法治化背景下河长制的完善探究

武升林

(河海大学法学院，南京 211100)

前 言

“十九大”要求加快生态文明的体制建设，改革创新生态文明体制，建设和谐美丽的中国，重中之重便在于要解决日益突出的环境问题，解决类似河流治理，海域治理等水污染防治问题。由无锡市政府首次创举的河长制由此兴起，河长制的创新对解决困扰我国许久的河流环境问题具有重大意义，在治理方面取得了重大突破。河长制的出现不仅在环境污染问题的解决方面做出了重大的贡献，为我国解决环境问题提出了很多建设性的理论意见，同时也丰富了我国的法律制度，强化了我国的监督问责机制，在全面推行依法治国的今天，为法治做出了重大贡献。

1 河长制的源起

1.1 河长制的起源

河长制从字面意义上看，就极具特色，河长顾名思义就是专指这片河域的负责人，由党政机关中优秀的领导干部担任，协调领导该片流域的污染治理问题。河长制最早起源于2007年，江苏省无锡市蓝藻事件爆发，该污染问题在当时造成了严重的后果。此次污染事件爆发之后，引起了社会各界的广泛关注。为了防止事件恶化，无锡市政府颁布了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，这也体现了我国的地方立法特色[1]。河长制主要针对河道内的生态环境以及水质问题这两个方面，进行检测以及治理，并且让河长承担领导责任，对该片流域的环境治理问题负责。我国河域深受环保问题困扰，本次在江苏省无锡市的成功实践成功树立了典型，为解决这一问题及时提供了方法和方向。在当今中国的土地上,河长制的出现如同雨逢甘霖。从2008年起，河长制开始在全国范围内展开，各地纷纷对这一制度进行着完善探究。河长制首创时的主要要素，便是党政负责人对河湖进行统一的保护和管理，这一要素被现在推行的河长制所保留沿用。随后，中央总结了近年来河长制的经验，在2016年印发了《关于全面推行河长制的意见》，2017年《水污染防治法》也成为河长制的重要法律支撑。在相关文件不断发行的情况下，河长制在我国蓬勃发展，各地方都在积极探索适用于本地方的河长制，并不断将河长制的制度经验转化为地方立法。

1.2 河长制的本质

每项制度的创建都有其意义所在，河长制的本质意义主要就体现在以下两个方面：一方面，河长制集中了治理河域负责人手中的权力，河长的身份往往是由地区负责人担任，例如区长，区委书记。河长不仅仅是这片河域的负责人，更掌握着所在地区行政系统的最高权限，对于调动相关行政机构辅助协调河流治理工作提供了莫大的便利[2]。对于用来治理污染问题的资源，河长制也起到了帮助整合的作用，相较于以前多头管理的模式，治理河域的负责人在当时的制度下属实权能有限，相关机构配合力度不够，难以在短期内恢复生态环境，多头治理也促成了极大的推诿空间，降低了河流治理的小喇叭。另一方面，河长制将治理不力的责任直接分配到河长身上，若未能达到预期的治理效果，将被指定的监督机构问责，此外，河流领域的治理状况将直接和该河长的政绩挂钩，起到了鞭策执行的效果。河长制中问责机制的设立避免了相关部门互相推诿的情况，引起了地方政府对治污管理的重视并付诸行动，不再回避和拖延。由于受到这种强力约束，地方政府必须整治内部规章制度和环境，提高自身治污管理的自觉性以及行政效率，使得河流功能可以得到永续利用，还给人民一片青山绿水。河长制的本质正是使得其取得显著成效的关键。

2 河长制的实施现状

2.1 河长制的立法现状

通过中央和江苏、四川和湖北等省份的法律文件进行实证分析，河长制立法主要有两种模式：一是对河长制进行专项立法，二是在其他法律中将河长制入法。2016年国务院印发《关于全面推行河长制的意见》的通知(以下简称《意见》)出台后，河长制开始作为一项制度在全国范围内推行。为确保《意见》中的各项目标得到有效落实、严格执行、取得实效，2017年新修订的《水污染防治法》第五条明确将其纳入立法。江苏省作为全国推行河长制最早的省份，2017年颁布了《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，明确全面推行河长制。2018年开始施行《江苏省河道管理条例》，正式将“全面推行河长制”以立法形式予以确认。2017年，四川省正式印发 《四川省贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》。 从此，四川河长制工作的序幕拉开了。在河长制体系下，由地方党政负责人管理河湖的模式代替了原来由相关部门管理的模式。四川建立了省、市、县、乡、村五级河长体系，由各级党政负责人担任河长，并明确了各河长的管理目标、范围、责任。2017年湖北省根据《意见》的要求，颁布了《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》，建立省、市、县、乡四级河长体系。2018年发布文件《湖北省河湖长巡查河湖暂行办法》明确规定了河长的职责、巡查的水域种类、考核问责等内容，为了进一步握河湖长制就是责任制的内涵，在职责边界上加快《湖北省河湖长制工作条例》及地方河湖治理管护工作立法进程。

从上述的立法现状可以看出，《意见》印发以来，全国各地联系具体地方实践颁布了相关的工作方案，并且有些地区已经展开了河长制的地区立法工作。但是河长制作为一项实践先行于理论的制度，在向常态化发展时，其法律依据仍不够明确。《水污染防治法》第五条虽然将其纳入立法，但仅仅是确认了河长制这一新制度的合法性，在河长制的全面推行过程中依据的大都是政府规章和规范性文件，虽然在实践中具有高效、便利推行的优点，但不利于河长制的长效化发展。

2.2 河长制的实践情况

河长制发展可以分为太湖流域实施河长制、全省范围推广河长制、国家全面推行河长制三个阶段。第一阶段，2007～2012年，太湖流域推广阶段。省政府从中发现了河长制的优势，2008年开始在太湖流域推广河长制，15条入太湖河流均设立河长，进行太湖流域综合治理。省内个别城市采用了河长制对水域进行治理并且取得了相应成效。第二阶段，2012～2016年，江苏省内推广，地级市自主转移阶段。在2016年中央全面推行河长制以前，其他多个省份在省政府主导下在全省推行河长制，各自因地制宜，建立了水污染防治责任制。例如云南省在处理滇池流域污染问题时，给流入滇池的82条河道都安排了河长[3],要求他们把控水源水质。2014年浙江省在推进“五水共治”时也采用了河长制，设立了五级河长。一些地级市也主动借鉴河长制希望能解决自己的水治理困局，如昆明在2010年将河长制列入《河道管理条例》中,使得河长制有法可依。河长制在江苏省初步推广取得了显著成效之后，国家相关机构当机立断，在全国强制推行河长制，要求覆盖所有的江河湖泊，河长制发展步入了第三阶段。

3 河长制存在的立法和实践困境

河长制作为“实践先行”的产物，在目前的立法和实践阶段已初步取得了一些成效。但由于理论方面的不足，导致实践中出现的问题缺乏理论上的指导。然而短时间内的讨论不能为河长制建立起一个完善的理论模式。我们只能从其他环境治理理论中进行总结，获取理论支撑。

3.1 立法困境

一是立法保障不足。河长制作为一种实践先于理论的制度，必然导致立法的滞后性，进而导致河长制缺乏强有力的法律保障[4]。在国家层面，现行立法鲜有对河长制的规定。《水污染防治法》在国家层面确立了河长制的法律地位，但仅对河长制的实施范围进行了简单地概括，比如在水资源保护、水污染防治等方面设立河长制，但具体如何实行、实行的标准、怎么实行到位都没有规定。在地方层面，多是根据《意见》进行具体化规定。这过于依赖行政，无法保障河长制的长效化运行。目前，只有海南、浙江等几个省份以地方性法规的形式对河长制做出了具体规定。

二是立法路径不清。首先，国家立法和地方立法并存。其次，立法形式存在多样化，即河长制应当采取专项立法的形式与引入其他法律之中的形式并存。对河长制进行专项立法最大的好处就在于能够将河长制的主要内容在法律之中得到充分集中地展现。在将河长制引入其他立法之中是相较于专项立法而言的，对河长制的主要内容作出附带性的规定。虽然其可以有效避免制度的变迁对法律稳定性的影响，但也有其弊端，即不能对河长制进行详细的规定。

3.2 实践困境

一是治理模式单一。目前河长制仍处于政府单边治理的范畴，缺乏对市场、网络等模式的运用。从河长制的运行来看，都是依据行政命令对相应河湖展开治理，治理过程中缺乏对市场、社会治理力量的综合运用，这体现了对政府主导环境治理的依赖[5]。以层级“自考”为主的河长制考核评价更是体现单一治理的固有思维，使得河长制的考核相对封闭，缺乏外部监督。

二是公众参与不足。《意见》中明确规定，要向社会公布河长名单等基本信息，加强社会监督。河长制作为一项全民工程，需要公众的广泛参与。然而，公众大都是通过堤岸醒目位置竖立的公示牌来了解河长制的，公示牌作为最主要的方式，参与形式过于单一，不能充分保障公众对河长制的知情权。同时河长制的方案制定等重大问题也缺乏对公众意见的征求[6]。因此，应采取多样化的途径保障公众参与河长制的建设。

三是考核机制不完善。主要体现在两个方面：考核主体和考核标准[7]。目前，考核的主体比较单一，对河长的考核往往由上级行政机关进行，但是上级机关同时也领导下级河长进行河流治理的工作，并没有让第三方机构参与进来扮演监督的角色，这会影响考核结果的公正性。目前，河长制的考核标准只是机械地对水质标准进行考核，测量污染指数，考核标准未能考虑到人文因素，并未进行群众基础调查，不能因为过度关注成效而忽略周社会公众对河长的日常监督，应将河域周边公众的监督也作为考核标准之一。

4 河长制的法治化对策

4.1 立法方面

4.1.1 完善河长制立法保障

河长制作为一项水综合治理制度。确保其长效运行的最好办法就是将其制度化。而制度的建立依赖于法律、法规体系的完善及其制度内容的明确规定。在国家层面，补充完善《水污染防治法》中关于河长制的内容，增加河长制的规定，如明确规定河长制的实施范围、河长制的组织体系、各级河长的主要职责和法律责任等。在地方层面，在国家河长制法律规定的基础上，结合本地河长制实施过程中的经验教训，积极制定本地的地方性法律法规。在河长制组织体系上应建立省、市、县、乡四级河长制体系，明确各级河长职责，协调各方力量，落实好河长制的工作[8]。

4.1.2 明确河长制立法路径

明确河长制立法路径，是河长制法治化构建的基础。应当采取地方专项立法为主、国家积极入法为辅，必要时国家要适时采取国家专项立法的立法路径。首先，地方进行专项立法可以确保河长制得到充分的法律保障，使得其各项内容如河长制的含义、河长的工作职责、工作目标以及监督考核制度能够在法律中得到确认，其次，地方立法可以为国家立法提供理论先导和经验积累，便于国家对于河长制专项立法，使得河长制有充足的上位法保障。

4.2 实践方面

4.2.1 实现多样化治理模式

在水环境治理过程中，随着治理主体多元化的发展，与之相伴的将是不同治理模式的交织共存。这种模式混合既是对复杂水环境问题的一种回应，同时又不可避免地加剧了水环境治理的复杂性。因此，必须保持治理模式和手段必要多样性，对以命令控制为主的层级治理、分权化的市场治理与自组织网络治理的不同模式予以创新完善，虽然在解决水环境问题上拥有不同治理机制和手段，并在许多方面表现出的冲突和分歧，但在日益复杂的治理背景下，实现不同治理模式的组合与协作，仍然是破解治水困局的重要路径。因此，要逐步消解矛盾和冲突，促进相互协作与优势互补，并最终实现治理模式多样化协调发展。

4.2.2 加大公众参与力度

公民众作为社会主体，是河长制法治化进程中不可或缺的参与者，更是环境治理领域必不可少的一个环节[9]。水域环境与民众的生活息息相关，如果河流受到污染，民众则是第一受害者。因此民众最具有发言权，最有权利成为河流治理的监督者，民众的监督比起其他机关的监督要更为及时，更为具体。为此可以考虑在民众或者民间组织中间选举代表，给予这些代表部分河长的权力，让他们帮助河长进行监督，也借此机会大力推动社会监督。区域水环境的治理难度系数大、涉及范围广、形势复杂，如果只是依靠河长以及行政力量，治理目标很难实现。应该充分调动群众积极性，借助群众的力量、发挥集体的作用，坚持贯彻落实公众参与原则。通过民众参与政府管理感受政府在河流治理过程中的付出，提高政府的公信力。政府必须及时向公众提供信息，改善沟通，向公众通报河流治理状况，介绍河湖相关信息，及时通报相关信息；企业必须积极开展水环境治理活动，为政府分担解忧。相关行业通过行业自律承担治理水环境的责任以及公共财政压力；媒体做好宣传工作及时反映相关治理相关状况。让人民群众都参与进来，集思广益，创立水环境治理的新模式。

4.2.3 制定合理的考核机制

不仅要通过加快立法确立河长的职权，还需要制定合理的考核机制。首先是明确责任制和责任划分机制。在河道治理体系中，各级党政领导是“河道领导”，负责组织领导相应的江河湖泊的管理和保护，而不是取代与水有关的职能部门的职能。因此，当不同的河流湖泊出现问题时，不仅是“河流领导”的责任，也是相关职能部门的责任。明确责任制，科学设计责任划分和分担机制，不能机械地将治理河流的责任交予河长个人，但也不能违背河长总体负责的初衷[10]。其次是要完善河长的考核指标标准。考核机制离不开科学的考核标准，现有的考核标准仅仅是针对客观的河流污染情况和水资源质量，但是忽略了人文因素，没有将周围居民的生活体验和真实感受纳入到考核标准中，这无疑是不科学的。最后是要增加河长制考核的主体，优化考核的具体方式。现有的考核评价主体主要是县级及上级河流领导组织，对相应河流和湖泊的下一级领导进行评价。在当前我国大力推进环境多元化和环境污染第三方治理的政策背景下，还可以考虑引入专业的环境评价机构或环境服务公司提供的评价服务，让这些主体能够提供水质和水环境质量的专业评价，具体分析水环境之中的问题，让河长率领的整治团队可以从专业的角度来改善水资源环境，让行政评价以良好条件下的专业意见为依据[11]。同时，借鉴《环境保护法》规定的公众参与环境保护的方式和公众参与环境保护的措施，可以为公众提供一条表达其对水质、水环境保护的满意的渠道，在公众的监督之下行动和改进，也可以作为河长制评价和问责的重要参考，是充分发挥河长制公众参与机制的重要途径。

5 结 语

河长制是新时期面临水环境污染问题应运而生的一项创新制度，在实践中取得了不错的效果，解决了多年的治水顽疾。在理论上丰富了党政同责的深度内涵，新的管理体制引人深思，在社会各界饱受赞誉。但由于河长制“初出茅庐”，其基础理论研究和法律制度建设尚不成熟，所以加强河长制的基础理论研究就确有必要。因此，加强法治化建设，在法治化进程中通过实现河长制多元化治理模式、推动公众参与河长制的力度及制定合理的河长制考核机制等形式，从而确保河长制有效推进。