理中的跨部门协同应是规则制度下的协同，私人关系仅是有益补充，而不应是主渠道。

增进部门间的合作互信。尽可能提供部门间沟通交流的机会，增加部门间接触交流的频次，创造集中办公的机会。在出现合作冲突或者合作失败等消极结果时，不允许部门间互相推诿指责，而是共同商榷解决对策；在协同治理取得良好成效时，把它作为典型案例推广，营造协同文化建设的氛围。作为一种引导合作的非正式工具，协同文化的培育不是一朝一夕，也无法通过规章制度来加以规定，它需要各个部门从领导层做起，自上而下，将协同文化运用于跨部门协同治理全周期的各个层面和细节，形成一个贯穿整个合作系统的文化。

（二）建立系统的跨部门协同治理制度体系

首先，以协同治理协议引导县域跨部门协同治理的实现。通过对县域环境治理事务进行认真梳理，从山水林田湖草一体化治理原则出发，系统安排筹划县域环境治理的目标和主要任务。在此基础上明确跨部门协同治理的目标，特别要注意科学化地进行跨部门目标整合和目标解读，将跨部门协同目標与各部门自身发展目标统一起来，引导各部门形成协同共识，共同制订规范的环境跨部门协同治理协议，各个部门必须遵守承诺，齐心协力地贯彻执行。

完善激励问责制度。绩效考核应将考核指标与治理目标相联系，评估结果与考核指标相连，选取的环境质量指标要能切实体现整体环境目标，评估结果能够客观反映环境质量变化。除了考核环境治理成效外，还可以在考核内容中加入合作方对合作伙伴在跨部门协同治理中的积极性、专业技能、团队协作能力、适应性、贡献度等方面的评价。在考核结果的运用上，对实现协同治理目标的部门和人员应给予各种奖励，对履责不积极，难以及时有效完成目标的部门和人员实施问责。在问责之前，应与部门工作人员进行讨论，给与他解释的机会，如果确是因为权力与资源不足造成的无法履责，则应调整权责关系，不予问责。

（三）明确部门职责，理顺权责关系

跨部门协同治理强调打破部门边界，但这里的打破部门边界并非指各个部门职责边界的模糊化，相反它强调的是在跨部门协同治理中各个部门自我封闭的权力界限被打破，使得各类资源能够得以自由流通，从而得到优化配置与整合。当前县域环境跨部门协同治理中出现的责任推诿、权力争夺，以及“协调者之间的协调”问题，根源都在于没有理清部门间在环境跨部门协同治理中的权和责。有效的跨部门协同需要以清晰的岗位职责、明确的流程规定为前提。岗位职责规定了每个部门的权责范围，用以检验是否存在职责的空白或交叉。工作流程是对跨部门合作业务的梳理，包括所涉及的部门间关系，每一个步骤上的关键部门，每个步骤的验收标准等。所以县域环境跨部门协同治理必须精细化界定部门间的职责界限，赋予部门与职责相对应的权力，以此作为跨部门协同治理行动安排与部署的重要依据。也可以尝试成立一个总的窗口性协调机构，对县域纷繁复杂的环境治理任务与跨部门协同机构进行整合，通过向该窗口提出申请，部门可以牵头启动协调机制。

（四）完善协同的技术保障

数据信息的集成、共享、公开和留痕对协同文化培育、协同制度建设和部门职责明晰都具有积极影响。为了扭转部门信息交流困难和部门利益割据的局面，需要建立一个统一的信息系统作为部门互动的交流媒介。这一系统是以环境问题治理为核心的业务系统，它可以将环境治理相关职能单位全部纳入管理信息系统中，包括水务、环保、城管、农业、住建等各个职能部门。所有部门数据都通过这个统一的信息系统上传至一体化平台。每个部门单位均有专人负责相关问题接收和反馈，信息系统对所有上报问题进行全程记录，并嵌入环境问题处理流程中。一旦环境问题被提交至系统后，协同治理机构（如河长办）就会对信息进行匹配，认定环境问题性质、归属地和责任人，明确责任归属，而后通过信息系统将问题交办至相关职能部门进行协同处置。系统对巡查轨迹、问题报送、问题流转、污染源处置销号、督办等全过程记录并公开。

通过这一套信息系统重塑组织办事流程和行为规则，使部门协同行动以可视化方式呈现，随着基层职能部门对上级信息的掌握程度增加，对于问题处置更具有自主性，而上级能全过程、全链条获取下级部门的问题处置情况，对下级任务执行情况的感知空前提升，减少了上下级信息不对称。实质是让基层能清晰表达需求，在权力和资源不足以解决问题时可以向上级或条线部门寻求协作，增强基层对问题的判断和处置能力，压实属地责任。信息公开也会打破横向部门间信息不对称，进而增进部门间相互信任与合作。随着信息集成和数据留痕，对拒不合作的部门问责有据可依，激励问责制度更加合理高效，协同机构的话语权也得到增强，权威性和专业性提升，有责无权的情况得到改善。

（五）发挥党的领导体制优势，突出协同治理的中国特色

中国语境下的“协同治理”是以“党的领导”为重要特色，党的领导整合了协同治理进程中的复杂多元主体，党委在场提高了协同治理的效率，这是区别于西方协同治理的最显著特色。在县域场域中，面对生态环境治理这样面广、点多、线长的艰巨任务，更需要充分发挥党的领导下统一思想认识、凝心聚力的优势。党的十八大以来加强党中央权威和集中统一领导，一定程度上改进了传统关系信任中的狭隘性和不稳定性，促使党中央生态文明建设战略方针从上至下贯彻始终。以全面加强党的领导为契机，在外力作用下弱化部门利益，破除部门合作藩篱，形成培育协同文化的共识与氛围。同时促使“一把手”将注意力集中在环境治理和生态文明建设方面，充分落实核心控制权，避免官僚主义、形式主义、投降主义，驱动县域形成提升跨部门协同治理效能的良好环境。

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＊本文为2021年度中央党校（国家行政学院）重点调研课题“黄河流域生态补偿政策协同机制研究”（2021DXXTZDDYKT093）的阶段性成果。

【作者单位：中共陕西省委党校（陕西行政学院）管理学教研部】