烟台市老岚水库工程建设征迁存在问题与建议

李秀强

（烟台市河长制服务中心，山东 烟台 264003）

老岚水库工程位于烟台市福山区、牟平区、栖霞市三区（市）交汇处，控制流域面积624 km2，设计总库容15 792万m3，兴利库容8 491万m3，多年平均可供水量4 530万m3。枢纽工程坝型为混合坝，坝长为600 m，其中混凝土重力坝长161 m，最大坝高32.5 m；黏土心墙坝长439 m，最大坝高27.5 m。工程淹没涉及福山区回里镇、牟平区观水镇、栖霞市桃村镇的28个村，共需搬迁3 539户、9 727人，影响房屋面积54.64万m2，淹占土地0.17万hm2（主要是果园和耕地）。工程批复概算总投资83.2亿元，其中枢纽工程投资4.1亿元，征地移民安置投资77.2亿元，其他投资及融资利息1.9亿元。库区征迁安置投资占比高达93%。

1 工程建设进展

2018年10月29日烟台市市委、市政府决策正式启动老岚水库工程建设，并确立了“要变不可能为可能，2024年工程具备蓄水条件”的建设目标。在省、部有关部门的大力支持及参建各方共同努力下，老岚水库工程于2019年2月成功列入国家“十三五”调整规划、9月完成工程建设征地移民安置规划大纲审批、12月完成建设征地移民安置规划报告审核，2020年4月完成工程可行性研究报告审批、7月完成工程初步设计审批、9月完成工程先行用地审批、11月完成市级征地补偿和移民安置政策制定，2021年3月完成三区（市）征地补偿和移民安置实施细则制定，7月完成工程建设用地报批工作。

老岚水库工程已列入全国3年计划实施的150项重大水利工程，并给予7.59亿元的资金支持。2020年10月26日枢纽工程提前开工建设，现已完成重力坝混凝土浇筑4.98万m3和坝基固结灌浆，土石坝正在进行坝基处理等。库区征迁安置工作全面展开，已完成全部3 539户移民房屋征迁协议签订及1 300户选择货币补偿的移民房屋拆除；对村庄外淹占的0.16万hm2土地已完成征收工作；移民集中安置房工程于2021年10月全面开工建设，其中660户试点安置房工程已全部竣工。已筹措到位建设资金65.5亿元，累计完成投资约61.6亿元。计划2023年7月底前完成枢纽工程建设、12月底前完成移民征迁安置工作，2024年汛期实现蓄水兴利目标。

2 存在的问题

2.1 移民房屋实施补偿应考虑差异性问题

在批复的移民安置规划及初步设计中，对移民房屋均按“三原”原则进行补偿，即按“房屋实际面积×重置价格（含装修费平均1 700元/m2左右）”予以补偿。对于提供宅基地建平房安置的移民而言，按重置价给予补偿是较为合理的；而老岚水库移民主要是在镇驻地建设小高层（11层）进行集中安置，规划中按同样的重置价格给予补偿，即让移民利用“重置”平房的补偿款去按成本价（2 500元/m2以上）购买楼房进行安置。实施阶段移民对此方案大都不予认可、不愿接受，批复的移民安置规划难以顺利推进实施。为此，在制定市级征迁安置政策过程中，市委、市政府多次召开专题会议研究安置方案，并再次组织征求了移民意见，最终确定尽量与三区（市）现行的搬迁安置政策相衔接，对宅基地上的房屋按“宅基地面积×0.9×2 500元/m2”进行补偿。按照现行规定，因市级安置政策上调增加的投资需由地方政府承担，且必须履行设计变更报批程序。由于重新报批环节多、周期长，在一定程度上制约了移民安置工作的顺利推进。

2.2 征地地上附着物和青苗补偿标准调整问题

烟台市政府颁布的《烟台市老岚水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法》中明确，市级将批复的地上附着物和青苗补偿费包干给三区（市），由三区（市）政府按相关规定实施补偿。为避免区内不同建设项目之间形成补偿政策冲突，三区（市）在制定“征地补偿和移民安置实施细则”时，在履行民主决策程序后均明确按其区内现行补偿标准实施补偿，这在总体上将形成一定的资金结余。但在实施过程中，对于可否调整批复的地上附着物补偿标准及结余资金能否统筹用于移民安置存在两种不同意见。经咨询部、委有关专家，认为“核定的建设征地移民补偿投资是审批工程投资的技术经济指标依据，不作为征地补偿和移民安置具体实施过程中有关补偿、补助兑付的直接标准”，目的是为地方政府确定兑付给移民的补偿标准时留有一定的政策空间；在履行设计变更程序后，其结余资金可统筹用于移民生产安置和基础设施建设。

2.3 现行政策制约移民生产安置规划实施问题

老岚水库规划的移民生产安置方式有调剂耕地，二、三产业，公益岗位，自谋职业，对于男性60岁以上、女性55岁以上的移民纳入养老保障。批复的移民生产安置规划中生产安置人口为8 570人。在规划实施过程中，由于按照现行土地承包管理政策，在法定承包期内相关村集体无法统一调剂耕地用于移民生产安置，能通过协商达成一致、自愿有偿流转土地经营权给移民的农户也很少，致使规划的调剂耕地进行生产安置方案难以实施。三区（市）按照其现行做法和移民意愿，有的将征收土地补偿费和安置补助费直接兑付至移民个人；有的兑付至村集体账户由镇财政所经管站统一管理运作，并建立长效机制，每年将增值收益支付给移民。批复的移民生产安置方案出现了较大变化。

2.4 库区抬田工程临时占地补偿合理性问题

为减少淹占耕园地、节省工程投资、为移民提供生产安置用地，批复的规划设计中对适宜抬田的牟平区131.12 hm2耕园地实施填土抬高（高度2 m内）及防护。规划对抬田工程配套建设高标准节水灌溉设施后，交付群众继续耕种；对抬田区域按临时用地标准给予2年补偿（每年3.75万元/hm2）。在实施过程中，群众普遍认为抬田区域的补偿标准远低于征地标准，且抬田后存在地力下降、水源保护区农业发展受限等问题，要求一并予以征收或参照永久征地标准进行补偿。考虑到抬田区域虽为临时用地，但实施抬田工程确实会对地力造成不利影响，重新培育果树也需要一定的周期。市政府研究同意由牟平区政府利用周边村庄建设用地增减挂钩政策筹措部分资金，专项用于对抬田区域的耕园地给予一定的地力影响和果树培育补偿，以推进规划抬田工程顺利实施。

2.5 设计变更管理及“实施规划”编报问题

为加快推进老岚水库工程前期工作，2019年市、县、乡三级组织了400多人的库区调查队伍，多头并进，仅用45 d就高效完成了库区实物调查工作；用时不足10个月组织完成了移民安置规划大纲编制报批和移民安置规划报告编制等工作。由于前期工作时间太紧，在库区淹占实物量调查核实、相关政策宣传及部分移民安置规划方案深化优化等方面存在一定的不足，加之实施移民安置规划过程中移民意愿也发生了不少变化，需要进行设计变更的地方相对较多。而目前对大中型水库移民安置设计变更管理尚无明确的分类分级管理规定，在实际把握上一般都要求报原审批、审核机关批准，这在客观上增加了对设计变更“先报批、后实施”的管理难度。为提高征迁安置工作效能，对于一般设计变更，通常都是由设计、移民监督、项目法人、市级移民管理机构等相关各方达成一致意见，出具设计变更后组织实施；后续编制“移民安置实施规划”时将相关变更纳入规划一并组织报批。

3 思考与建议

3.1 对大中型水库移民安置设计变更分级管理

为进一步提高管理效能，促进建设征地和移民安置规划的高效规范实施，建议适时出台大中型水库移民安置设计变更管理办法，明确设计变更的分类、变更报告编制与报批程序要求、分级审批规定等，实施分类分级管理，规范设计变更行为；并加强对“移民安置实施规划”编制工作的技术指导与报批管理。

3.2 改进对移民房屋进行补偿的核定办法

为有利于减少重大设计变更和保障移民安置工作的高效顺利实施，建议今后在编制和审批移民安置规划时，对规划建设楼房进行集中安置的移民，可按“房屋面积置换”原则计算出所需费用作为房屋补偿费，即按宅基地上的房屋面积和购买楼房的成本价测算出费用作为其补偿费，将比按“三原”原则补偿增加的投资一并核定纳入项目概算；需要由地方政府承担的投资，在规划设计批复中直接予以明确。

3.3 对抬田工程临时占地应予增加合理补偿

为保障库区抬田工程顺利实施，建议今后在编报建设征地和移民安置规划时，对抬田区域不但要考虑一定期限的临时用地补偿，还应充分考虑抬田对地力的不利影响及果树培育周期（一般需4年左右），合理增加相关补偿费用；并在前期各环节做好政策说明与正面引导，积极争取群众的理解与支持；对于不愿意继续耕种抬田土地的群众，可通过有序组织土地流转等途径给予合理补偿或提供工作岗位。

3.4 制定标准时应给予一定的政策空间

老岚水库征迁涉及的三区（市）现行地上附着物和青苗补偿标准虽然与批复标准存在一定的差异，但均在山东省国土资源厅和财政厅确定的补偿标准区间范围内，且已履行了民主决策程序。建议其对现行补偿标准履行设计变更程序后可以执行；结余的资金可统筹用于移民生产安置和基础设施建设，以便推进后续工作顺利开展。

3.5 建立长效机制保障移民生产生活水平

现行的土地承包管理政策对通过调剂耕地实施移民生产安置方案存在着制约，建议对老岚水库规划的生产安置方案进行设计变更予以调整，并由市、县两级政府建立长效机制，加大对库区的资金投入和政策扶持力度，加强相关基础设施建设，促进区域产业升级与转型发展，拓宽移民就业和增收渠道，保障移民能够搬得出、稳得住、能发展、可致富，实现区域社会经济和谐稳定发展。同时，加快推进实施已列为“国家试点项目”的利用老岚水库库区剥离表土进行周边区域土地综合整治项目，并对库区内的砂资源进行勘察论证后统一组织开发利用，将新增耕地、所得收益等统筹优先用于库区移民的生产生活安置；对移民不愿意继续耕种和具备条件的耕园地，可统一组织土地流转，引进有实力的生态农业公司，积极发展高效生态农业和观光农业，打造有特色的美丽示范乡村，促进乡村振兴、移民致富。

3.6 加强移民安置的规范化管理及资金审计监督

老岚水库工程库区征迁安置工作投资大、任务重、要求高，为切实做好移民安置规范化管理工作，建议在后续工作中进一步加强组织领导，健全工作机制，夯实各方责任。充分发挥移民监督方的监督指导作用，规范设计变更编报工作，加强移民档案管理，完善财务管理制度，强化对移民资金使用管理情况的审计监督，对发现的问题及时整改到位。