皖江城市带农村生态法治建设探究

郁冬梅

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

长江流经安徽400余千米，有“皖江”之称，安徽沿江城市独特的地理位置构建了皖江城市带城市群协调治理模式。皖江城市带的建立是促进区域协调发展的重要举措，推进了安徽参与长三角区域发展分工，也加速了中部地区的发展。作为长江经济带中下游的重要组成部分，皖江城市带农村生态法治建设对长江流域沿江城市群农村生态治理起着示范作用。

农村生态法治建设作为落实建设法治乡村的重要内容，对实现乡村振兴战略同样也起着重要的推动作用。随着皖江城市带农村地区的各级政府逐渐将工作重心从经济基础建设，转移到生态建设当中去，农村生态建设取得了一定的成效。但皖江城市带农村生态法治还存在立法体系不健全、执法措施难落实、司法环境差、建设主体法治意识淡薄等问题。农村生态法治建设作为农村生态建设中的重点，各级政府还需在今后的治理中结合农村实际情况，突破农村法治建设困境，突出生态法治建设重点内容，形成具有皖江城市带农村地区特色的生态法治体系，为长江经济带乃至全国农村生态法治建设提供可参考的建设方案，早日实现乡村振兴、美好乡村的建设。

1 皖江城市带农村生态法治建设的重要性

1.1 皖江城市带对生态法治建设具有示范作用

所谓皖江，指的是长江干流安徽段。八百里皖江，覆盖安徽8市，皖江城市带便因此得名。作为长江中下游发展的重要区域，皖江地区东连沪苏浙，西接赣鄂，水网稠密，湖泊众多，能源、土地和劳动力资源都比较丰富。作为“长三角”的新成员，皖江城市带崛起具有连接南北、辐射全国的重大意义，对长三角的生态环境带起着“承东启西”的作用。然而近些年来，随着皖江城市带工业化，城镇化的发展，皖江城市带农村地区的生态问题不容小觑，虽然长江沿岸各个城市的经济有了快速的发展，形成了各种现代化的物质基础，但皖江城市带农村地区的生态系统也因此遭到了很大的破坏，像长江淤泥的堆积、长江中生物多样性的减少、鱼类的减少、皖江城市带周边农田干旱缺水等许多问题，皖江城市带农村生态建设面临着巨大的挑战。皖江城市带作为长江流域的重要组成部分，其农村生态法治建设的方案对长江沿岸游城市群、长三角甚至全国的农村生态法治建设都起着一定的示范作用。只要完善了生态法治建设，生态环境才能做到可持续发展，让农村地区的生态问题有着根本性的好转，推动乡村振兴战略的发展[1]。

1.2 皖江城市带农村生态文明法治建设是推动乡村振兴的重要抉择

推动乡村振兴持续发展的根基是生态文明的建设，皖江城市带农村地区社会的和谐发展是促进皖江城市农村社会的重要抉择，关系国计民生的根本性问题是农业农村农民问题，必须始终把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，且要坚持农村农业优先发展。乡村振兴战略提出要建设生态宜居的美丽乡村，高度凸显了党和国家对生态文明建设与人民美好生活需要的内在联系的高度重视。皖江城市带农村地区社会和谐稳定是实现全面小康的基本要求[2]。

1.3 皖江城市带农村生态文明法治建设是统筹城乡生态发展的内在要求

近些年，随着整个中国工业部门的快速发展、城镇化的不断推进，工业污染逐渐从城市转移到农村。仍存在着城乡二元结构体制，在一定程度上，使得环保资源被有限的配置在城市和城乡结合地区，皖江城市带广大农村地区的生态环境保护仍缺乏长期、系统的总体规划。皖江城市带农村地区环境污染治理监管不到位、示范地区农村环境保护法律法规的不完备，导致皖江城市带农村的土壤污染、森林砍伐、秸秆焚烧、污水肆流等危害人民健康的重大环境问题，长时间得不到有效解决[3]。针对皖江城市带生态文明建设城乡二元结构相对落后的局面，在开展皖江城市带农村生态文明建设中，必须奠定坚实的法治基础。因此，要注重对皖江城市带农村生态文明法制建设，合理平衡皖江城市带城乡地区在生态保护与环境治理上的制度供给，以实现供给的公平;要重视皖江城市带农村生态保护法律法规的有效实施，协调好皖江城市带地区城乡土地利用与生态保护的空间，为农民营造安乐、美丽的乡村环境。

2 皖江城市带农村生态法治建设的现状

近年来一些指导性文件、政策如《安徽省环境保护条例》《安徽省生态保护红线》的发布对皖江城市带生态环境问题的解决起到了一定的立法指示作用。但是，仍然有许多的问题和不足存在于皖江城市带农村生态法治建设中。除此之外，皖江城市带农村地区大部分的环保执法部门，也缺乏配套的实施细则，这就导致执法形成无法可依的局面。总体来说，正是因为皖江城市带农村法治的相对落后，才导致了该地区农村生态法治环境问题的逐渐恶化。具体来说，则主要表现在当地农民对皖江城市带农村生态环境保护的薄弱的法律意识、不健全的立法、不完善的执法、司法存在漏洞等一些方面。

2.1 生态综合性立法的缺失

皖江城市带农村生态法治的法律规范体系不完善不健全，是皖江城市带农村生态法治建设中的最大障碍。总得来看，皖江城市带现有的农村生态法治规范体系不论是在法律的范围、数目等方面，还是在其质量、配套的实施细则等方面中都有较多的不足，严重影响了皖江城市带示范区农村生态法治建设的规范性与科学性。并且从当今的情况看，我国并没有根据皖江城市带农村生态法治建设的实际情况而进行专门的立法，也就导致了缺少类似于《皖江城市带农村环境保护法》这类综合性的法律，同时领域性法律法规也并不健全，很难有效保护皖江城市带农村地区的生态环境[4]。因此，只有完善了综合性立法，才能对皖江城市带的农村生态法治建设起到纲领性作用，各级政府在生态法治建设中才能有法可依。

2.2 执法的具体措施难以落实

虽然在环境领域中我国实行的是多部门、分层次的执法体制。但是，在现实的工作中仍然存在着各级政府的主管机关与其他机关之间分工不明确、职权不清楚等情况，成为皖江城市带农村生态文明法治建设中的一大障碍，制约了工作的开展。此外，当前皖江城市带农村生态保护的执法机构建设还不到位，保护执法的主体力量较为薄弱。因此，皖江城市带农村生态执法缺乏监督力度，效率低下。

2020年，安徽省生态环境厅公布2019年度安徽省企业环境信用评价结果，其中警示企业63家、不良企业14家。根据《安徽省企业环境信用评价实施方案》，生态环境部门全面运用评价结果，对环保警示企业，加大执法监察频次，从严审批各类环保专项资金补助申请，责令定期向生态环境部门书面报告环境管理及相关环境问题的整改情况；对不良企业，列入重点督查对象，暂停各类环保专项资金补助，责令企业向生态环境部门报送环境管理及相关环境问题整改计划，按月报送整改进度。责令改正、提交书面报告这样的惩罚措施对企业来说，违法成本很低。投入环境保护的高消费、低回报，就使得很多企业宁愿选择交纳罚款，也不愿意投资在预防环境污染的技术上以及对污染采取防治措施[8]。这就给机会让很多企业为了牟取利益而不惜损害公众利益和自然环境，致使生态环境不断地恶化。再加之对皖江城市带农村生态保护工作长期性及渐进性的认识不够，把该工作当做一项负担、累赘，于是产生了很多只重视形式，不注重内容，只看重结果，不在乎过程的现象[5]。

2.3 司法面临一定的困境，法治环境较差

司法是正义的最后一道防线，但是农村却是司法的“贫瘠之地”，农民是运用司法的弱势群体。根据农村问卷调查结果显示，在当地生态受到破坏时，很多村民都不知道运用法律的手段维护自己的合法权益，企业并没有给予当地居民相应的生态补偿，司法机关也没有对此类案件进行审查。很多农民认为打官司耗时长、费用高、效果差、程序复杂而放弃诉诸法律，同时，法律知识的缺失和不公正事件的发生也使得农民在遇到类似问题时往往不了了之。另外，基层司法工作人员的不作为也影响了皖江城市带农村生态法治的建设[6]。基层部门受人力、财政等资源的限制，导致在司法工作开展过程中会相应的受到制约。甚至还有部分工作人员以权谋私，为了当地经济的发展，一起同企业欺上瞒下，打压维护自身合法权益的农民，使农民维权难上加难。

2.4 农村地区资源环境监督管理体系不健全

基层信息公开程度较低，群众参与监督机制并不完善。皖江城市带解决生态监督的必要措施是建立有效、及时、透明的信息公开机制。但由于各种原因，对于很多信息，皖江城市带农村地区的政府以机密等借口不予以公开。另外，虽然环境法规定了公民享有参与监督生态保护的权利，但对具体程序性事项并没有详细的规定，如参与的程序、方式、途径、范围、时限等。同时，皖江城市带农村主体法律意识较为薄弱，这就导致了公众参与积极性降低。

基层政府的问责体系并不健全，监督机制有待提高。对于城市的生态保护，虽然已经提出将皖江城市带农村生态保护的效果和治理的成果与农村地区的政府绩效挂钩，但是未形成类似的方案，缺乏将成果与绩效相挂钩以此来制约自治组织和个人的不当行为的监督措施。而地方政府过于关注GDP目标则容易导致忽视经济建设以外的其他生态指标，部分地区招商引资时放低要求，甚至引入一些高污染、高能耗的项目。

2.5 农村相关主体的法律观念有待加强

皖江城市带乡镇企业生态法治意识的薄弱。如马鞍山，地处长江下游宁芜——罗河成矿带，是中国七大铁矿区之一。马鞍山是一座因钢而兴的资源型城市，但随着矿产资源长期开采利用，与废弃露天矿山相伴的山体裸露、固废堆积、空气污染等生态环境问题集中，乡镇企业早期为了追求经济的发展，不惜采用炸山的方式，开发矿产资源，对环境造成极大的损害。其他长江沿岸的工厂，为了提高经济效率不惜将化工污水直接排放到长江去，甚至有的企业利用了农村管理较松的漏洞，把农村的田地、河流当作随意排放污染物的“法外之地”，大肆污染[7]。

由于皖江城市带地处长三角腹地，农民外出务工条件便利，留守在农村的主要是老人、妇女和儿童。大部分有一定文化水平的中年妇女为了孩子上学，在城镇租房陪读，根本不关心农村生态建设。老人由于习惯或故土情节，也不愿意改变目前的住居现状，甚至出现抵制情绪，所以大多数农民的生态法治意识淡薄。如今，皖江城市带地区的农村“空心化”现象严重，留下来的农村劳动力受到文化、经济和传统习惯的保守思想的制约，对生态环保知识知之甚少；缺乏对生态危机意识的认识，这些因素都对皖江城市带农村生态法治建设起到了一定的阻碍作用。

3 皖江城市带农村生态法治建设的改善途径

3.1 健全农村生态法治立法体系

完备的生态法律体系是皖江城市带农村生态法治建设的重要前提和基础。建设中国特色社会主义法治体系，必须要坚持立法先行，发挥立法的引领作用，提高立法质量[7]。要将皖江城市带农村地区的区域性法律中存在空白的部分加以填补，细化。

近年来，马鞍山市坚决将农村生态法治问题纳入民生优先领域，从打赢蓝天保卫战到水污染攻坚战，再到固体废弃物污染防治战，纵深突破污染防治攻坚战，全面提速农村生态建设进程。《马鞍山市大气污染防治行动计划实施细则》《集中式饮用水水源环境保护方案》《马鞍山市土壤污染防治工作方案》等一项项政策的出台，彰显了马鞍山推进农村生态法治建设的决心。率先在全国实现长江干流及重要水域常年禁捕和渔民退捕转产。创造出“禁得最早、做得最好”的马鞍山经验。

皖江城市带生态法治的中心如今在城市，示范区农村生态法治与监督存在很明显的缺口。各级地方政府应结合地方实际，加强尝试性立法实践，不断完善与皖江城市带农村生态相关的法律体系。完善立法方式，添加特殊性立法，结合地方具体不同的状况，制定针对性较强的法律规范。制定《皖江城市带承接产业转移示范区主要污染物排放总量控制管理试行办法》和《皖江城市带承接产业转移示范区排污权有偿使用与交易管理试行办法》等领域性政策法规。

3.2 完善法治实施，提升执法力度

加大落实相关法律法规的力度。相关主体要做到合法执法、合理执法、效率执法。对执法力度要有一定的提升，加强对农村地区的执法力度，对违法行为不管什么样的原因都要给予其重罚，促进处罚标准高于治理污染成本，如对严重污染环境的企业可以责令其停产停业或者取消其法人的主体资格，也可以发布从业禁止，同时支付相当大的处罚金[8]；还要在此基础上落实企业污染的终身责任制。确定一定的兜底责任。明确政府的兜底责任，它是保证执法的必然要求。作为生态法治建设主体的基层政府，是生态政策的具体执行者，负责将法律文件落实为具体行动并同时取得预期的成果。基层政府和村委领导要提高全局意识、法治意识、责任意识，杜绝地方保护主义，依法办事，增强执法效率，做到有权有责、用权监督、违法必究。

3.3 提升农村生态司法实践，打造农村司法环境

在司法诉讼过程中，农民普遍都处于弱势地位，很难及时维护自己合法的权利和利益。所以，要对皖江城市带农村地区的司法进行相应的改革。环境司法是皖江城市带农村生态法治建设的重要环节。要做到加强环境司法力度，首先要提高皖江城市带农村地区环境司法工作人员的生态保护法律意识。示范区司法机关人员的法律意识能够直接影响到法律的适用及执行程度。司法部门要通过培训等方法，加强相关人员对皖江城市带农村地区环境司法的意识。其次，应该设立专门的环境法庭。当前，专门的环境诉讼法庭在我国并不常见，因此解决生态问题的效率不高，所以设立相关专门的环境诉讼法庭以及培训相关环境保护的司法人员迫在眉睫。要保证皖江城市带农村地区基层司法的独立性，避免其工作会受到上级政府干扰和限制，切实地保障广大农村地区农民的司法权利。[9]考虑到农村地域的特殊性，要相应的简化司法程序。复杂的程序，耗费大量的时间让农民望而却步。所以，要结合皖江城市带农村地区的社会现实合理简化司法程序，这样才能让农民拿起法律的武器来维护自己的利益[14]。

3.4 构建严密的农村生态法治建设的监督体系

示范区农村生态环境事关农民生活的生存环境，皖江城市带农村生态法治建设的监督不容忽视。严密的农村生态监管体系是皖江城市带农村生态法治建设的基本保障，而该监督体系的重中之重是加强对生态领域公权力的监督。

加大对生态的监管措施。要切实加强对皖江城市带农村生态的监管的落实，有了相应的规划指导，就要能够监管其落实。要加大对皖江城市带农村地区中的乡镇企业的监督管理力度，完善环保日常抽查检察制度，建立市场主体互相抽检，监管部门统一执法的新型监督模式，使得市场主体能够受到有效的监督的同时调动各主体相互监督的积极性。还要努力培养出高水平的监管队伍。实施环境责任制，加大监督管理的力度，改善皖江城市带农村地区生态保护方面有法不依、执法不严、违法不究的情况。

建立相关激励制度，对皖江城市带农村生态治理取得成效的主管机关、企业及个人和对有关机关进行监督的农村地区的主体进行奖励，激发社会监督的积极性，突出社会监督的重要性。如安徽省生态环境部门会根据《安徽省企业环境信用评价实施方案》，对环保诚信企业和良好企业，在环保专项资金、环保评先创优等方面予以积极支持。

3.5 加强农村生态法治建设宣传，提高相关主体法治意识

相关部门要带头树立生态保护意识，树立可持续发展理念。安徽省芜湖市三山经济开发区峨桥镇农庄村，探索了产业转型带动经济发展的新途径。三山经开区峨桥镇不断推进乡村振兴战略，树立生态保护意识，大力推广农民进行菊花种植，按照“大规模、高水平、多层次、强带动”的原则，打造集种植、加工、存储为一体的菊花种植基地。

马鞍山废弃矿坑摇身变为“网红”旅游景点的背后，也离不开马鞍山政府与安徽大青山野生动物世界管理有限公司的支持。几年前，这个“网红”生态旅游景点还是一个“千疮百孔”的废弃矿坑。马鞍山政府和该公司通过市场化方式对该矿坑进行修复治理，总投资约1亿元，结合矿坑生态功能修复和后续资源开发利用等需求，修复治理矿区面积约120亩。马鞍山市近年来积极探索市场化推进矿山生态修复。根据每个矿山的类型、规模、开采方式和地理位置，科学考虑生态修复治理的方案和方式。比如，一些废弃矿山周边生态环境较好、旅游资源丰富，就通过地质环境治理，恢复矿区植被和生态环境，吸引文旅综合项目，进行旅游开发。

芜湖经济开发区的菊花种植、马鞍山“矿坑公园”的改造，不仅带动了经济的发展，增加了当地农民的收入，也在这一过程中宣传了农村生态环境保护的重要性。通过让村民亲自投身到菊花的种植中，通过生态旅游、农家乐等方式带动周边乡村经济发展的方式，无形中对农村生态法治进行宣传，让农民自发的树立了生态兴则经济兴的思想理念，提升了农民生态环境保护的意识，对推动农村生态法治建设起到了重要的作用。

4 结 语

4.1 传统思维转换是实现生态永续发展的内在要求

探讨皖江城市带农村生态文明首先要以农村为研究背景，在结合皖江城市带实际特有的地理、环境因素，才能能把握生态文明其中的内涵。首先，农村生态文明的主要目标在于改变农村生态环境恶化的局面，保护生态环境。其次，更深层次的生态文明在于传统思维的转换[10]，从人与自然对立的局面转变为人与自然和谐相处的局面。因此实现农村生态建设要从政治、经济、文化等多角度考虑。不仅政府的管理模式、企业的生产方式还有个人的环保思维都需要有一定程度的改变。在皖江城市带农村生态法治建设过程中，仅依靠法律的力量是不够的，还要将德治融入农村主体的治理中，使自治、法治、德治共同发挥作用，转变农村主体的生态保护思维，提农民的参政意识，调动示范区农民建设皖江生态农村的积极性。芜湖经开区推行菊花种植产业的发展、马鞍山“网红”旅游地的发展两个案例的共同性都在于，让农民主动参与到农村生态的建设中去，让农民享受到生态建设带来的红利，从根本上转变农民生态环境保护的思维。

4.2 建立维护管理机制保证农村生态法治建设持续推进

皖江城市带农村生态法治建设是一个长期性的系统工程，不仅需要社会各主体的积极参与，也需要之后全社会的长久维护。皖江城市带还需建立区域性的维护管理机制，为皖江城市群农村生态法治的长久建设提供指导方案。首先要保证皖江城市带生态维护资金的充足，资金是后续生态发展的基础；其次，皖江城市带各管理部门还需加强城市间的沟通交流机制，群策群力[11]，为皖江城市带农村生态法治构建发展蓝图，保证规划得以持续推进。最后，拓宽村民参与农村生态法治建设渠道。相关部门可定期举行农村生态治理交流座谈会，一方面增强农民生态建设知识，另一方面为农民提供一个交流平台，及时处理农民在生态法治建设中的问题，做到遇到问题及时沟通、及时解决，保证生态法治建设的延续。

农村生态法治建设的长久发展，还需要实现法律与社会的互动。皖江城市带农村生态维护管理机制，不是只有简单的指导文件，而是需要政府和全社会共同参与的。在皖江城市带农村生态法治的建设过程中，还需投入科技创新因素。科技特派员要定期下乡向村民讲解相关知识。政府部门也需定期组织乡土人才、科技特派员、农业专家等深入田间地头，解答农民提出问题，助力农民增收致富。只有通过多途径保证皖江城市带农村生态法治建设长久推进，我们才会从根本上改变以往“重城市忽视农村”、“重经济不重环境保护”的发展理念，真正的将“生态文明”体现在农村生态法治建设中，从而实现农村生态法治的建设。形成皖江城市带特色农村生态法治治理经验，为其他城市群农村生态法治建设提供可参考方案，实现乡村振兴、美好乡村的建设。