城乡距离、公共服务能力评价与农户宅基地退出安置模式选择——以黄河中上游地区为例

○马晋宇 晋蓓

（西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

一、引言

随着城镇化的发展以及人口流动政策的放松，越来越多的农村人口向城市聚集，进城定居的农民人数不断增加，而农村宅基地空置严重、利用不足，“空心村”等现象普遍存在，产生较大浪费[1]。为解决宅基地退出不畅等问题，2019年国家发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，鼓励支持农户采取入股、出租等方式合理利用农村闲置住宅。2020年1月，第三次修正的《土地管理法》指出，要对退出宅基地的农户给予公平合理的补偿。从各地实践来看，目前推行的试点大多采用住房补偿模式，采用货币补偿较少[2]。住房补偿是指农户以现有宅基地“换房”，住房补偿安置模式可分为城镇新社区安置点和旧村改造后社区安置点两种[3]。那么，农户是易受乡土情结等主观因素的影响选择就近安置呢，还是为获得较好的生活工作条件而选择进城安置呢？

已有研究在分析农户宅基地退出后安置模式选择的影响因素时，主要围绕家庭或户主社会经济特征展开，如农户风险认知[4-5]、家庭人口特征[6-7]、家庭生命周期特征[8]、资源禀赋特征[9]、阶层分化特征[10-11]等；同时，也有部分研究关注群体共性特征，如村庄的经济地理特征，初步探索发现，城乡距离与农户宅基地退出安置模式选择之间关系较为明确，城乡距离越远，农户越倾向选择城市新社区安置[12]，但其影响路径却鲜有文献进行量化研究，尤其是忽视了因城乡距离差异而导致的基本公共服务非均等化在这一传导机制中的作用[13]。此外，农村基本公共服务水平与村干部之间存在着较为重要的关系，村干部作为党和政府联系农民的桥梁纽带，是承上启下的关键节点，其政治素质、工作作风、文化水平、管理能力的高低等对村庄的经济发展、环境保护以及提高农民的生活水平具有极其重要的作用[14]，但其在农户宅基地退出安置模式选择中的作用机理尚不明确。

黄河流域中上游地区横跨多个省区，农村居民点极其分散，城乡距离差异大，并且受气候和地形影响，村庄之间基本公共服务水平差异较大[15-16]。因此，本文通过对该区域11个县753位农户进行问卷调查，围绕农村基本公共服务中的教育、医疗、交通、环境卫生四个方面，分析城乡距离、农村公共服务能力评价和农户宅基地退出安置模式选择之间的关系，并探讨村干部能力在三者关系中的调节作用。其中，农村公共服务水平与村干部能力通过农户的主观评价来衡量，更契合农户的需求，可为制定符合实际的宅基地退出补偿政策提供理论依据和决策参考。

二、理论分析与研究假设

（一）城乡距离对农村公共服务能力评价的影响

农村公共服务是指政府为满足农民生产、生活共同所需提供的一种具有服务性质的公共产品，包括基础教育、医疗、交通条件以及环境卫生等[17]。农户对农村公共服务能力评价主要基于自身感知，如果公共服务能力满足农户的需求则评价较高。从理论上讲，相比偏远的村庄，城市近郊的农户既可以在本村从事农业生产，也可以在城市实现就业；在交通方面，城市近郊道路等基础设施完善，往来城乡所需时间短；医疗方面，城市近郊不仅可以享有本村的医疗服务，还能够便捷地获得城市的医疗服务；在教育方面，近郊村庄获得良好师资等教育资源的机会更高。而在环境卫生方面，偏远村庄人口密度小，工业生产、机动车驾驶等活动对环境污染较小，村庄环境易于维护，农户对其评价较高[18-19]。

据此，本文提出假设H1：城乡距离越远，农户对教育水平、医疗水平以及交通条件评价越低，对环境卫生评价越高。

（二）公共服务能力评价对安置模式选择的影响

认知会通过影响人的偏好进而影响其选择[20]，所以农户对农村公共服务能力评价必会对其安置模式选择造成一定程度的影响。相对而言，农村社区安置点便于农业生产，易于构建社会关系网络，容易满足农户乡土情感诉求；而城市新社区安置点有助于改善农户居住条件，促进非农就业。不同村庄经济发展水平各异，导致其公共服务能力差异很大。对于公共服务水平较低的农村而言，其医疗服务、道路条件、教育水平以及各类基础设施很难满足当地居民的生产生活。而在中国的家庭结构中，维系家庭成员代际再生产的观念根深蒂固[21]，为了让后代拥有更好的生活条件，许多农村家长选择进城务工，这会使得他们在退出宅基地时更倾向选择进城安置。

据此，本文提出假设H2：农户对村庄教育水平、医疗水平、交通条件以及环境卫生的评价越低，选择城镇新社区安置的可能性越大。

（三）村干部能力对公共服务能力评价效应的调节

村干部是我国自上而下行政建制中最基础的一个环节[22]，农民的需求要通过村干部传达给上级政府，政府下达的命令和出台的政策也要通过村干部去宣传和执行[14]，他们在乡村治理中发挥着重要的作用。村干部能力在城乡距离、公共服务能力评价及安置模式选择三者关系的作用体现在两个方面：一方面，能力较强的村干部通过招商引资，大力发展村集体经济，不断完善农村公共服务设施，为村民谋福利，在一定程度上改变了城乡距离对农村教育、医疗以及交通等条件的负向影响[23]。另一方面，一些村干部有很强的个人魅力，村民对其非常信任，相信在他们的带领下能使本村走向富裕，农民生活水平会不断提高。这些农户不愿承担进城生活所面临的困难和风险，就会倾向选择旧村改造后社区安置[24]。

据此，本文提出假设H3：村干部能力会调节公共服务能力评价在城乡距离与安置模式选择间的关系，起到促进作用。

本文的研究框架如图1所示。

图1 研究框架

三、模型构建、数据来源与变量选取

（一）模型构建

在城乡距离通过农村公共服务能力评价影响农户安置模式选择的作用机制中，城乡距离为自变量，安置模式选择为因变量，农村公共服务能力评价（教育条件评价、医疗条件评价、交通条件评价、环境卫生评价）可视为中介变量。其中，城乡距离对农村公共服务能力评价的影响与公共服务能力评价对农户安置模式选择的影响均可能受到村干部能力的调节，因此，选择有调节的中介效应模型。有调节的中介效应检验方法包括逐步法[25]、Bootstrap 法[26]以及Sobel 法[27]等。其中，逐步法是通过对变量依次进行回归从而分析是否存在中介效应，该方法容易理解且操作简单高效；Bootstrap法是根据Bootstrap 样本系数乘积的估计值区间是否含0来检验中介效应，当其中一个系数不显著时，该方法仍可使用，具有较强的检验力；而Sobel法则需要满足样本非正态分布问题。

因此，本文运用Mplus8.0 软件，先通过Bootstrap 法检验农村公共服务能力评价的中介效应与村干部能力的调节效应，再通过逐步法对研究结果进行稳健性检验。回归模型如下：

式中，choice为农户安置模式选择，dis为城乡距离，evaluate为公共服务能力评价，ability为村干部能力评价，α1、α2、α3为直接效应系数，β1、β2、β3为中介效应系数；λ为待估系数，ki为控制变量，ε1、ε2、ε3为随机扰动项。式（1）为公共服务能力评价的中介效应检验模型，式（2）与式（3）为村干部能力的调节效应检验模型。

（二）样本与数据来源

本文数据来源于“黄河流域生态保护与农业农村高质量发展”课题组于2020年8月至9月在黄河流域中上游主要县（市）开展的村庄和农户专项调研。黄河中上游地区横跨宁夏、内蒙古、陕西、山西等省区，区域面积广，人口多，是中国重要的农业区、经济区。但由于该区域经济发展比较落后，随着西部大开发以及新型城镇化的加速推进，外出务工人数较多，农村宅基地闲置面积持续扩大。

课题组按照概率与规模成比例的抽样方法选取宁夏、内蒙古、陕西、山西和河南5省（自治区）11个样本县57 个行政村，采取调查员入户面对面访谈形式，问卷涉及农户家庭基本信息、2019年收支情况、家庭生产经营状况以及乡村治理、乡风文明情况等内容。在问卷调查过程中，及时对每份调查问卷进行集中检验与审查，剔除关键信息失真和缺失的样本后，共收集到753份有效问卷。

（三）变量设置

1.因变量：安置模式选择。从2000年开始，我国宅基地退出补偿政策从以货币补偿为主向多元化补偿转变，鼓励宅基地置换。通过对研究区实地调查，本文选取了旧村改造后社区安置点与城镇新社区安置点两种安置模式。

2.核心自变量：城乡距离。在入户调研时记录了农户家的经纬度，在ArcGIS平台展布后，计算农户家到县城的路网距离，定义为城乡距离。

3.中介变量：农村公共服务能力评价。农村公共服务包括道路、环卫、教育、医疗、通信、物流、娱乐等内容，本文借鉴已有文献，选取农村公共服务能力中较为重要的教育、医疗、交通和环境卫生作为评价对象，以农户对本村“学校师资力量及基础条件”“医疗设施的数量和质量”“道路交通状况”和“清洁水平”4 个问题的回答进行公共服务能力评价，所有评价选项采用李克特五级量表形式。

4.调节变量：村干部能力。村干部能力是指村干部在行使公共权力、管理村庄事务过程中所具备的理论知识、技术能力和个人素养等特质[14]，村干部能力高低会直接影响村庄的发展。在本文中，农户根据评分表对村干部的能力进行打分，满分为100分。

5.控制变量。根据马斯洛需求层次理论，随着社会经济的发展，不同类型的农户会选择不同的安置方式来满足自身不断升级的需求，其中，农户家庭人口特征、收入分化特征、资源禀赋特征对其决策的影响较大。为准确分析城乡距离对农户安置模式选择的影响路径，本文选取户主年龄、家庭非农收入占比、承包地面积等6 个变量作为控制变量。上述变量的含义、赋值及描述性统计如表1所示。

表1 样本变量说明及描述性统计

四、实证结果与分析

（一）农村公共服务能力评价的中介效应

为确保回归结果的一致和无偏性，对所有自变量进行共线性检验，结果显示，所有变量的方差膨胀因子（VIF 值）均小于4，变量间不存在多重共线性问题。表2 汇报了农村公共服务能力评价的中介效应检验结果，共包含3个内容。

1.城乡距离对农村公共服务能力评价的影响。表2的项目（1）是城乡距离对农村公共服务能力评价的影响结果，由此表明，城乡距离越远，农户对教育水平、交通条件评价越低，对环境卫生评价越高，而对医疗条件评价的影响不显著，假设H1 的部分结果得到验证。

表2 农村公共服务能力评价的中介效应检验

可能的解释在于，长期以来，黄河中上游的传统农牧区及资源型城市的辐射带动作用较弱，并且由于山区与高原的地形致使城乡空间分割严重，使得距离城市较远的农村公共服务能力严重不足。在教育方面，教学设备落后，师资力量薄弱；在交通方面，硬化路面占比低，道路质量以及宽度有待提升。而对广大农户来说，“再穷不能穷教育”“要想富，先修路”等观念根深蒂固，他们对当地教育条件、交通条件的期望比较高，导致城乡距离越远，对二者评价越低。

在环境卫生方面，距离城市越远，农村的水域、噪音、植被覆盖、开阔度等条件越好，并且，黄河流域的农村宅基地大多是零星分布，大面积的农牧业用地使得整个空间显得更加舒适，所以，距离城市越远，农户对环境卫生的评价越高。而在医疗方面，由于村里居住的中老年人较多，家中会常备一些日常用药，遇到重大疾病时会首选周边城市的医院，所以他们对农村医疗服务的期望不高，因此，城乡距离对医疗条件评价没有显著影响。

2.公共服务能力评价对农户安置模式选择的影响。表2的项目（2）是公共服务能力评价对农户安置模式选择的影响结果，由此表明，农户对村庄教育水平、医疗水平以及交通条件的评价越高，选择旧村改造社区安置的可能性越大，而环境卫生评价对农户选择的影响不显著，假设H2 的部分结果得到验证。

可能的解释在于，对农户而言，如果家庭的教育、医疗问题能够就近解决，交通条件得到改善，与进城务工相比，因家乡人际关系网络较为稳定，生产生活较为安稳，生活开支也会大幅下降，由此对生活的期待和满足感也会有所提升，他们更希望留在熟悉的家乡；加之，近些年国家对农业组织和农业项目加大了支持和补贴，促使很多进城务工农民都有回村发展的倾向。而如果村庄的教育和交通条件均为“差评”，难以满足农户改善家庭生产生活条件的期望，他们会更渴望到条件更好的城镇去。目前对大多数农民而言，最迫切的需求是增加收入，改善生活条件，并非追求环境卫生，因此，环境卫生评价对农户选择的影响不显著。

3.公共服务能力评价的作用机制分析。表2的项目（3）是公共服务能力评价的中介效应检验结果，由此可以看出，总中介效应系数与直接效应系数在95%的置信区间内均不包含0，说明农户公共服务能力评价在城乡距离与安置模式选择间扮演了部分中介作用；在特定中介效应中，教育条件评价、交通条件评价的中介效应均得到验证，说明城乡距离的增加使得教育条件评价、交通条件评价排序获得优先性，进而促使农户选择在城镇社区安置。

可能的解释在于，教育服务与道路设施是影响农村居民幸福感的重要因素。近年来，随着我国社会的巨大变革与转型，教育的不公平现象逐渐凸显，城乡孩子在受教育之初就处在不同的发展起点。而许多农村家长望子成龙心切，渴望自己的孩子通过接受良好的教育改变命运。为了孩子能够接受更高水平的教育，许多农户会选择城镇安置。因此，农户教育条件评价的中介作用会更加显著。

农村道路设施与农户生产、生活息息相关，是农村经济增长的重要基础。具体而言，首先，农村道路为农机设备、农业科技的推广应用提供了条件，有助于提高农业生产效率；其次，道路完善拓宽了农村与外界交流的渠道，有助于吸引外来企业投资，发挥资源禀赋优势，推动农村地区发展；更重要的是，便捷的交通会降低农户的出行成本，信息交流更为迅速，加快农村闲置劳动力向周边发达地区流动，促进农户收入稳定增长。而黄河中上游的部分农村地区明显表现出交通基础设施水平落后的状态，严重影响农户正常生产生活。因此，交通条件评价排序获得优先性。

（二）村干部能力的调节效应分析

采用Bootstrap 法分别对给村干部能力差评的农户和给好评的农户的中介效应进行差异分析，用来检验公共服务能力评价的中介效应是否被村干部能力所调节，分析结果见表3，共包括4项内容。

表3 的项目（1）和项目（3）是认为村干部能力较低的农户中教育条件评价与交通条件评价的中介效应检验结果。结果显示，教育条件与交通条件评价的中介效应在95%的置信区间中不包含0，说明给村干部差评的农户在进行安置模式选择时，受到教育条件评价与交通条件评价的中介作用更为强烈和显著，假设H3 得到验证。在实际工作中，一些村干部致富带富能力弱，不能适应当前变化的农村现实，难以为乡村经济建设找到切实可行的方法，导致许多农户把本村基础设施建设薄弱、经济落后的原因归结于村干部能力差；另外，部分村干部工作方法简单，工作中存在“冷、横、硬”问题，不能为群众解决实事，降低了工作效率和群众满意度，导致许多农户对村干部不信任，想靠进城获得更多勤劳致富的机会。因此，给村干部差评的农户在宅基地退出时，会更倾向选择城镇安置。

表3 的项目（2）和项目（4）是认为村干部能力较高的农户中教育条件评价与交通条件评价的中介效应检验结果。结果显示，在给村干部好评的农户中，教育条件与交通条件评价的中介效应在95%的置信区间中包含0，说明给村干部好评的农户在进行安置模式选择时，受教育条件评价与交通条件评价的中介作用没有得到加强，调节效应不显著。

表3 村干部能力的调节效应检验

（三）稳健性检验

为检验表2 与表3 中回归结果的稳健性，本文采用逐步法对公共服务能力评价的中介效应以及村干部能力的调节效应进行稳健性检验。

依次对不同的自变量与因变量进行回归，检验农村公共服务能力评价的中介效应，分析过程如下：（1）将城乡距离与控制变量作为自变量，农户安置模式选择作为因变量；（2）以城乡距离作为自变量，分别以教育条件评价、医疗条件评价、交通条件评价和环境卫生评价作为因变量，并放入控制变量；（3）以安置模式选择作为因变量，自变量中同时放入城乡距离变量、公共服务能力评价变量以及控制变量。检验结果表明，教育条件评价（0.235）和交通条件评价（0.331）通过了联合显著性检验，中介效应得到验证。

其次，对村干部能力的调节效应进行检验，分析过程如下：（1）对村干部能力差异在村庄教育条件评价和交通条件评价的中介效应前半段中的调节效应进行检验，即检验城乡距离与村干部能力差异对村庄教育条件评价和交通条件评价的影响是否存在交互效应；（2）检验村干部能力差异在教育条件评价和交通条件评价的后半部分中介效应的调节效应。结果显示，村干部能力在城乡距离对交通条件评价、交通条件评价对农户安置模式选择这两个阶段中均存在调节效应。即在村干部能力差异调节下，交通条件评价的中介作用更显著，调节效应得到验证。

五、结论与建议

（一）主要结论

本文利用黄河中上游地区11 个县753 位农户的微观调查数据，分析城乡距离、农村公共服务能力评价和农户宅基地退出安置模式选择之间的关系，并探讨村干部能力在三者关系中的调节作用，阐明了城乡距离对农户宅基地退出安置模式选择的作用机制。研究表明，城乡距离对农户安置模式选择的传导路径受到其对当地教育条件和交通条件评价的影响，间接效应达46.45%，说明公共服务能力评价在农户安置模式选择过程中起着很重要的作用；村干部能力调节了公共服务能力评价在城乡距离与安置模式选择间所起到的作用，给村干部差评的农户受到公共服务能力评价的中介作用更为强烈和显著。

（二）政策建议

1.完善农村基本公共服务，探索“教育+”和“交通+”等模式，推进优质公共服务资源下沉。在教育方面，多渠道增加农村普惠性教育资源供给，保留并改善乡村小规模学校的办学条件，支持建设城乡学校共同体。在交通方面，着力完成偏远村村道连乡连户和通自然村硬化路建设，同时为地处偏远、出行难的乡村开设合适的公交线路，打通农户出行“最后一公里”。在医疗方面，提升村卫生室标准化建设和健康管理水平，加强城乡医院对口帮扶，提升应对突发公共卫生事件的能力；同时成立“行走的医疗服务队”，实施医疗服务点、巡回服务车、医务人员全覆盖，让偏远山区群众在家门口就能享受就医拿药、远程会诊、即时报销等服务，解决山区医疗“空白村”群众就医难的问题。通过补齐农村公共服务短板，使农村生产生活条件和村容村貌得到改善，农民生活更有奔头。

2.培育一批政治强、作风正、业务精的新时代乡村好干部。首先，要紧扣新形势、新要求，开展党性教育、政治纪律和法律知识等方面的培训，提高村干部政治能力；其次，通过“校地合作”等新模式提高广大村干部的学历水平和能力素质，集中学习经济管理、产业发展和科学技术等方面的知识；同时要强化信息资源流通，实现村干部工作的标准化和透明化，提高干部公信力，引导农户形成合理的村干部评价。

3.充分调研与规划，创新失地农民安置模式。首先，政府部门要提前评估当地居民适应风险和调整生计的能力，了解农户家庭短期和长期的发展规划，并以此为依据探索立足长远的安置模式；其次，在搬迁安置过程中，要根据农户家庭的实际情况指导其选择最适合的安置模式，同时也要保证过程公开透明，保障退出宅基地农户的合法权益；最后，在搬迁结束后，政府部门要“因户而异”对农户进行后期帮扶，对选择就近安置的农户，通过基础设施建设提高农户生产条件和生产效率，同时发展当地特色产业，提高农户非农收入。对选择进城安置的农户，要建立有效管用的再就业和教育培训机制，加快城乡统一社会保障制度建设，关注移民家庭社会网络的重新构建，帮助其尽快适应新环境，实现社会发展和失地农民的双赢。