扩大内需顶层战略出炉

邹碧颖

12月15日至16日在京举行的中央经济工作会议强调：着力扩大国内需求，要把恢复和扩大消费摆在优先位置，多渠道增加城乡居民收入。12月14日，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》（下称《规划纲要》）。《规划纲要》设置了中长期目标，并从全面促进消费与投资、推动城乡区域协调发展、提高供给质量、健全现代市场和流通体系、深化改革开放、扎实推动共同富裕、提升安全保障能力等多方面出台了举措。

《规划纲要》设置的2035年扩大内需的远景目标包括：消费和投资规模再上新台阶，完整内需体系全面建立；新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化基本实现，关键核心技术实现重大突破；城乡居民人均收入再迈上新的大台阶，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展；改革对内需发展的支撑作用大幅提升，高标准市场体系更加健全，现代流通体系全面建成；中国参与全球经济合作和竞争新优势持续增强，国内市场的国际影响力大幅提升。

对于房地产、民营经济、新个体经济、农村土地制度、户籍制度、大城市发展、就业、公平竞争与反垄断、民办教育、娱乐产业、引进外资、外国进口等许多当下的热点话题，《规划纲要》都予以了回应。整体来看，这是一份举措具体、“市场化”含量高、对“公平与效率”进行了再平衡考量的中国各级政府扩内需手册。

北京大学光华管理学院院长、金融系教授刘俏在接受《财经》记者采访时表示，一方面，中国经济面临的最急迫短期问题就是需求不足；另一方面，按照中国“十四五”规划和2035年远景目标纲要的要求，到2035年，中国要基本实现社会主义现代化。这就对应着，一个国家需要在消费、投资、产业等多方面进行相应调整，解决一些结构性问题，因此，也需要一份长期的纲要性文件进行规划。

促进消费，是中国扩大内需的题中之义——

《纲要规划》提出，持续提升传统消费，积极发展服务消费，加快培育新型消费，大力倡导绿色低碳消费。针对房地产指出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加强房地产市场预期引导，探索新的发展模式，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制，支持居民合理自住需求，遏制投资投机性需求，稳地价、稳房价、稳预期。针对教育消费提出，鼓励社会力量提供多样化教育服务，支持和规范民办教育发展，全面规范校外教育培训行为，稳步推进民办教育分类管理改革，开展高水平中外合作办学。针对娱乐消费提出，鼓励传统线下文化娱乐业态线上化，支持打造数字精品内容和新兴数字资源传播平台。针对新个体经济提出，支持社交电商、网络直播等多样化经营模式，鼓励发展基于知识传播、经验分享的创新平台。

刘俏分析，消费关乎共同富裕。消费在中国未来的经济增长中也将扮演重要角色。提高消费能力、释放消费意愿，关键在于提升居民的可支配收入，需要短期政策与长期的制度改革、高水平的开放共同推进。中国居民可支配收入占 GDP（国内生产总值）比重目前大约为43%，未来有大幅提升的空间。《规划纲要》的举措涉及三次分配，同时也涉及缩小城乡收入差距。

在推动共同富裕方面，《规划纲要》提出，持續优化初次分配格局，逐步健全再分配机制，重视发挥第三次分配作用。其中，针对初次分配提出，坚持居民收入增长和经济增长基本同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬。完善企业薪酬调查和信息发布制度，健全劳动者工资决定、合理增长和支付保障机制，健全最低工资标准调整机制。改革完善事业单位工资、国有企业工资分配等制度。积极推行工资集体协商制度。实施渐进式延迟法定退休年龄。完善股份制企业特别是上市公司分红制度。推进高等学校和职业院校毕业生、技能型劳动者、农民工等群体稳定增收，培育高素质农民，完善小微创业者扶持政策，支持个体工商户、灵活就业人员等群体勤劳致富，使更多普通劳动者通过自身努力进入中等收入群体。针对再分配机制提出，加大财税制度对收入分配的调节力度，健全社会保障制度。针对第三次分配提出，发展慈善事业，健全志愿服务体系，发展社会工作服务机构和志愿服务组织。

缩小城乡差距，也与实现共同富裕、促消费互为关联。刘俏指出，2021年，中国城市居民的可支配收入大约是农村居民的2.5倍。缩小城乡的收入差距，需要提高对农业、农村、农业人口的投入投资，如此才能使农村居民收入大幅提升。

推动城乡区域协调发展方面，《规划纲要》提出，推进以人为核心的新型城镇化，积极推动农村现代化，优化区域经济布局。其中，建立健全经常居住地提供基本公共服务制度。完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策。针对农村土地制度提出，依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。针对农村经济提出，完善农村电商配套服务。培育农产品网络品牌。发展新型农村集体经济，扶持各类新型农业经营主体，提高农业经营效益和农民职业吸引力。针对大中小城市发展格局提出，推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。完善大中城市宜居宜业功能，支持培育新生中小城市。

《规划纲要》在促消费举措中，还部署：完善住房保障基础性制度和支持政策，以人口净流入的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给。因地制宜发展共有产权住房。完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。健全住房公积金制度。对此，刘俏告诉《财经》记者，据统计，中国城市一年大概新增1300万新市民，包括刚毕业的大学生、从农村迁入城市的人口等。他们在城市的住房上花费了大量收入，因此，消费能力与消费意愿严重不足。如果新市民的住房问题能够得到缓解，被压抑的消费能力也就能释放出来了。

刘俏介绍，当下，国内已经有许多经济学家在讨论，中国需要发展保障性住房、长租公寓等产业，甚至可以与公积金制度改革相结合。现在，中国按常住人口计算的城镇率接近65%，但是拥有城镇户口的人占比只有47%，有大约18%的人居住、工作在城市，但没有城市户口——他们的画像可能是：在城市月收入8000元到1万元，但老人和孩子在老家，于是在小县城买了一套公寓，自己将就住在城市的地下室中，等到在城市中打拼到四五十岁，再搬回老家。在刘俏看来，未来，中国城市的公共服务应该对城市灵活就业人员开放，即便没有固定单位，他们也能够自愿缴纳、能够享受到公积金制度的福利。例如，灵活就业人员缴公积金后，可以申请到政府提供的公租房或着长租公寓，根据自身的缴费能力、消费能力来选择不同条件的保障性租赁住房。而保障性租赁住房也可以有好的交通位置。一些刚到城市的人，可以住在几人一间的集体宿舍里，配套服务、小区文化也做好。中国可以使一批庞大的灵活就业群体、新市民群体在新型城镇化过程中，享受到对等的城市公共服务。

如此，服务消费也能被带动起来。刘俏指出，《纲要规划》对服务消费也做了部署。中国居民消费只占到GDP的39%，而这个数字在美国是66%、日本是60%，未来中国消费占GDP比重也应该达到60%左右。目前，国人花100元钱中，60元钱花在手机、食物等物品上，不到一半的钱花在服务消费上。这就意味着，到2035年基本实现社会主义现代化，也需要大力促进服务消费，比如高端旅游、文化服务、医疗健康等。这也是促进实现物质文明和精神文明相协调的现代化。

根据人社部今年6月发布的数据，2021年全国农民工总量29251万人，其中，本地农民工12079万人，外出农民工17172万人。刘俏介绍，北大光华学院统计发现，中国有5000万农民工在当地待了十年以上，月工资基本接近1万元，两口子的月收入可以达到1.6万元左右，已经属于中等收入群体。但是因为户籍的限制，他们很难享受到同样的包括子女教育、医疗、养老等在内的公共服务，消费意愿并不高。如果能配套推进户籍制度改革、保障性租赁住房改革、公积金改革等等，让人能留在城市，消费需求尤其是服务消费需求会增长起来，由此，服务业也会发展起来，也就能形成就业、收入的良性循环。

《规划纲要》指出，未来国内市场主导国民经济循环特征会更加明显。同时，中国扩大内需仍面临不少制约。劳动力、土地、环境等要素趋紧制约投资增长，创新能力不能完全适应高质量发展要求，群众个性化、多样化消费需求难以得到有效满足；城乡区域发展和收入分配差距较大，民生保障存在短板，财政金融等领域风险隐患不容忽视，制约内需潜力释放的体制机制堵点仍然较多；国际竞争日趋激烈，把中国打造成国际高端要素资源的“引力场”任重道远。

刘俏分析，根据中国“十四五”规划和2035年远景目标，到2035年，人均GDP要比2020年翻一番，对应要求中国GDP每年平均4.7%-5%的增速，这种情况下，投资格外重要。过去，基础设施投资、房地产投资，是经济增长的重要动力，但现在都出现了阻滞，在中国逐渐向新动能转换的过程中，投资需求是很重要的。这两年，由于新冠肺炎疫情蔓延、国内外供应链重组等原因，中国经济增长动能相对不足，需要再找到新的投资需求发力点，助力中国式现代化的实现，包括人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相協调的现代化。

促投资方面，《规划纲要》提出，加大制造业投资支持力度，持续推进重点领域补短板投资，系统布局新型基础设施。其中，引导各类优质资源要素向制造业集聚。推动打造京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝世界级机场群。以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点加快建设大型风电、光伏基地。强化农村中小型水源工程建设和饮用水水源保护。在沿海缺水城市推动大型海水淡化设施建设。全面提升县级医院救治能力，持续改善县级医院设施条件，补齐乡镇卫生院、村卫生室等基础医疗设备配备，全面改善疾控机构设施设备条件，健全口岸公共卫生防控体系。加强教育基础设施建设，改善各级各类学校办学条件。增加普惠性养老和医养结合服务设施。积极规划建设婴幼儿照护和未成年人保护服务机构及设施。

在健全现代市场和流通体系举措方面，《规划纲要》提出，提升要素市场化配置水平，加快建立公平统一市场，建设现代流通体系。其中，针对就业提出，完善全国统一的人力资源社会保障公共服务平台，推动公共资源由主要按城市行政等级配置向主要按实际服务管理人口规模配置转变。针对土地提出，推动经营性土地要素市场化配置。探索建立全国性的建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制。加快培育发展建设用地二级市场，推进产业用地市场化配置，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制。针对公平竞争与反垄断提出，在要素获取、准入许可、经营运行、标准制定、招投标、政府采购等方面，对各类所有制企业平等对待。构建覆盖事前事中事后全环节的竞争政策实施机制，健全公平竞争审查机制，强化公平竞争审查刚性约束。加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，完善法律法规。完善市场竞争状况评估制度。推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革。合理划分不同层级政府市场监管事权，构建跨区域市场监管机制，有效防止滥用行政权力限制竞争。

深化改革开放举措方面，《规划纲要》提出，完善促进消费的体制机制，推进投融资体制改革，优化营商环境激发市场活力，发挥对外开放对内需的促进作用。其中，针对服务消费门槛提出，实施宽进严管，对可以依靠市场充分竞争提升供给质量的服务消费领域取消准入限制。对于电力、油气等行业中具有自然垄断属性的服务领域，根据不同行业特点实行网运分开，放宽上下游竞争相对充分服务业准入门槛。按照政事分开、事企分开、管办分离的要求，持续推进教育、科技、文化、卫生、体育等领域事业单位改革。针对民营经济提出，加大对民间投资支持和引导力度。坚持毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，促进公有制经济和非公有制经济优势互补、共同发展。切实保护民营企业的合法权益，培育和维护公平竞争的投资环境。加强对民营企业的服务、指导和规范管理。此外，还要全面依法平等保护各类产权。针对利用外资提出，推进投资便利化，稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，全面深入落实准入后国民待遇，促进内外资企业公平竞争。鼓励外商投资中高端制造、高新技术和现代服务产业。加强外商投资合法权益保护。针对进口提出，支持国内产业转型升级需要的技术、设备及零部件进口，鼓励研发设计、节能环保、环境服务等生产性服务进口。

2022年12月3日，广州市天河城购物中心内客流恢复。图/中新

在提高供给质量方面，《规划纲要》也提出，要加快发展新产业新产品，积极促进传统产业改造提升，着力加强标准质量品牌建设。其中，针对产业发展提出，全面提升信息技术产业核心竞争力，推动人工智能、先进通信、集成电路、新型显示、先进计算等技术创新和应用。加快生物医药、生物农业、生物制造、基因技术应用服务等产业化发展。发展壮大新能源产业。推进前沿新材料研发应用。促进重大装备工程应用和产业化发展，加快大飞机、航空发动机和机载设备等研发，推进卫星及应用基础设施建设。发展数字创意产业。针对制造业提出，促进数据、人才、技术等生产要素在传统产业汇聚，推动企业加快数字化改造。鼓励电子商务等服务业企业向制造环节拓展。针对品牌培育提出，在市场公平竞争、消费者自主选择中培育更多享誉世界的中国品牌。《规划纲要》还提出，强化粮食、能源资源、产业链供应链安全保障能力。推动应急管理能力建设。

2022年尾声将近，《规划纲要》出台次日公布的11月经济数据显示：1月-11月，全国固定资产投资（不含农户）同比增长5.3%，较1月-10月回落。11月，社会消费品零售总额同比下降5.9%，增速较10月继续下滑。刘俏建议，可以加大现金和消费券发行，促进消费信心的恢复，助力1.2亿小微经营者缓解短期需求难题，以此稳住与小微经营者相关的近6亿的就业。同时，刘俏指出，中长期的扩内需，一定还得靠高水平的对外开放，以及国内各项制度综合改革不断推进予以解决。