典型治理的运行机制研究

许源源，王 琎

一、问题的提出

近年来，我国“三农”工作的重心历史性地转向全面推进乡村振兴。在实践中，乡村振兴的重点在治理，难点也在治理。为此，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在首次提出实施乡村振兴战略时就着重强调，“乡村振兴，治理有效是基础”，并将“治理有效”作为乡村振兴五个目标之一，进一步“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”。此后，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，又将“健全现代乡村治理体系”作为推进乡村振兴战略的重要内容。如何推进乡村治理体系与治理能力现代化，纾解乡村治理之困，成为当前基层实践的热点、重点与难点。

乡村治理命题内蕴于历史，显像于当代，更深刻表现于新时期乡村振兴的伟大实践当中。如何以简约高效原则，探索出务实管用的乡村治理办法，使治理过程既保持国家与基层政策间的高度统一，同时又避免政策刚性对乡村自主性与灵活性的挤压[1]，是回应乡村振兴战略中“治理有效”何以落脚、怎样奠基的前置条件。作为一种点面结合、以点带面的政策工具，典型治理一直被赋予示范引领的工具使命和榜样模范的政治意涵，近年来日益受到国家层面的关注与重视。2022年，中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，要“抓点带面推进乡村振兴全面展开。开展‘百县千乡万村’乡村振兴示范创建，采取先创建后认定方式，分级创建一批乡村振兴示范县、示范乡镇、示范村”。作为承载典型治理实践意图的“示范县”“示范镇”“示范村”“示范点”等系列创建行动，成为全面推进乡村振兴战略的重要工作抓手。

事实上，典型治理不仅是国家治理的重要政策工具，亦是研究乡村问题中政策过程、经济过程和社会过程相结合的一种示范性机制[2]。在“上面千条线，下面一根针”的治理实践中，基层实际上担负了衔接、贯通国家政策执行落地“最后一公里”的任务。怎样确保基层充分领会中央政策意图，按照国家既定的治理路径实现治理目标，就需要通过“立标杆”“树靶子”等方式确立一批先行先试的成功典范，进而在经济运动和制度变革中开展动员组织，推进全局工作[3]。为此，典型治理的工具性价值既在于为基层“打样”，以标杆典范开展示范引领，确保国家大政方针在基层不跑偏、不变形，同时，又充分遵循治理便利化[4]、集约化原则，迅速形成工作抓手，推动政策目标顺畅落地。值得注意的是，基层治理复杂性与政策目标多元性之间的张力，以及乡村在社会结构、执行情境、目标对象等方面与城市之间的差异性特征，决定了政策执行的难度绝非通过示范引领就可以简单解决，也决定了典型治理过程绝非以点带面、辐射带动可以简单概括。那么，在复杂的基层治理场域当中，典型治理是如何发挥作用的？它又对基层政策落实过程产生了何种影响以及如何产生影响？本文拟借助20年来国家层面出台的乡村典型示范政策，通过扎根研究方法，尝试打开典型治理在基层运行过程的“黑箱”，厘清典型示范何以有效的内在机理，进而对乡村振兴中用好、用活、用深典型治理提供有益启发。

二、相关文献述评

“典型治理”发轫于“模型”“模范”“典范”等词义，是指以典型或模范作为示范，引导社会共同达致国家目标的一种治理机制。传统时期，典型治理与国家统治密不可分，两宋朝廷即以义门、孝行、妇德和隐逸四类旌表榜谕[5]的旌表制度，将传统德治糅合到国家政治当中，以实现对社会意识的整合与控制。因此，典型治理天然具有政治属性，蕴含国家治理的意志，是特定经济社会条件下“国家基于特定的目的和需要而建构起来的”[6]。

深嵌于基层当中的典型治理，无论是作为展现国家治理图景的政治切口，抑或是作为与项目制[7]、行政发包制[8]、中心工作制[9]等中观治理机制共同组成的基层政策执行“工具箱”，均有其特有的运行方式、运行规则及运行逻辑。那么，为何典型治理运行过程及其作用路径具有特殊性呢？有学者指出，典型治理之所以呈现不同于其他治理机制的运行逻辑，原因在于它本质上属于一种政府机制类型的混合治理方式，根本目的是穿透科层链条，回应“科层失灵”的组织命题，其理论底色贯穿了“科层—运动”共生式国家治理逻辑的不同侧面[10]。此外，由于典型治理运行于基层实践场域之中，用以应对基层执行“梗阻”[11]以及“国家权力内卷化”[12]、基层政权悬浮[13]所引致的动员、控制、整合能力不足等问题，因此其运行机制不可避免地裹挟着特殊的治理逻辑和治理“基因”，具有超越科层结构的内生优势。

在典型治理运行机制特殊性的分析基础上，有学者尝试对其运行过程中的功能要素开展富有价值的研究和讨论。其中，示范引领和政策扩散被认为是典型治理运行机制中最关键的两大功能。围绕典型治理运行过程的“示范”问题，有学者就提出，作为一种中国本土的政策执行机制，典型治理之所以能够在基层有效运行，关键在于通过“示范”调和了“点”与“面”之间的深层次结构性矛盾，并以此“实现科层动员与社会动员的平衡”[14]。与此同时，在典型治理运行过程中，政策扩散的关键作用显然也不容忽视。自上而下树立典型、创建示范的政策过程，亦是提高政策适应性、鼓励政策原创性，进而推动政策由点及面扩散的过程。这一过程不仅与“分级制试验”[15]和“试点机制”的体制性自主学习适应[16]相结合，同时还鼓励基层主体为“自我授权的革新”[17]进行“原创标识”，使成功的试点经验创造者区别与后来的模仿者，为着手推进或正在进行的治理创新“正名”[18]。

显然，厘清典型治理运行过程中的不同功能要素，加深了对其运行机制内在构成的理解。而典型治理运行功能是如何发挥作用的，则需要进一步结合基层政策实践和具体情境展开讨论。为此，部分学者基于基层实践场域，将典型治理运行过程的作用方式作为研究重点，尝试探索其运行及其作用的具体路径。资源配置、社会动员、价值社会化普遍被认为是典型治理运行过程中产生示范和扩散作用的重要实现方式。制度环境构成了典型治理运行的外部条件。实践中，基层政府不仅面临严重的资源短缺问题，同时还需要遵循压力型体制和政治锦标赛[19][20]的制度安排。典型治理运行的关键路径在于，以相对匮乏的社会资源条件，按照塑造示范进程中“主体通过中介作用于客体”的实现方式，有效动员广泛社会力量，逐一实现一定的社会控制和整合社会诉求的政治目标[21]，从而产生整体性和系统性的社会治理效果[22]。此外，典型治理运行的核心，实际上就是借助典型建构中的价值社会化作用，诠释一定的政治意义和传播价值，推动政治实践活动中的道德价值认同，进而达到在主流意识形态话语下开展政策示范或政策扩散的政治行为过程[23][24]。

事实上，要确保典型治理按照上述作用方式开展良性运作，也必须遵循一定的运行逻辑。已有研究指出，自上而下的“运动式推进”逻辑是典型治理运行过程中最显著的方式特征和运作理念，展示了基层政府在基本符合或接近考核要求时所采取的“短期内集中式、高负荷、高速度”的治理逻辑[25]。不容忽视的是，与运动式推进逻辑相伴生的项目制，同样被视为实现典型治理运行目标的重要载体之一[26]。但与单一项目制治理所强调的引导作用不同的是，典型治理在运行中更加注重上级政府对下级政府的规范、监督以及对控制的把握和公共权力补位，呈现出显著的向下规制与运动式行进的总体逻辑[27]。

既有研究主要围绕典型治理运行机制的核心议题，厘清了其运行机理的特殊性、运行过程的功能要素，以及典型治理在运行中发挥作用的路径方式和运作逻辑，为诠释和理解典型治理以何运行、何以运行提供了借鉴。可以看到，典型治理的运行过程实际上就是在一定的制度安排下，按照自上而下的运动式推进逻辑和一系列作用方式，以实现自身政策扩散功能的过程。然而，如果将研究视角瞄准典型治理运行机制的过程属性，就会发现以往研究虽然揭示了典型治理运行机制的一般性特征，但仍然存在一定的局限性，有待在理论和实践中开展进一步探讨：第一，既有研究关注到典型治理运行中某一类要素或某一项功能在基层的作用过程，但实际上对当中彼此关系的认识是孤立的、零碎的，忽略了隐含其中的互动关联性，缺乏整体系统的勾连与考量。第二，典型治理的运作过程显然具有动态性特征，而已有研究却普遍停留在对其静态层面的分析。事实上，对典型治理运行机制的考察，既需要探寻其外部因素的动态嵌入过程，也应关注其内在关系的动态调节原理。第三，大部分研究都将注意力集中在对典型治理运行机制的作用结果分析，较少聚焦它对基层政策过程施加影响的具体作用过程。上述研究的未竟之处，为本研究提供了进一步拓展的空间。

三、研究设计

(一)研究方法

扎根理论(Grounded Theory)最初是美国学者Glaser和Strauss基于社会学理论所提出的质性研究方法，旨在没有进行任何理论预设的情况下，从数据中“发现”理论[28]。数据是扎根理论的核心，在“一切皆为数据(All is data)”[29]的基本方法指引下，扎根理论遵循从事实经验等数据中建构理论的一般逻辑[30]，通过对访谈、记录、文本等多元数据或经验资料的提纯编码、反复比较，抽象出概念、类属，并在此基础上尝试构建中层理论[31][32]。

虽然扎根理论的前置性原则是不提出任何明确的研究假设，但又要求在数据探索过程中充分运用比较研究思维，并保持高度的理论敏感性，借以捕捉和概念化社会实践中的潜藏关系，最终在“自然呈现”数据资料中涌现新理论[33]。因此，经过严谨扎根过程生成的理论相较于一般理论而言，更具实践解释力。

典型治理是国家在基层推进政策执行的重要治理工具，其工具逻辑和治理思路主要呈现在相关的典型示范政策文本当中。“政策中的概念作为一种特殊的话语形式，实际上代表了政府部门乃至社会各界对某政策问题的阶段性认识。”[34]因而政策文本及其当中的概念本身就是一种重要“数据”，适用于采用扎根理论的研究方法开展探索研究，为识别典型治理运行过程的主要环节、关键因素和内在逻辑提供科学支撑。为此，本文拟借助Nvivo 11的质性分析软件，选取我国典型治理相关的政策文本，通过开展政策文本的开放式编码、主轴编码和选择性编码，提炼国家在乡村地区开展典型治理过程中的关键信息，并将其概念化、范畴化，进而构建我国典型治理运行机制的理论模型。

(二)资料来源

为全面分析我国在乡村地区开展典型治理的运行过程，本研究聚焦国家政策层面的文本内容，借助互联网工具，在国务院、国家各部委官网输入“典型”“示范”等关键词,搜集到2003年以来的相关政策文本共60份①。根据一定的范围框定、内容筛选以及开展手动比对后,剔除其中同质性政策文本6份,余下有效政策文本54份。本文之所以选择2003—2022年作为政策文本检索与分析的范围，主要是基于开展典型治理运行机制研究的实际需要：一方面，以20年为一个政策周期开展考察，在政策内容的分析上更具连续性；另一方面，对20年来的国家政策文本进行检索，也更具操作层面上的可行性。同时，为进一步服务研究主题的聚焦,本研究对政策文本的筛选还遵循以下原则：一是覆盖性原则，尽可能搜集2003—2022年公开发布的所有乡村典型示范政策文本;二是场域框定原则，只选取政策实施场域在乡村或主要政策功能由乡村承接的典型示范政策文本；三是同者就近原则，对于部分开展时间较长或以分批形式开展的典型示范创建行动，只选择当中最新发布的政策文本，避免同质性问题；四是主题截取原则，通过手动筛选方式，对综合性政策文本中涉及典型示范创建的少部分内容进行截取，将其作为专项性政策文本予以补充。

在完成上述政策文本的搜集和筛选后，为进一步理顺典型治理政策文本的内在逻辑，研究按照典型示范创建推动的一般步骤，即开展申报征集、全面创建推动、出台实施方案、有序认定推介四个主要过程，对全部政策文本进行编号分类，具体包括申报征集类7份，创建推动类19份，实施方案类8份，认定推介类15份，综合政策类5份，为后续研究提供数据支撑。限于篇幅，文中只呈现了部分乡村典型治理的政策文本，如表1所示：

表1 2003—2022年我国乡村典型示范创建的政策文本

四、资料编码

(一)开放式编码及其范畴化

开放式编码主要是将原始资料和原始数据逐字逐句地反复阅读，通过编码和标签化，从中提取初始概念的过程。在此当中，提炼和赋予概念意义的前提是将原始文本资料揉碎、重组，并根据研究的情景、语义实现范畴化。在开放式编码之前，本研究先在54份乡村典型示范政策文本中随机抽取50份，将之导入Nvivo 11软件。第一步是对搜集来的文本内容进行初步整理，将其中的政策话语标签化，同时剔除存在语义交叉、模糊的文本段落，合并重复的文本段落；第二步是反复斟酌和调整初始形成的63个语义标签，并在探索开放的理念下反复比对，确保初始概念能够科学精准地反映政策文本的原有意图；第三步，结合典型治理运行过程的研究主题，经过进一步比对、修正、组合，抽象归纳出47个初始概念，涵盖406个参考点，具体如表2所示；第四步，根据初始概念之间的关系内涵以及内在联系，再次进行组合排列，综合出15个副范畴，详见表3。

表2 乡村典型示范政策文本的开放式编码分析

续表2

(二)主轴编码

主轴编码的实质是开放式编码的进一步范畴化，即经过对各个独立范畴之间的因果、情景、功能、结构、行动、结果等关系的联结分析，寻找概念和范畴之间的潜在脉络与互动关系，从而提炼出具有更强统摄和概括力的核心范畴。在秉持开放思路的基础上，本研究首先对已经提取出的初始概念和副范畴反复推敲，并将其置于典型治理运行过程的线索中展开分析，实现经验描述转向概念重组，初步凝练出主范畴；其次，根据编码过程中的思考备忘录，对各范畴之间的类属关系做出调整优化，避免范畴之间出现交叉重复或矛盾冲突等情况，确保主轴编码科学有效；最后，在功能性关系的指向下，进一步梳理关系、抽象概念，最终生成了协调动员、规范执行、目标调适、示范引领以及总结推广5个主范畴，具体如表3所示：

表3 乡村典型示范政策文本的主轴式编码分析及其内涵界定

(三)选择性编码与模型建构

在主轴编码基础上开展的选择性编码，旨在以“故事线”的方式将所有范畴和概念加以系统串联，以归纳出提纲挈领和具有高度概括力的核心范畴，构建出研究理论模型。在本研究中，通过将主范畴回归到具体的典型示范政策情境下加以整合提炼、验证解释，进一步明确各个主范畴之间的互动关联，提出与典型治理研究主题相关的理论框架。经过选择性编码过程，核心范畴均指向典型治理运行机制，其中协调动员构成开展基层动员的组织前提，规范执行提高政策过程的可操作性与可评价性，目标调适塑造与提升政策的适应性，示范引领拓展政策影响的广度和深度，总结推广促进政策经验的扩散流动。典型治理运行机制的理论模型框架如图1所示：

图1 典型治理运行机制理论模型框架

(四)理论饱和度检验

理论饱和度检验的判定依据是额外数据不能生成新的范畴或做出新的理论贡献，即可终止概念编码和理论抽样。为进行理论饱和度检验，本文将前述随机抽样的50份乡村典型示范政策文本外的4份文本导入Nvivo 11软件，重新开展一轮编码分析与概念化过程。结果显示，未发现有新的概念生成或范畴涌现，同时编码结果也未对既有概念之间的关联性产生影响，说明此前依据随机抽样的乡村典型示范政策文本所形成的典型治理运行机制理论模型在理论上达到饱和，可以较好解释典型治理的运行过程，符合扎根理论的要求。

五、典型治理的运行机制

典型治理遵循一套既有的运行规则和运行逻辑，以在基层治理中有效嵌入国家治理的目标和意图。图1所示的理论分析框架基本上呈现了典型治理运行过程的总体逻辑、作用路径和各环节之间的互动关系。事实上，对典型治理运行机制的分析，难以绕开对结构、过程与功能层面的讨论。因为，典型治理之所以具有显著的政策推动效能，与治理结构的整合、政策过程的调适以及扩散功能的拓展密不可分。前述基于政策文本所提炼解析出的五个主范畴内涵，也是在“结构—过程—功能”的路径中相互作用、相互影响，进而共同构成刻画、验证与阐释典型治理运行机制的宏观脉络与行进线索。

(一)协调动员下治理结构的“上下”调和

在基层治理的实践场域中，科层制组织形式不仅塑造了国家政策向基层传导的一般路径和基层政策场域中“纵强横弱”的治理结构，同时也与条块体制的分割性、低效性和惰性[35]共同引致治理结构中的内生失调问题，进而影响有限治理资源向有效治理能力的转化。实际上，典型治理在运行过程中，就是通过国家层面的高位推动所形成的协调动员能力，嵌入与调和既有治理结构中不利于关系协同、资源整合、力量集中的部分，以达到优化治理结构的目的。那么典型治理运行中的协调动员是如何发挥作用的呢？基于政策文本提炼和经验事实，可以按照“上”“下”两个向度进行理解。其中，“上”是指县级及以上层级的主体间协同、整合与参与，“下”则是指县级及以下层级的基层激励动员。值得注意的是，县级单元作为“上”“下”治理结构的交汇点，既是典型治理开展协同的重要主体，也是典型治理基层激励的目标对象，发挥了典型治理运行过程的结构中枢作用。

从向上协同的过程看，典型治理在实践场域的运行方式，就是搭建一个政策间协同、跨部门合作与社会共同参与的整合平台。这是因为，一项政策开展往往涉及对不同资源的整合，涉及跨部门的协同合作。但是公共政策领域的最大问题在于，资源之间高度切割，部门之间壁垒高砌。虽然实践中推行的地方领导小组机制可以有效增强科层治理中的运动性，提高资源动员整合的能力[36]，但实际上缺乏重视的领导小组时常沦为摆设而无法有效发挥协调动员的作用。而促进主体间协同既是典型治理的运行目标，亦是典型治理发挥作用的实现路径。不同于一般治理过程中建立领导小组所开展的平台整合，典型治理的向上协同体现了工作目标更为聚焦、组织功能更为健全、任务设置更受重视的特点。结合具体政策要求可以发现，示范创建的政策文本一般要求在乡村示范区或示范点的布局和建设中，设立省级或市级(县级)的常态化领导协调小组或专门组织机构，专项负责示范点或示范区的创建工作。如《关于认定第三批国家现代农业示范区的通知》就明确指出，要“抓紧组建由党政主要领导牵头、涉农有关部门参与的示范区建设领导小组和专门机构，负责统筹协调推进示范区建设各项工作”(D-15)。由典型示范领导小组或专门机构高位推动所组建的平台，事实上更容易降低政策沟通协调的成本，并在某种程度上实现部门资源与意识的整合。同时，由于常态运行的领导小组或专门平台的整合性特征，使社会组织等基层多元主体具有更多进入典型治理所建构的政策空间的通道，进而减少政策在基层推进实施的阻力，形成政策间有效协同、部门间有序合作、社会力量广泛参与的良好局面。

从向下动员的过程看，基于高位推动下的典型治理，还在嵌入基层的实际运行过程中，构建起一套竞争择优的直接或间接的压力机制与激励机制，以减少基层治理结构中原有的消极应对和体制惰性等倾向。一方面，典型治理利用在乡村地区开展的示范选拔、典型案例征集等治理手段，构建竞争择优的压力。比如，《关于2014年申报创建国家现代农业示范区的通知》中就明确有设置深入开展竞争择优的条件，要求示范区申报必须经过省级统一组织的竞争性选拔(A-05)。竞争性选拔的作用在于，通过“典型”标签的差异化和示范区帽子、资源的植入，给予乡村基层争取各类经济性、社会性、政治性等稀缺性资源的集体动员和“你追我赶”的竞争动力[37]，驱动具有先发优势的乡村地区继续保持领跑姿态，鼓励相对落后地区为竞逐有限的典型示范名额投注更多精力开展政策执行。另一方面，在基层构建常规横向绩效考评以外的典型示范竞争压力，本质上是为了激发基层政府落实政策意图的积极性、主动性、创造性，形成正向激励。如大部分示范创建类政策都强调要“强化监测评价”，在示范创建及其后续管理中“建立能进能退、动态管理的激励机制”(D-09)，“强化结果运用，把示范区纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴实绩考核内容”(B-01)。在典型治理的资源激励、政绩激励等多重激励以及考核评价、动态退出等压力约束下，基层政策主体的开拓创新精神更容易获得鼓励，首倡精神进一步获得尊重。从某种意义上看，基层政策过程的推进动力都得到了直接或间接的激发。

不容忽视的是，典型治理对上下治理结构的调和，并非是孤立的、单向度的。无论是向上协同整合，还是向下动员激励，其本质都是典型治理在结构层面的前置性嵌入过程：通过典型示范创建，调和上层治理结构中的条块分割，重构跨域、跨部等多元关系，建立整体性治理的框架思路；在动员激励中注入激活结构的内生动力，解决既有治理结构中的惰性、低效问题；主体间协同构成了向基层动员的基础，向基层动员则反过来构成了向上协同整合的实践动因。上下调和过程均为治理结构优化创造了空间，进而为典型治理接下来的运作过程提供前提条件。

(二)双向互构中政策过程的“松紧”调节

模糊政策大量存在于公共管理实践当中[38]。对基层而言，宏观、模糊且缺乏具体操作细则的国家政策，加深了理解政策的难度，更加剧了政策实行过程的不确定性和复杂性，是基层政策落地的严重梗阻所在。将典型治理运用于基层政策实践的意义在于，以典型示范创建或选拔为契机，释放出显著的国家治理目标和国家意志的信号[39]，为基层提供政策工作抓手，进而调节政策实施的过程。具体来看，典型治理的调节作用主要通过聚焦乡村发展中的具体领域或具体政策内容，实现两个维度的“松紧”调节：一是政策执行中的“紧”，即划定严格的政策刚性边界，提高政策下沉至基层后的可操作性和规范性；二是政策目标的“松”，即根据乡村具体情况和实践中涌现的新情况、新问题，建构适度宽松的柔性调适空间，增强政策在不同场景中实施运用的灵活性与适应性。典型治理产生作用的内在机理，就是通过调节政策刚性边界和柔性空间之间的“间隙”来控制适当的“松紧”程度，促进“刚柔并济”及其双向互构。典型治理恰恰是改变这个政策过程“间隙”的“扳手”。

1.以规范执行划定政策刚性执行边界。典型治理嵌入基层以后，实际上对基层的政策过程提出了更加具体刚性的要求。政策内容的具体化以及政策重点工作、方案措施和预期成效的细化、深化、标准化与规范化，都是典型治理划定政策刚性边界作用过程的体现。如国家层面的政策文本大多强调要“列出示范工作时间表、路线图”(B-03)，并进一步“以县(市)为单位，分解量化具体目标任务”(D-14)，目的在于提供更加容易识别的政策目标，更加容易把握的工作抓手，以及更加明确的政策边界，避免基层在某些出台时间较短、实践积累不足的重大乡村政策实践中出现过分突破，产生不可预期的后果。典型治理的这一作用路径可以从两方面来理解：一方面，典型示范创建行动推动政策规范化，让笼统模糊的政策信息具象化、可视化，让抽象的政策目标具体化[40]，展现清晰明确的政策路径。另一方面，乡村示范区或示范点的创建行动，更为某一项政策实施提供可供参照的规范化模板，使其成为基层在政策过程中模仿、借鉴和学习的标杆，防范基层出现错误解读政策意图、偏颇执行政策内容等情况。比如，《关于公布全国乡村治理示范村镇名单的通知》中就指出，创建全国乡村治理示范村镇的重要意义之一就在于，“为乡村有效治理提供不同的模式和样板”(D-11)。

此外，典型治理不仅以规范执行划定了政策的刚性边界，还在其运行过程中通过对具体政策绩效所开展的深度精准的考核评价，构建刚性边界的“防火墙”和“监测网”，使政策边界更明确更清晰，同时也更具可评价性和可测量性。具体的作用过程表现为，典型治理在嵌入基层的政策过程中，对某一项乡村政策的精细化、操作化指南制定的高度重视。在示范创建操作指南的指引下，政策过程和结果评价显然更有章可循、有标准可依，使深入“全面检查政策落实情况，督促各地全面推进科学化、精细化管理”(A-07)成为可能。不仅如此，由于典型治理中的示范创建工作相较于全国的政策实施面更小，因此政策评价范畴更加聚焦。在乡村示范区、示范点进行小范围的定期监测、实地核查与绩效考核工作，不仅工作量大幅减少，还能有效提高对基层考核的效度与精度。以《全国“一村一品”示范村镇认定监测管理办法(试行)》(C-02)为例，“一村一品”示范村镇的创建，实际上为线上平台开展的动态监测提供了更具识别性的考核瞄准对象。

2.以目标调适构建政策柔性缓冲空间。严格执行规范化、标准化的政策，未必能确保好的执行效果。当面对基层复杂的治理任务以及乡村地域的巨大环境差异时，教条式的政策执行往往容易引致政策僵化，降低政策的灵活性与适用度。而政策适应性恰巧是影响政策效果的关键变量之一[41]。典型治理运作过程的重要功能及其实现方式，除了划定刚性边界外，还在于规范执行之后所构建的政策过程目标调适与缓冲机制，即强调“搭建先行先试平台”(B-02)，“因地制宜……不套模式、不定方式，充分发挥地方自主性、积极性”(B-09)，以柔性空间冲抵刚性边界中的不利因素，提高政策的基层适应性。

具体来看，典型治理在嵌入基层的过程中，首先具有与政策试点相类似的政策创新功能。在乡村示范区的创建或乡村典型案例的选取过程中，典型治理的一般原则就是甄选具有不同发展特征、不同发展环境或处于不同发展阶段的地区作为示范对象，开展小范围的政策先行先试工作。其次，典型治理的作用还体现在破除与消解乡村重大改革的阻力。受乡村共同体以及相对封闭的地域环境观念等影响，在乡村推行改革措施的难度比城市要大。而在典型治理的典型示范先行创建过程中，政策阻力更容易被典型示范创建中所形成的可见政策效果和良好社会氛围纾解，并反过来推动政策在其他地区的顺畅执行。最后，典型治理还创造出容错纠错的政策调适空间。乡村典型和乡村示范大多为点上探索，政策过程所产生的影响范围有限，即便在探索性的示范行动中出现偏差，也能在相对柔性的容错纠错空间内及时修正。

总的来讲，无论是开展探索性示范，还是破除改革阻力、创造容错空间，典型治理构建柔性空间并塑造政策适应性的主要目标，依然是为了避免事关乡村的一揽子政策由于前述的规范执行刚性约束而产生目标偏离、执行僵化或水土不服等情况，影响政策实施进程。面临不断变迁的政策环境以及基层实践中出现的新情况、新问题，典型治理以自我建构的政策空间实现政策的良性运作：在刚性边界的风险规制与柔性空间的缓冲调适之间频繁开展要素互换与双向互构，共同发挥调节政策过程的作用。

(三)目标塑造对扩散功能的“点面”调控

典型治理运行的核心关键不仅在于示范点内部的良性运作，更重要的是实现由点及面向外有效扩散辐射。这一作用过程含有两层意思：第一，通过典型示范创建行动，在“点”上打造政策实践的“模范生”“排头兵”，以此形成具有特色经验、促成政策共识、被上级政府所认可的典型目标；第二，以“点”上所塑造的典型目标为载体，激发政策向外扩散的内外动力，在“面”上掀起典型经验的学习热潮。不同于法律法规和政策设置等硬性实现方式，典型示范过程具有显著软性功能取向，以发挥低成本治理的优势[6]。因此，如何塑造典型目标，打通由“点”向“面”的扩散关节，调控政策扩散的实际效果，集中体现了典型治理发挥其软性特有调控功能的作用路径。

1.示范引领实现“点”上集中突围。在基层创建乡村示范区、打造乡村示范点、树立乡村典型榜样，核心目标是以点促线带面，增强政策辐射扩散的广度、深度。如《关于认定第三批国家现代农业示范区的通知》中就明确指出：“创建示范区是党中央、国务院推进中国特色农业现代化建设的重大举措，对实现现代农业发展在点上突围，进而带动面上整体推进具有重要意义。”(D-15)而典型治理在“点”上的运作，主要分为三个阶段：先期示范点的经验探索和模式形成，中期政策共识的凝聚，后期注意力聚焦与典型目标的生成。

在第一阶段，典型治理调控扩散功能的方式，是将乡村示范区、示范点作为杠杆与支点，撬动、整合大量土地、资金、人才等优势资源，汇聚于点上集中使用，以便创造政策实施的示范样板，进而“为全面深化农业改革、加快农业现代化建设探索新途径、积累新经验”(A-06)，形成具有地方特色的典型示范模式。

第二阶段的重点任务是在已有典型示范经验的基础上，促成政策层面共识的形成。一方面，典型治理在乡村示范或乡村典型的创建中，将贯彻中央有关“三农”工作的重要指示精神，彰显中国特色社会主义的核心价值取向摆在首要位置，确保政治优先理念和政策共识基础的形成；另一方面，在乡村典型示范过程中强调对政策方向的引领和为重大战略服务，进一步促进基层意识、政府行动力和社会思想的整合统一。

事实上，领导注意力配置同样是影响典型目标生成的关键因素，这集中表现为第三阶段的运作过程。国家开展乡村典型示范创建工作，一般划定有具体的创建时间范围，基本为三年到五年。在这个时段区间内，与典型示范有关的人力、财力和权威资源会向示范区或示范点倾斜，相应地，上级部门和主要领导的注意力也会随之更多配置在典型治理的对象上，以帮助解决在乡村典型示范创建中需要着力解决的突出难点与痛点，增强乡村可持续发展和实现农业农村现代化的能力。在公共治理领域，上层领导高度重视下的注意力配置，在某种程度上可以提高治理的有效性[42]。典型治理的作用路径，正是通过示范引领增加上级对典型示范的注意力，塑造具有极强政策号召力和影响力的典型目标，进而吸引其他地区将其作为理解政策动向、学习政策实绩、跟随注意力的对象，形成开展相应政策行动的看齐效应。

2.总结推广促进“面”上经验流动。点上突围所取得的政策效果和塑造的典型目标，将不再局限于示范引领内部或周边地区的政策促动，而是经由总结推广的运行路径，打造政策示范品牌，吸引非典型示范地区观摩学习，推动经验由点及面向外扩散。面上经验推介和地方学习互动是总结推广的两种重要实现形式。但不可否认的是，总结推广的过程实际上就是公共政策扩散的过程。从公共政策扩散的一般模式看，典型治理推动政策经验的扩散，符合已有研究中对自下而上的政策采纳和推广、政策先进地区向政策跟进地区扩散两种模式的阐释[43]。

按照第一种模式的理解，典型治理主要遵循自下而上总结发展规律、创新成果和经验做法，形成乡村典型案例向上申报并宣传推广的作用过程。如《关于开展乡村治理示范村镇创建工作的通知》就针对示范宣传推介提出了相应要求：“各地要认真总结示范创建活动的好做法，组织电视、网络、报刊等媒体广泛宣传报道……深入梳理示范村镇的好经验好模式，加强典型案例的宣传与推介。”(B-07)在这一作用过程中，典型治理为政策实践与经验之间建立了桥梁，实现了两者间的良性互动：先关注到点上突围中所建构的典型目标，及其在基层政策实践中所创新的乡村发展体制机制；接着对典型目标业已取得的政策经验开展一般性的规律总结，形成一套具有广泛适用性的经验模式；再向上申报提炼的经验模式，为推广到典型示范之外地区的实践做准备；然后经过内部简报、公众媒体、交流研讨、案例推介等不同渠道与口径开展舆论宣传，展现乡村示范创建工作的政策亮点，推广典型治理中涌现的好经验、好做法或新理念、新实践；最后在宣传推广中检验已有经验做法的科学性和适用性。

促进面上经验流动的第二种作用方式，是通过典型示范区域与非典型示范区域之间的交流互动，实现政策成果转换为政策学习借鉴对象。《关于开展2022年农业现代化示范区创建工作的通知》将之具体明确为“开展模式发布、范例交流、现场观摩等活动，推广具有区域特色、可复制可借鉴的模式路径，示范带动同类地区农业现代化发展”(B-01)。而该过程主要作用为在示范创建成效获得广泛推广和报道之后，乡村示范点迅速成为政策示范的热门调研观摩目的地。不仅上级部门会开展频繁调研工作推动政策创新扩散，其他示范点或非示范点也会主动组织参观学习活动，并在该类政策落实的过程中借鉴参照。比如“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交”的“枫桥经验”典型形成以后，就曾掀起全国学习的热潮，推动相关政策全面落地与推广，并启发了新时期坚持群众路线解决基层矛盾纠纷的政策思路。但值得注意的是，为了产生较好的政策实践效果，消除政策扩散中的负面因子，典型治理在推动与调控面上经验扩散的过程中，并不鼓励跟风模仿的行为模式[44]。

(四)集约化与标杆化：典型治理运行机制的两重逻辑

典型治理遵循上述运行过程发挥其治理效用，以补充其他治理工具或治理手段难以起到的推进基层政策过程的治理功能。换句话说，典型治理在基层场域和乡村治理当中具有显著的工具性优势。然而，要进一步发掘典型治理的显著优势，并深化对其内在作用机理的认识，就需要从总体上把握其运行过程的逻辑线索，借以厘清典型治理效能形成的深层次原因。通过对典型治理运行机制中各要素的重新梳理及其行进过程的逻辑串联，发现在典型治理的特殊运作过程中，各个要素之间通过相互作用形成显著的治理合力，并分别映射出内外两重治理逻辑：向内的集约治理逻辑以及向外的标杆治理逻辑(见表4)。

表4 典型治理运行机制的两重逻辑

向内的集约治理逻辑，其核心体现为集约化的治理理念。而集约的关键在于整合，在于搭建具有治理合力的平台，以将纷繁、庞杂、异质、分散和涉及面广的公共事务集中打包到一个“篮子”里，“集中力量办难事”，进而形成一个可操作、具体化的工作抓手，最大限度降低治理成本。典型治理运行中所体现的集约治理逻辑，最大的特征是由外及内开展“点”上运作的过程：搭建常设协调整合平台，将乡村典型示范创建范围内的复杂事务统筹打包，开展资源整合、部门协作，减少因条块体制分割、低效、惰性所产生的摩擦及沟通问题，有效降低治理结构中附着的重复工作、推诿扯皮、消极应对所带来的高昂治理成本；构建示范创建区域内清晰明确的刚性治理边界，释放具体化、可视化的中央政策信号，剔除其他干扰信息或非核心信息，形成相对集约化的政策抓手，减少政策传导过程中出现的基层错误解读、选择性执行所造成的政策变形与执行偏差，降低不确定性中的治理成本；塑造示范创建的政策弹性空间，一地一策、因地施策的调适性过程，相比一策多地更具集约化和灵活性的特征，也更能适应我国由于地域辽阔存在的显著区域差异以及新兴技术应用、社会关系变迁和风险因素叠加所带来的加速演化的内部和外部政策环境，以尽可能避免政策与实践之间的脱节，减少政策不适应所产生的资源浪费和成本附加。

向外的标杆治理逻辑显然遵循与集约治理逻辑截然不同的运行方式和运行过程。因为标杆治理的对象主要是示范创建以外的面上区域，实行的是由示范创建内部到示范创建外部的运行线路。其中，已有的典型示范目标，即标杆的确立是标杆治理逻辑的基础前提，也是开展其治理过程的运行起点。样板化是标杆治理的主要运作方式，亦是典型经验向外输出的重要实现形式。同时，也正是由于样板化过程中所归纳的可复制、可推广的“现成”经验模式，在某种程度上降低并规避了治理的风险。事实上，标杆治理的逻辑主要是针对示范区域以外长期存在的点、面不均衡以及东、西发展差异造成的“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应所做出的一种治理安排。这是由于在通常情况下，发展相对落后的区域，在政策学习能力方面相对处于劣势，并存在政策创新或政策实践能动性较差的消极倾向。“无力创新”“不敢创新”成为这些地区发展过程中面临的现实困境。标杆治理实际上就是给这些地区“打样”，让它们能够在较短时间内通过模仿、借鉴甚至“依样画葫芦”等方式，迅速掌握示范创建区域好的做法，形成对政策内在规律的认识，以降低因能力不足或能动性较差导致的治理不确定性及风险。此外，标杆治理逻辑不仅加速了政策成果的扩散流动，同时还运用标杆样板在舆论宣传上的天然优势，借助高层推介乡村典型案例和示范样板中的政策经验放大效应，为其他地区提供主动式学习动力。与政策试点向外扩散时的被动式推广相比，主动式的标杆学习显然更具自主性、互动性，经验交换与考察过程更有针对性，因此在政策迁移和政策扩散过程中也相应具有更低的治理风险。

六、结论与讨论

以上研究发现，协调动员、规范执行、目标调适、示范引领、总结推广共同型构了典型治理的运行机制。它们经由科层制系统的层层传导、点与面之间的动态运作，在结构、过程和功能层面实现了对基层政策的有序推进，呈现了典型治理特有的运行规则和作用机理。协调动员通过高位推动，促进了主体协同和基层动员，调和了不利于基层政策实施的治理结构，形成了典型治理的组织基础和实践条件；规范执行减少了基层政策实施过程中的信息模糊、降低了偏离风险；目标调适则以柔性空间提升政策适应性的方式，解决了政策推行中普遍存在的高治理成本难题，为在广大乡村地区开展广泛政策实践和以点带面、正向扩散的示范引领提供了“点”上的集约治理经验；示范引领利用“点”上塑造的典型目标，为总结推广过程的面上经验流动提供参照，增强了标杆驱动下基层主体的主动性和能动性，并有效降低了政策扩散中存在的不确定性治理风险。典型治理运行机制中各要素之间的相互关系和作用机理，可以进一步从集约化和标杆化的治理逻辑中进行理解：统筹化平台的搭建，是典型治理基层运作的先决性组织结构条件；在此基础上，外部结构的调适为示范创建“点”上的内在集约化治理过程创造了可能；集约治理所形成的点上政策成果继续向面上输出拓展，构成标杆治理的实践样板，激活了面上加速政策学习扩散的动力；标杆治理的面上经验成果，则持续为集约化的点上治理提供适时的情况反馈。

与一般研究得到的结论不同的是，本文通过对典型治理运行机制及其逻辑的分析，揭示出在典型治理中推进政策执行的基本实现路径依然是深嵌于科层制当中的。虽然诸多研究认为，典型治理具有运动式和超越科层的特征，但典型治理无论是在其运行过程还是实践逻辑上，无论是在体制内外动员协调或整合资源，还是依靠官僚层级开展示范引领与政策扩散，都不能完全摆脱对科层制的体制依赖，更无法达到超越科层的实践效果。实际上，典型治理在基层的运行过程，不是“超越科层”而是“适应科层”，比如通过典型示范创建来改变领导注意力配置，进而纾解漫长科层制链条所产生的注意力分散和资源层层散耗等问题。同样，由于典型治理并未完全实现对科层制的突破，也就意味着典型治理在实践中仍面临“科层失灵”的组织难题，以及由此所产生的一系列负面衍生效应。

因此，虽然不可否认典型治理在推进基层政策执行上具有不可替代的工具性优势，但又不得不注意到，典型治理在乡村振兴实践中潜藏的巨大风险隐患：比如典型示范极易成为基层形式主义“盆景”的温床，出现基层扭曲政绩观下的人造“样板化”典型[45]或弄虚作假“造景”式的“速成典型”[46]；再如典型复制推广的现实条件十分苛刻，尤其是当资源支持、注意力配置或基层主体治理能力与典型示范存在差距时，开展示范引领和政策扩散创新的效果将大打折扣。如何在新时期全面推进乡村振兴战略中有效发挥典型治理的正向优势，同时防范既有的潜在治理风险，有待在理论和实践中开展进一步探索、总结与验证。

注释：

① 政策文本的检索截至2022年5月18日，此后新出台的典型示范政策未收录在本研究内。