我国油气矿权市场化交易现状分析及展望

杨艳萍，刘险峰，高思萱，李宏波

(1.西南石油大学经济管理学院，四川 成都 610500；2.西南石油大学石油与天然气工程学院，四川 成都 610500)

0 引言

油气资源作为我国的战略资源，不仅支撑着社会经济发展的各方面，而且关系到国家安全。油气矿权特指从石油、天然气资源所有权派生出来的根据勘查许可证或采矿许可证进行的石油天然气资源的勘察、开采且能获得油气资源一系列经济活动的权利，具体分为探矿权和采矿权两种。

1 油气矿权管理历史沿革

1.1 起步阶段

在改革开放早期，《矿产资源暂行条例》及其试行条例的颁布，从根本上终止了中国矿产资源勘探与开发在法律方面空白的尴尬场面，为矿产资源的后续管理的提供了前提条件。但在计划经济背景下，国家对绝大多数矿产资源勘探实施垄断式管理，油气资源勘探开发也属国家行为。这种大环境下，我国的矿产资源管理出现以下问题：矿产资源管理分散；矿产资源全流程各环节相互分离，断裂现象严重；在矿产资源管理过程中各如中央政府、油气企业等，主体之间责权不清、关系模糊；权属关系尚未建立，并没有明确的探矿、采矿权的概念，矿产资源均处于无偿使用状态。

1.2 “三分离”阶段

1986年，《中华人民共和国矿产资源法》审议通过，该法及其配套法律法规为矿产资源管理法律全面建立提供了重要保障。20世纪80年代中后期，国家财政紧张，仅依赖国家出资进行勘查、开采矿产资源的传统模式遭遇瓶颈，矿权区块采富弃贫现象丛生。随后，在国家总方针指导下，矿产资源开发逐步放开，开采效率与日俱增，全面落实《矿产资源法》迫在眉睫，“三分离”政策应运而生，即勘探找矿与资源开发管理分离、政府与矿业企业分离、行政领导与业务指导分离。地质矿产部管理职能1988年调整为对地质和资源进行综合管理，但直至1996年8月，我国矿权转让仍旧被禁止，即矿权由国家授予。

1.3 市场化阶段

20世纪90年代初期，中国矿业市场逐步开放，矿业企业纷纷涌现。但是，该阶段存在许多问题：各大矿业企业及相关各方为了自身利益争夺资源，整个矿业行业陷入混乱；矿业权的取得具有无偿性，导致国家即资源所有者权益无法体现。在国家建设社会主义市场经济总方针的指引下，矿政管理部门确立了增收节支并重、开发保护并重的全新目标。1993年起，矿产资源开发提倡“三原则”，即国家具有所有权、矿产开采有偿以及区块管理。

1.4 体制完善阶段

1998年后，我国经济快速发展与矿产品短缺的矛盾逐步加剧，各方参与油气资源开发的积极性日益高涨，矿业权投机和圈而不探的现象普遍存在。我国矿业行政管理陷入了保障经济发展和保护资源环境安全的两难境地，管理目的逐步倾向于追求经济与环境并行的可持续发展。1998年，我国国土资源部成立，原本散布在各个职能部门的矿产和地质相关职能得到有效整合，使得矿产资源统一管理步伐加快。各项法律法规如雨后春笋而来，矿产资源实施统一管理，矿权转让门槛降低，形成矿产资源综合管理模式，矿权管理体系逐步完善。

2 油气矿权市场化交易现状

2.1 现状

2.1.1 油气矿权交易市场由高度集中到有序开放

在计划经济体制下，我国油气矿权交易表现出了高度集中的特点，市场活力低，竞争有限，油气类企业市场化程度和项目运行效率低下[1]。“十三五”规划以来，市场化进程加快，油气矿权上游市场逐渐有序放开，市场竞争优势显现，以民营企业为代表的市场主体有序参与，民企也能“搞”油气，对于国家所“挂”出的矿权区块引入社会资本，矿权市场化流转苗头出现，矿区油气勘探开发效率稳健提高。例如2018年新疆成功挂牌出让3个油气探矿权，其中中标企业中曼石油、新疆能源均为民营企业。

2.1.2 各石油企业区块间开始常态化合作

长期以来，不同石油企业之间，即使矿权区块相邻也不好沟通合作，往往是共同承担国家指派的项目时才有所交流，但这种情况并不经常发生。近年来，在国家要求突破区块限制的巨大压力下，各石油公司加强了彼此间的常态化合作，共同研究合作的框架协议。例如，中海油与中石化就合作意向签署合作协议，该协议旨在对渤海湾、北部湾、南海及苏北盆地实行合作化管理，涉及矿区面积2.69×104km2，探矿权19个[2]。

2.1.3 油气矿权监管方式发生转变

长期以来，我国政府对矿权实行行政监管方式，政府以外的其他社会主体的同业监管作用没有得到有效运用。在国家油气改革的大背景下，油气矿权市场的逐步放开将是我国油气体制改革的发展方向[3]。“十三五”规划颁布以来，部门权力清单和责任清单制度逐渐完善，在放管结合的步调中加大管的力度，加速油气矿权市场化交易与勘探开发的“放管服”。“宽进严管”是“放管服”的重要特点。

2.1.4 矿权市场化交易相关法律法规逐渐完善

对于矿权市场化交易相关的法律法规，国外比较完善且相对成熟，我国也一直在不断完善过程中。我国矿权市场化交易相关法律法规如表1所示。

表1 我国油气矿权主要政策

2.2 存在的问题

2.2.1 油气矿权基础定价不合理

油气矿权基础定价计算方法不公开透明，定价基准难以服众。油价主管部门应该是主导市场变化的规则制定者，而不是加强行政控制。不论是上游油气勘查开采、中游管网，还是下游油品等环节的定价，都应体现了“市场化”原则[4]。

2.2.2 油气矿权获取竞争加剧

2017年后，国有企业垄断探矿权局面被打破，民营企业逐渐进入油气领域，矿权多元化特点显现。石油企业增量矿权竞争不仅仅来自于国有三大石油公司，还来自于民营企业、外资企业和其他能源类企业，油气矿权竞争场面激烈，油气矿权的取得与运营已经实现完全开放，原有审批模式已不切实际，适用于市场化交易的机制有待开发。2017年，贵州省公共资源交易中心组织了全国首宗油气资源探矿权出让拍卖，经历了249次报价，最终贵州产业投资(集团)有限责任公司以129 000万元的高价竞得该宗探矿权，溢价率达2 945.33%。

2.2.3 油气矿权交易市场可供招标区块开发效益低

由于稍有油气开发远景的区块早已实现全覆盖式登记，矿权管理部门公开招标的以已退出区块为主，使得可供招标区块数量很少，招标成功率低。矿权管理部门在近几年的招标中，中标企业勘探开发实力并不强，对中标矿区地质资料掌握不充分，合同约定的施工时间受限，实质性进展缓慢。且投资具有不可收回性，这类公司进一步投资油气矿权的积极性受挫，导致工作终止，甚至退出所中标的矿区探矿权。

3 发展对策

3.1 完善油气矿权定价相关法律法规

实现油气资源的市场化配置，要求完善油气矿权定价相关的法律法规，关键在于完善市场化的上游油气资源定价机制立法，以此激励油气资源的勘探与开发，提高上游运营功效。

3.2 加大建设油气矿权交易平台

油气矿权获取竞争加剧，且我国现行油气矿权交易存在管理混乱，不同省份各自为政的问题，因而有必要建立全国统一公开透明的油气矿权交易市场，使得矿业权交易更加合理，矿权市场信息对称。油气矿权交易市场实际监督权与管理权由中央政府来行使，各级地方政府借助其所辖企业间接参与油气矿权交易市场，这样一是避免了矿权交易地方保护主义弊端，二是促进油气矿权交易公平公开公正，避免地方政府对矿权交易的行政干预，保证各级地方政府平等有序参与油气矿权相关交易。与此同时，中央政府对交易活动进行管理，以此来监督地方政府所辖地方石油类企业矿权转让的规范性，避免违法审批的情形，进而使得中央政府监督权有效发挥。

3.3 建设矿权交易信息披露制度

建设矿权交易信息披露制度，关键在于落实区块管理中有关资料上交的规定以及矿权人需要按照规定向国家提交所探区块的全部地质资料。矿权管理部门有专人负责这些资料的归档，以便后续使用者使用，这也是后续工作推进的基础。但回顾过去的工作，这也的确是区块管理过程中的薄弱一环。建议落实有关法律法规，将按时进行资料提交明确为交接的必要环节。

3.4 加强骨干技术及管理人员团队建设

骨干技术及管理人员的流失不仅会影响矿区管理，还影响矿区现行勘探开发“节奏”。目前油气矿权交易市场化开发全过程中，需要大量具有矿权管理以及市场法律两个方向的专业人才。这就要求矿区的人才不仅要有丰富的专业知识，还要工作经验丰富，实践性强，能够将理论与实际联系起来。因此，为了满足油气矿权管理科学法制化进程、市场化交易发展的需要，石油企业应培养矿权领域专业性人才。加强骨干技术及管理人员的培训及队伍建设工作，对于矿区生态、资源及环境等都有积极作用。

4 结语

为了我国油气矿权市场化交易的可持续发展，需要进一步对油气矿权交易现状进行深入分析，找寻油气矿权交易现存问题，进一步完善油气矿权交易相关立法，加大建设油气矿权交易平台，完善矿权交易信息披露制度，并加强矿区技术骨干及管理人员团队建设。我国油气矿权交易市场的积极发展将对油气资源高效配置以及促进油气体制市场化改革进展起着至关重要的作用。