农村环境卫生治理困境及路径研究——内蒙古包头市G镇为例

王显荣

(河海大学 公共管理学院 社会学系，南京 211100)

前 言

2014年12月22日中央农村工作会议就提出“中国要美，农村必须美”，农村环境一旦破坏，再恢复会很难；农村的美一旦消逝，人们的乡愁也将无处寄托[1]。十九大在建设社会主义新农村的基础上进一步提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，乡村建设在各地逐步推进，但仍存在着发展不充分不平衡的问题。2021年2月21日，中央一号文件提出要实施农村人居环境整治提升五年行动，健全农村生活垃圾收运处置体系，推进源头分类减量、资源化处理利用，建设一批有机废弃物综合处置利用设施等，从而建设生态宜居的乡村环境[2]。

习近平在2020年7月中旬到内蒙古考察时指出：“乡村振兴了，环境变好了，乡村生活也越来越好了。”近年，包头市政府把城乡环卫一体化工作当作彻底解决农村环卫事业发展滞后、环境脏乱差的民心工程来抓，致力于实现村容整洁、改善农村人居环境。对于大部分农村，特别是城中村和距离城市较近的村镇，环境卫生是个难题。农村相对于城市人口居住较为分散，房屋建设不便管理，加之技术、设备、场地和资金等客观因素制约，想要建设生态宜居的美丽新农村还存在许多困难。本研究在实地调研基础上，了解了乡村建设在G镇各村开展的实际情况，从而针对其特定问题提出改善农村环境卫生的建议。

1 调研概况

1.1 调研对象

G镇处于华北地带内蒙古地轴及鄂尔多斯凹陷带的结合部，地质构造属阴山复杂的构造带。北依大青山南靠黄河，整个地势由西北向东南倾斜，南侧临土默川平原。G镇地处中温带，春季干旱多风夏季温和，秋季短而凉爽冬季干燥严寒。G镇北部属阴山山脉以山地草场为主，南部以林地为主。镇内矿产资源丰富，分布集中易于开采，已探明资源有大理石、铁矿、白云岩、泥炭岩、煤炭、石灰石、滑石矿、高镁石灰石、金砂矿等。“十二五”期间，G镇经济保持强劲增长势头，累计争取上级资金1 600万元，固定资产投资109.08亿元，财政税收0.56亿元，年均增长率为10.2%，全镇人均收入18 214元[3]。

本研究以G镇为调研对象，该镇是近年来市镇范围内新农村建设的佼佼者。“十个全覆盖”的实施美化了村容村貌，基础设施建设完善“脏乱差”现象极少，但改善乡村环境卫生是一项长远的工作，本文立足乡镇环境卫生现状，探寻其不足之处从而提出建设美丽乡村的发展建议。

1.2 调研方法

本文先从农村环境卫生问题着手，查找该领域大量优秀专家学者的文献资料，明确该方向的研究现状。其次对G镇部分村的环境卫生现状进行调查，并对市镇村三级政府针对环境卫生治理的政策和实施效果进行考察。通过对村干部的正式访谈及村民的非正式访谈搜集资料，了解村民对环境卫生的态度及行为，在此基础上探究农村环境卫生的治理路径。

2 G镇环境卫生治理现状

2.1 垃圾处理现状

目前，各村委会专门设立卫生处与环保公司合作负责村庄垃圾，各配备三个保洁员和两个转运员，同时雇佣农用三轮车负责垃圾清运工作，确保村内垃圾日产日清。各家门前的垃圾得到了及时清理，街边也放置了垃圾桶集中收集生活垃圾，村角路口不再是以往气味难闻垃圾成山的脏地方。但屋后和靠近山脚的偏僻处仍存在污水遍地和垃圾乱飞的情况，另外液体垃圾的治理还未在镇内形成良好的处理模式。

2.2 环保教育情况

村委会通过发传单和大喇叭播放的形式来进行环保教育，其中传单大多以图片和漫画为主，较为简单易懂，村民环保意识得到了提升。但由于经济水平的提升和消费观念的改变，多数农民不再执着于“变废为宝”，农村废品分类收集重视程度下降，回收再利用率低。同时村镇内部老年人较多，仅通过泛泛的教育无法改变其传统观念，并且部分村存在“有检查才搞卫生”的情况，“应付式”环保行动比较明显。

2.3 基础设施情况

G镇大部分村庄为村自建水井，在镇区建设了雨、污分流排水系统，各村逐步实现雨、污分流制。村庄取暖方面主要采用分布零散的分散采暖、土暖气及小型锅炉房，众多平房为主的家庭采用土暖采暖。平原较多的南侧村庄建立了现代化农业基地及农田水利设施，而山林较多的北侧村庄则与政府合作建设防护林体系及自然保护区进行生态保护建设。基础设施的逐步完善使村容村貌焕然一新，各家院落粉刷整洁，街道两旁绿树成荫。

2.4 村镇发展情况

在提升基础设施建设的基础上，各村利用自身背靠阴山山脉、面朝公路的优势地位，凭借本村特色景观与传统建筑风格，将几处村居改造成农家乐旅游项目，既发展了乡村旅游也改善了人居环境；另外村集体将建设平整的土地承包出去，增加了集体收入的同时又提升了村镇活力。

3 存在问题及原因

3.1 生活污水处理效率低

村民大多将污水倒在院墙院坝处、门前屋后的沟渠之中或村庄化粪池中，但化粪池不足以容纳污水量，导致新的污染源形成。G镇大多村庄初步完善了上水系统，但因下水系统还未建立整体管道，导致生活污水无法有效收集并处理。个别离村居较近的池塘长期流入生活污水，水体被污染的同时村庄人居环境也受到影响。

3.2 生活垃圾处理不规范

保洁员与垃圾运输车虽将生活垃圾带离村庄，但并未彻底清除。G镇生活垃圾处理水平不高，边远农村利用自然沟壑或自然塌陷区来简单填埋生活垃圾，使分散污染转移成集中污染。同时在农村现有经济技术条件下，堆肥垃圾成本高且肥效不稳定，而成品化肥易购且方便使用，造成农民对堆肥积极性不高。目前垃圾处理方式主要是随意倾倒、堆放在指定场所和简单转移填埋，垃圾清运和处理设施简单，垃圾没有得到分类收集和统一处理，循环利用程度低。

3.3 环卫队伍不规范

G镇政府与环保公司合作开展环境卫生整治项目，但环保公司皆从村庄内招收保洁人员，这样做一方面导致人员专业程度不足，对村庄各类清洁维护项目缺乏专业能力；另一面对村民来说，保洁工作只是自身闲暇时的任务，在时间安排上以自身农活为主，清扫时间不固定，因而清洁效率难以保证。产生这种情况的根本原因在于保洁资金投入不足，无法招收到专业人员，且村级保洁员待遇较低，无法提升村民对环保工作的重视度。保洁公司只负责分配人员与发放设备，对工作过程和清洁成果缺少监督。

3.4 村民环卫意识较弱

仅用发传单和大喇叭播放的方式进行宣传在环卫工作上收效甚微。各村虽有环保卫生方面的村规民约，但由于缺乏权威性，对村民约束力不强。村民对自身在环境卫生治理中的主体性意识不强，缺乏主动性与积极性。另外G镇各村庄人员大多为老人、妇女和儿童这些较为弱势的群体，对乡镇政府的依赖性较强，自治能力不足，较多存在“等靠要”现象。村民自身环保卫生意识较弱，同时由于习惯于传统的生活方式，不同方面的陈规陋习很难改变，也不愿花大力气改善环境卫生。

3.5 农村自身优势被忽视

乡村建设的主体是农民，范围是广大农村，但在建设过程中难免照搬城市建设方案，对于农村自身风景、传统风俗与建筑保留程度不足，同时没有合理利用当地民俗风情建筑特色，导致模式死板，未充分激发当地经济活力。另外传统农村自身垃圾循环系统也被忽视。工业化未席卷农村之际垃圾是由农村自身消纳，大多“就地解决”，农民无师自通地找到了垃圾处理方法并实现循环利用。近几年由于城市生活方式的入侵及经济科技水平的提升，农村生活垃圾的种类和数量增多、成分也更复杂，产生了大量的难以降解的生活垃圾；村民养家禽的越来越少，剩饭剩菜等垃圾无法“就地解决”；同时在科技产品的冲击下，传统的有机肥由于搬运困难及没有化肥高效而被废弃，农村原本的自循环系统被搁置。对农村垃圾简单粗暴的采用城市垃圾的处理方式，降低农村垃圾利用率的同时也忽视了农村自身的清理能力。

4 对策建议

4.1 完善生活垃圾处理模式

农村垃圾处理要结合当地实际，切勿照搬城市方法。当地环保部门可结合实际，一方面引进先进垃圾处理技术，另一面对现有垃圾处理模式进行改良升级，就近就地消纳易腐垃圾，实行就地堆肥。根据农民生活方式制定不同的垃圾分类标准，寻找农民传统的处理方式来解决农村从始至终存在的垃圾(果核菜叶、粪肥、草木灰等)；同时针对工业化带来的新型垃圾(塑料制品、家电产品、药物等)集中处理，个别转移到城市处理系统。引导村民对垃圾分类投放收集，努力做到应收尽收、应分尽分，推动源头减量，降低垃圾治理成本[4]。重要的是明确各阶段的负责人，特别是终端处理的流程与人员，杜绝垃圾“上山下乡”。建立健全农村环境卫生治理长效机制，强化“户投、村收、镇运、旗处理”机制，落实门前三包，完善基础设施建设，做到生活垃圾日产日清。同时乡镇范围内采用“两网融合”模式，建立可回收物体系化处置通道，建成垃圾分类投放、分类转运、分类处置的模式。按照全面覆盖、因地制宜、无害处理的思路，在乡镇交界村和后山村庄配套磁化降解炉等小型垃圾无害化处理设施，实现农村生活垃圾处理体系全覆盖。

4.2 推进厕所改造和污水治理工程

农村水环境是农业生产的生命之源，更是广大农村居民的生命之源[5]。要加快整治污水处理工程，坚持尊重农户意愿、好用易推行的原则，积极推进成片相邻村等集中连片区户厕改造，重点推广粪污一体集中处理管网、三格式和双瓮漏斗式改厕模式，合理借鉴引进其它生态易行的改厕技术，既节约成本规避环境风险,又避免农田系统营养元素失衡[6]。按照分区治理、突出重点的治理路径，实施村庄生活污水治理工程，城边村因地制宜并入城区污水管网进行处理，镇中心村、区域重点村和居住集中村要立足实际，建设区域污水集中处理管网，其他居住分散村逐步推进污水治理。统筹农村改厕和污水、黑臭水体治理，优先开展饮用水水源涵养地、自然保护区、风景名胜区、黄河沿岸整治，推动城镇生活污水管网向周边村庄延伸覆盖。

4.3 紧紧抓好环保队伍建设

要抓好环卫队伍建设，强化长效管理职责。加强农村人居环境管护队伍建设，健全政府管理主导、企业运营主体、群众积极参与机制，完善管护奖惩激励办法，明确管护公司、乡村、农户等各方职权义务[7]。乡镇政府需给各村配备专业环卫人员或培训过的村民，提升保洁员福利待遇，让村民重视环境卫生。乡镇制定各村环境卫生作业标准与程序，明确考核要求并加强对保洁员、环卫基础设备、收集运输车辆的管理与维护，确保环卫工作正常高效运转。完善房前屋后五包责任制，督促农户清理庭院内外环境卫生。强化乡村包片责任和督查考核评比制度，鼓励村两委干部承包村内环境卫生管护项目，不断优化有制度、有标准、有人员、有督查的“四有”管护体系，提升农村环境管护效果。

4.4 尊重村民主体地位 加强宣传教育力度

治理农村环境卫生的主体还是村民，在开展环卫工作的过程中要尊重民意，让农民充分参与到决策和建设过程中，动员广大群众主动参与，变“要我干”为“我要干”。政府带领各村进一步完善村规民约，在村委宣传过程中充分利用手机微信、广播电视、“村村响”、宣传横幅等形式，采取入户教育的方式细致入微的开展农村环境卫生常识宣传活动。通过召开村民大会、加强村组干部学习培训、组织到外地考察等形式，使农村环境治理政策家喻户晓，让村民亲身感受村庄环境提升带来的实惠。

4.5 建立多元资金治理机制

农村居民整体收入水平不高，市镇政府面对数十个村庄财力也有限。近年来虽乡村建设的财政投入不断增多，但短期内无法实现大量投入，环境卫生治理和建设需要从村庄内部获取资源。各村需根据不同地域特色深入挖掘乡俗文化底蕴，例如提升S村等以乡土特色为主导的晋陕民俗风貌；J村等以民族特色为主导的蒙元文化风貌；M村等以水乡渔业特色为主导的沿黄产业带风貌；X村等以山水田园风格为主导的 110 国道休闲示范带风貌，打造村容村貌特色鲜明、区域风貌协调、乡愁文化浓郁的美丽乡村，搞活乡村经济。在带动乡村人员就业的同时为环卫建设增加资金，重建“生态-经济”系统的良性循环。环境卫生治理需发挥各方主体的积极作用，要有效整合各方资源力量，从多中心治理理论出发，建立起包括政府、村集体、村民以及相关各方在内的共谋、共建、共管、共评、共享的多元机制，因地制宜精准施策，解决好垃圾处理、污水治理、卫生改厕、村庄绿化等突出问题，努力实现美丽乡村建设目标，让广大人民群众拥有更多幸福感。

5 结 语

改善农村环境卫生是一项刻不容缓的任务,需迅速行动起来,让农村环境整治的成果看得见摸得着，但也应充分认识任务的长期性与艰巨性。乡村振兴中“生态宜居”就是改善农村百姓的人居环境，建设各美其美、美美与共的乡村新貌，乡村建设是为农民而建，要因地制宜稳扎稳打，政府、社会、组织、村民共同参与。坚持综合、多元、依法治理的原则，实现农村环境卫生整治的常态化与制度化，建设生态文明新农村，使村民村庄共同发展，共享生态宜居新环境。