社区养老设施邻避效应何以产生——以H社区康养中心项目为例

孙舒然

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

引 言

随着我国老龄化进程的不断加快，我国各地区都在推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系的建设。社区康养中心作为养老服务设施的一种，能够为社区老人提供长期住养、日间照料、康复护理、助餐、助医、文化娱乐等养老服务内容，是完善养老服务，推进老龄产业发展的重要一环。而通过调研发现，2020年3月S市在推进社区康养中心建设的过程中产生了严重的“邻避效应”，康养中心的建设引发了周边居民强烈的抵触情绪。

“邻避效应”是指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果，而采取的强烈的和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为[1]。林茂成指出，所谓邻避设施是指地方上所不愿意接受的设施，但是却是达成社会公共福利所不可或缺的[2]。通过对已有研究的梳理可以发现，目前关于“邻避效应”研究的重点多集中于核电站、化工厂等风险聚集类场所[3]，但是较少有研究以“社区养老设施”为研究对象，这也是此类现象才于近几年多发的缘故。养老产业正在快速发展，国家对养老服务的公共投入也逐日增多，越来越多的养老服务被提倡走入社区、走入家庭，但是在这一过程中也有新的矛盾暴露出来，如新建成的康养中心无人入住，建设中的康养中心遭到抵制等。许敏、景荣杰指出社区养老设施选址规划的过程[4]。本质上是政府在不同利益群体间对社区养老设施的效益和风险进行分配和安排的过程，在这一过程中，整体社会对社区养老设施的消费威胁到了规划地周边居民的福利，这种将风险分配给特定群体的行为，显然背离了环境正义的基本主张[5]。本文调查的H社区正是在建设社区康养中心的过程中出现“邻避效应”，并且爆发较大规模的聚集性邻避冲突。2020年8月～2020年12月，笔者对H社区进行了多次实地调研，通过对各利益主体深度访谈收集资料，旨在探究社区康养中心建设过程中“邻避效应”产生的具体过程及原因并在此基础上提出针对性建议。

1 案例概述：H社区康养中心“邻避效应”演变过程

1.1 养老项目的上马

为提高养老服务供给水平，S市计划于2019年新建9个社区康养中心。由于康养中心采用公办民营的方式，政府首先要解决的便是选址和用房的问题。S市已有的社区康养中心多为新城区的门面房，即与居民的住宅保持了一定距离，但是对于人口密度较大的老城区来说，社区用房的紧张一直以来都是难以解决的问题。面对这种情况，政府只能优先选择尚有可调配用房的社区为建设点。H社区的闲置用房处在J小区居民楼的1～3层，原本是开发商预留给社区居委会的办公用房，但由于不符合社区居委会办公用房标准，所以一直未被使用，在这次选址过程中，H社区J小区的三层闲置用房便被定为康养中心的第一批建设点，并与2020年1月进行施工。

1.2 抗议情绪的产生

在社区康养中心项目的建设过程中，政府并没有通过正式渠道向居民公示项目信息。随着施工的进度不断加快，康养中心也进行了正式挂牌。这时居民通过多方打听才对康养中心有了一个基本的概念，反抗情绪很快开始产生，居民认为康养中心的建设将会给他们的居住环境带来很大影响。部分居民直接进入施工场所表达了强烈的反对态度要求立刻停工，在反对无果后与施工单位发生了语言上的冲突。

起初只有该栋单元楼的居民发现了这件事情，随着通信方式的多样化，业主微信群的线上交流很快将“要在小区内建设养老院”的消息迅速传播，反对者的规模迅速扩大，持强烈反对意见的居民甚至会上门说服态度中立的居民一起参与抗议。紧接着在部分意见领袖的带领下J小区的居民迅速组织投诉与上访，其中不乏有居民通过手机录像的方式要将上访投诉过程公之于众以获得媒体效应。

1.3 邻避冲突的爆发

居民刚开始表达反抗意见时，街道和社区立刻进行了入户访谈，开始向居民详细介绍康养中心的运营规划以及将会带来的民生利益，但是居民的反抗情绪仍非常强烈。社区在入户访谈无果后向上级部门反映，但当时政府的意见仍以安抚为主，要求社区把政策宣传透彻。居民并没有给社区这个时间，当场就要求必须立刻承诺停工，但政府层面仍不愿意放弃康养中心的建设，所以也并没有明确说明继续开工还是停工。

未得到确切回复的居民于第二天进行了一系列抗议活动，如喊口号、拉横幅以及聚集在小区门口进行封门等，抗议规模达到300人左右。各民政部门以及派出所都赶到现场维持秩序并进行安抚劝说，但是居民反抗情绪仍然强烈，要求政府当场给出准确停工时间点。由于冲突爆发时正是新冠疫情严重的3月份，且J小区已查出两例确诊病例，政府很担心发生聚集性活动造成疫情传播以及其他社会影响，在安抚无果的情况下承诺居民立即停止社区康养中心的施工。

后期在居民的监督下，康养中心的挂牌被撤下，施工单位撤出，并贴上宣布项目停工的公示，这场冲突才得以平复，J小区的这三层楼房至今仍在闲置。

2 社区康养中心“邻避效应”产生的原因

通过对H社区康养中心“邻避效应”演变过程的分析，本文发现造成此次H社区康养中心出现“邻避效应”的原因主要有环境风险的感知、高度动员能力以及决策过程封闭这三个方面。

2.1 环境风险感知

美国认知心理学家Slovic指出风险认知指人们对风险的态度及对风险的直觉判断。Slovic对“危险”和“风险”进行了区分，认为危险是客观的，而风险以人们的感知为基础，不是以事实为基础，风险只是一个主观的心理概念[6]。在日常生活中，居民已经通过对其他养老设施的直观判断和主观感受获得了经验。此次社区康养中心的建立使居民的经验进一步受到环境刺激，并在各类信息的冲击下筛选、凝聚成知识和记忆，对建立在自家小区的康养中心做出主观环境风险的判定，并以此作为行为决策的判断依据。

通过调研发现，居民产生的环境风险感知主要表现为：第一，社区康养中心的建设可能造成健康威胁。“康养中心不同于医院，社会化运营的方式难以保证产生的医疗垃圾及医疗污水能够得到专业化处理。此外，如果外来的老人或者家属患有传染病，那小区里的居民的身体健康将面临很大威胁。”第二，社区康养中心的建立可能造成噪音影响。“我们这个小区本来隔音效果就不好，邻居老人夜里咳嗽声都能听得清清楚楚。康养中心的建设不仅是施工、装修过程一定会产生噪音，而且到时候那么多老人由于病痛产生的咳嗽或者呻吟声都会影响到我们的日常生活。”第三，康养中心的建立可能会造成公共空间的挤占。“康养中心一旦收住外来老人，那么子女的探望无疑会占有小区内原本就不多的车位，而且当越来越多的老人在小区内活动时，会挤占其他小区居民的活动空间，尤其是儿童和车辆，一旦出现意外事件会带来不小的麻烦。”

由此可见，在此次事件中，居民出于对自身健康安全、经济利益以及活动空间的维护，对社区康养中心的建设产生了心理上的抗拒。居民对社区康养中心项目较高的风险感知水平直接影响了接下来居民改变风险的态度以及行为决策。

2.2 高度动员能力

后单位制时代，城市社区居民的“个体化”发展并不意味着人们动员能力的消失或减弱，而是处于一种潜在状态，当居民感知到相似的环境风险时便会形成利益共同体，此时居民的动员能力实现了从潜在状态向现实状态的转变。这种动员能力随着利益共同体的构建而不断再生产，从少数居民的不满情绪演变成多数居民的抗议行动，最终造成大规模邻避冲突。

通过调研发现，J小区居民高度动员的能力主要表现为：第一，信息传播迅速。J小区建有自己的业主群，这个群不让社区或者物业的人员进入，是居民自行讨论的平台。此次事件一经发生便立刻在群里传开，居民们众说纷纭，抗议积极者在群里传播各类关于养老设施的负面新闻事件，在这种信息轰炸下，业主们很快达成共识，此外后续一系列上访、拉横幅、封门等抗议活动也在群里进行提前组织。第二，精英人物的领头作用。J小区10单元居民楼里有几户业主从事法律行业，他们运用专业知识有序地组织居民进行高效的上访申诉，并对项目用地进行追溯核查，发现了康养中心所建楼层占用了本应为公共区域的架空层，侵犯了居民的权利，这进一步加重了居民的不满情绪和维权意识。第三，发掘潜在利益相关者。对于部分保持中立态度的业主，积极抗争者会自发组织进行入户劝说，告知他们康养中心可能产生的环境风险以及接下来的抗争计划，从而争取更多的支持，甚至会去周边小区传播消息，引发进一步的讨论，扩大抗议者规模。

由此可见，当居民在街区中的利益受到严重威胁时，已经能快速形成利益共同体并具备高度的动员力，在居民的动员过程中利益共同体不断被构造，与此同时动员能力也得到了再生产，这一过程使出现邻避情绪的居民规模进一步扩大，推动着邻避效应的演变。

2.3 决策过程封闭

为了让社区康养中心项目能够快速建成并投入运行，项目的选址、论证、环评等环节往往由地方政府及技术专家主导，项目信息的发布都偏向于单向的传输，决策过程缺乏与公众的互动，周边居民处于被动接受状态。

2.3.1 居民没有参与选址过程。不同于垃圾焚烧厂、核电站以及飞机场等需要远离居民区的风险集聚类设施，社区康养中心作为居家养老的一种形式，其中一个重要选址条件便是需要临近居民区，但由于早期的社区规划并不完善，大部分老城区的小区在建设过程中并没有预留社区养老用房，于是用房紧张成为一大难题，为了推动项目建设效率，政府在选址过程中并没有加入居民磋商环节，而是直接选择尚有空置用房的J小区，并立刻动工。

2.3.2 对居民实际需求的忽视。实际上对于J小区老人来说，他们大多来自周边乡县，跟随子女来城市帮助操持家务照顾小孩，以后还是要回老家的，他们目前的需求仅在于有可以日常活动娱乐的地方，能够时时照看孙子孙女，而康养中心的建设反而会使社区内部的公共空间被占据，所以虽然H社区的康养中心在政府看来是示范点项目，但是并没有真正满足居民的实际需求。这种供需不匹配导致居民忽视了康养中心的福利性，而是不断放大康养中心可能带来的负面的环境影响。

2.3.3 无效的信息公示。项目的相关信息公开地点大多局限于政府内部文件、政府官方网站等公众很少浏览的地方，在居民尚不知晓这个项目的情况下，更不会去主动查阅此类信息。信息赤字的背景下不仅居民对风险的顾虑没有被解决，诸多流传的不实信息反而使康养中心进一步被“妖魔化”，抗议者们并不称呼其为“康养中心”，而是称为“养老院”，甚至传出了要在小区内设置“太平间”“设灵堂”的消息。官方信息的缺少以及不实信息的快速传播进一步加剧了居民对康养中心的抵触心理。

3 结论与建议

社区康养中心作为社区养老的一种重要方式，其内部高质量的服务水平能够为老人提供优质服务，是我国老龄产业快速发展的表现之一，在全国也有越来越多的城市在不断推广。但是不可忽视的是，在新时期，我国的养老产业已经出现了一些新的矛盾，在政府和市场大力推进多样化养老服务体系建设的同时，也有越来越多的养老设施在建设过程中出现了“邻避效应”。通过上述研究可以发现社区养老设施相对于风险聚集类项目而言，它的“邻避效应”更为隐性，公共部门对这类设施的“邻避效应”认识还不足。由此可见当前制约我国老龄产业发展的主要因素已经不仅仅在于资金及技术问题，养老设施建设过程中可能产生的社会风险更应得到公共部门的重视并实施行之有效的解决方法。

3.1 建立公众参与机制

其一，政府应明确选址过程中公众参与内容、方式、程度与程序。养老设施的建设过程中，政府、相关机构、行业专家以及普通公众都应平等参与贯穿选址始终，从而实现设施选址科学合理化，保证项目的顺利进行。其二，引导居民参与社区养老服务中来。例如可以通过“时间银行”等方式吸引居民积极主动进入养老场所并提供志愿服务，在参与的过程中同时能使居民增进对养老设施的客观认识，理解养老设施的必要性与科学性，通过实践的方式打破不实信息的负面影响。其三，有效公示项目信息。公共部门应积极主动通过各类正式或非正式的渠道向居民公示项目信息，如康养中心的经济与社会效益、运营方式以及安全保障等居民关注的问题。

3.2 完善风险评估机制

其一，政府应设置或者聘请专业机构对养老设施建设过程中可能产生的社会风险进行评估，在项目的鉴别阶段、准备阶段、实施阶段、完工阶段以及后评价阶段都应做好风险监测，做好对利益相关者的分析，养老设施利益相关者不仅在于养老服务提供者和养老服务使用者，同时也应包括设施附近的受影响居民。其二，应提出利益补偿办法。项目选址容易造成居民的不平衡感，对此政府应结合居民的实际需求，出台合理有效的经济补偿或其他相关补偿制度，从而消减居民因相对剥夺感而产生的的负面情绪。