重大水电工程建设安全管理“横向到边、纵向到底”工作体系研究

李 华，赵志兵，王若愚，姜婷婷

(1. 中国三峡建设管理有限公司乌东德工程建设部，云南 昆明 650041；2. 三峡基地发展有限公司乌东德分公司，云南 昆明 650041；3. 长江电力乌东德水力发电厂，云南 昆明 650041)

乌东德水电站是中国长江三峡集团有限公司(以下简称三峡集团公司)开发建设的金沙江下游四个梯级水电站最上一级的世界级巨型工程，是实施“西电东送”的国家重大工程，对于“西电东送”战略的实施、国家能源结构优化调整和长江经济带经济社会发展等影响巨大，综合效益显著[1]。参与乌东德水电站工程建设的地方政府、设计、监理、施工及服务保障等参建单位近40家，中国三峡建设管理有限公司乌东德工程建设部(以下简称建设部)始终以学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，树立“新安全生产发展”理念，弘扬“生命至上、安全第一”的思想，坚持“不安全不生产”原则，持续聚焦安全生产“上热、中温、下冷”行业难题，不断完善安全生产管理体系、压实责任，在乌东德施工区“大党建”工作格局下[2-3]，一是从系统构建企业全员安全生产责任制，厘清安全生产责任区，创建项目安全生产标准化，实施风险、隐患分级管控等扎牢篱笆；二是从稳步推进安全月度综合大检查，典型隐患剖析与查处、通报与约谈等机制压实担子；三是从培育“要、懂、会、能安全”的本质安全型班组为抓手，推动本质安全型工地建设，安全生产基础不断夯实。

1 坚持“源头控制、过程管理、隐患排查、问题反查”的安全管理工作总思路

基于工程的环境和自身特点，大型水利水电工程安全工作具有长期性、艰巨性和复杂性，决定了安全管理需要不断完善和持续改进。针对乌东德水电站严峻的安全生产形势，自2016年开始建设部提出并践行了“源头控制、过程管理、隐患排查、问题反查”安全管理工作指导思想。“源头控制”强调源头预防，严把市场准入关、严把方案关、严把责任落实关；“过程管理”强调狠抓落实，严格按照法律法规、规章制度、技术方案进行现场作业；“隐患排查”强调日常检查，建立各层级隐患排查治理机制，及时发现和闭合隐患；“问题反查”即坚持问题导向，对暴露的问题坚持系统追问、源头追溯、本质改进的思路，使各种危害因素始终处于受控状态，不断趋近本质安全。

2 以风险管控为核心，以隐患排查治理为保障，树立并推行“不可接受风险就是隐患、‘典型隐患’就是事故、‘典型隐患事故’坚决查处”的安全生产理念

自2012年开始每年动态对坝址区、对外交通区域开展全面的项目安全风险辨识、评价、控制动态管理，分项工程施工前严格开展危险源辨识、风险评价和风险控制策划，建立实现全生命周期、全方位、全过程的风险管控，把安全风险管控挺在隐患前面。乌东德水电站风险管控得到中国能源研究会肯定，专家组现场检查指出：“乌东德工程建设项目在安全风险分级管控机制方面已经起步，进行了积极有益的探索，起到了电力建设领域先行先试的作用，通过整改完善有关细节，可以成为电力行业全面推进双控机制建设的示范项目。”

建设部将“重大隐患、重复指正、严重三违、拒不整改”等四类性质隐患定位为“典型隐患”，按照“四不放过”的原则严肃查处，率先做到把“典型隐患”当成事故进行问责；建立三种“停工形态”(工作面存在重大安全隐患、隐患超控制指标或隐患控制水平排名末两位实行停工)制度，把隐患排查治理挺在事故前面。安全管理关口前移，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生，推动本质安全理念在乌东德水电站落地生根。

3 强化安全生产各级主体责任，组织构建“职责明确、工作具体、界面清晰、流程合理、落实有据”的安全生产体系

乌东德水电站红线范围施工区近13 km2，场内分布各类场所(仓库、营地、系统、三厂)、道路、作业面、防汛防灾点等，单位众多、人员密集、流动频繁，是一个相对封闭的复杂集合体的小社会，建设部组织落实全员安全生产责任制、细化更新安全生产责任区，深入推行“纵向到底、横向到边”的网格化管控。

一是落实全员安全生产责任制。每年建设部主任与各参建单位主要负责人、各部门负责人均签订安全生产目标责任书。自2018年开始，建设部印发《乌东德工程建设部内设部门及各级人员安全生产职责》，全员逐级签订安全生产责任书，将安全职责考核纳入年度考核及评先重要依据。同时，督促各参建单位强化“三个责任”(压实安全生产实施部门的安全生产主体责任，强化安全管理部门监督管理职责，落实技术、综合等部门安全生产技术支持和服务保障职能)，建立“两个清单”(安全生产职责清单、安全生产工作内容清单)，摒弃了“安全管理只是安全部门、安全人员的事情”错误理念，将“一岗双责”落实到每一个人。

二是细化安全生产责任区。为避免安全管理出现时空盲区、管理盲区，乃至认知与意识盲区，建设部组织参建各方依据区域生产功能属性、合同边界约定、管理职能分工等要素，将施工区域划分为若干个网格单元，在各网格单元上匹配好安全管理的主体责任单位、监理单位、业主管理部门及其负责人，与“工点制”向契合，做到“分田包产到户”，实现责任区和安全主体责任的坐标化管控，做到了“四个凡事”(凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人负责、凡事有人监督)。

4 以安全标准化建设为重要抓手，不断提高工程建设的本质化安全水平

2015年6月建设部在三峡集团公司范围内率先启动了在建水电项目安全标准化达标创建工作。本着参建四方共同达标、现场和内业、行为和体系全面达标的总体要求，从13个一级要素、84个二级要素开展自查自评自改[4]，从安全管理标准化、现场管理规范化、教育培训实效化、风险管控科学化、隐患排查常态化等方面持续提升，并制定安全生产标准化图册，显著提升了乌东德工程安全标准化水平，推动了现场文明施工再上新台阶。通过安全达标创建，实现安全管理与电站建设有机融合，推动安全管理全员参与、持续改进、逐步迈向本质安全。

2016年10月安全标准化达标创建工作接受了外部专家组评审，获得93.8的高分，达到了国家能源局“电力工程建设项目安全生产标准化”I级要求。2018年建设部对照电力企业安全生产标准化规范，坚持开展年度自评工作，安全标准化自评分97分，持续保持一级水准。

安全标准化建设工作，推动乌东德水电站安全管理软实力得到了进一步增强，工程生产安全基础得到进一步夯实，乌东德工程建设外部环境得到进一步巩固和加强。

5 创新安全综合大检查体制机制，以隐患查改为切入点，倒逼体系完善、责任落实，推动安全管理向标本兼治转变

2016年以来，为将隐患排查治理挺在事故前面，建立并一以贯之由建设部安委办组织、安委会建设部主要负责人带队、参建各方主要负责人参与的安全综合大检查小组，以龙头示范效应，助推施工、监理、项目部牵头完善各个层级的安全检查工作机制，充分发挥各单位、各层级的整体协同作用，形成疏密有致的安全管控网。建立“查前有方案，查后有通报，隐患有编码、整改有部署、过程有督查、落实才消号”隐患排查治理闭环管理工作机制，联合研发应用微信安全gala隐患查改系统，保障月度安全综合大检查规范化开展和高标准推进，始终对隐患排查治理保持高压、加压态势，通过降低隐患的发生率预防事故。

4年以来，建设部经历了“隐患查改闭环管理→典型隐患剖析与问责→分小组、列清单、说清楚”“三步走”的三个阶段，逐步深入推进安全综合大检查，实现了由治标为主逐渐向标本兼治的转变。一是隐患查改闭环管理阶段，紧抓隐患的检查、整改和落实，以隐患的治理遏制事故高发态势。二是典型隐患剖析与问责阶段，坚持问题反查、导向源头，强化隐患查改、剖析、问责和评价。三是“分小组、列清单、说清楚”阶段，分小组即成立由建设部项目部牵头的检查工作小组，压实项目部安全生产主体责任；“列清单”，即对照“两个清单”，检查现场各级管理人员履职履责情况，层层压实安全责任；“说清楚”即坚持以问题导向的考问机制，重点关注工点长(项管部负责人)、班组长(协作队负责人)、一线工人的安全生产履职履责情况，夯实现场一线作业人员的安全生产基础。截止目前，大检查已持续开展51期、累计通报隐患5 270条，整改率100%，真正做到了把隐患治理挺在事故预防前面，彻底扭转了安全生产不利局面。

另外，为做好危重作业项目的安全风险管控，自2018年4月起建设部在每月综合大检查的基础上，针对当月重点风险深入开展专项检查，先后开展大型模板、危险化学品、施工设备、用电、气瓶等专项检查工作，从施工方案专项安全技术措施、现场监管、设备维护及保养等方面杜绝了恶性事故的滋生。

6 创建本质安全班组，推动安全管理重心下沉，培育本质安全型员工，打通“安全管理‘最后一公里’”

班组是大型水电工程建设的最基层组织单元，班组安全建设是安全管理的基础和关键。大量的事故统计分析发现，由于班组违章指挥、违章作业和各类设备、环境等隐患没有及时发现和消除所造成的事故占95%以上。探索如何将安全管理重心下沉建设本质安全班组，培育“要安全、懂安全、会安全、能安全”的本质安全型员工，是解决“沙滩流水不到头”安全管理难题、打通“安全管理‘最后一公里’”的治本之策。自2018年初，建设部全面启动的乌东德水电站本质安全班组建设，是乌东德水电站安全生产基础建设的又一着“先手棋”。

一是牢牢抓住班组长这个关键。班组长作为班组的“排头兵”和“领头雁”，既是班组成员中的“将”，也是管理人员中的“兵”，是各项安全管理工作的执行者和落实者，作为“兵头将尾”的班组长在安全管理中至关重要。乌东德本质安全班组建设中，推动将班组长任命权由协作队伍上调至施工单位，优先选拔党员和先进分子担任班组长，细化、明确班组长标准、职责和权利等，制定班组长履职履责清单，定期对班组长考核，真正压实班组长安全管理责任，评优奖励向一线班组和风险岗位倾斜，充分调动班组长管控现场的积极性和能动性。

二是把本质安全理念与遵章守法有机结合，将安全管理法律法规、规章制度等要求转化为本质安全班组建设四个清单(作业人员典型“三违”清单、典型隐患清单、班组安全风险清单、安全强制条文清单)，将安全管理表格化、简单化，促进本质安全管理在一线班组落实落地。

班组成员全员签订“安全责任书”和“四不伤害”承诺书，开展“一封家书”活动，将保证员工安全生产和珍惜生命、关爱家庭有机融合，扎实开展班组安全隐患排查、安全风险识别活动，规范执行“三工”活动，开好班前会、做好班中检查、班后总结，不断提升班组工人安全意识、技能和水平，营造本质安全管理文化。

通过努力乌东德水电站本质安全班组创建初见成效，本质安全理念逐步深入人心，班组长履职职责能力得到强化，一线作业人员的安全生产意识、技能和水平得到进一步提升，安全生产管理基础得到夯实。

7 建立“防汛防灾”年度周期律工作机制，开展实战化应急演练，强化地企联动和信息共享，不断提升应急管理能力

乌东德施工区域防汛项目点多面广、影响相互交织，受强降雨、洪水等不可控因素的影响，泥石流、崩塌、滚石等地灾易发多发，工程治理措施虽已完成，但其中许多因素不可预见或不易查清，发生泥石流、岩体崩塌等地质灾害的风险依然较大，是遏制重特大事故的重点领域，防汛防灾本质安全是乌东德水电站本质安全建设的关键之一。

一是树立防汛防灾全年抓、时时抓的指导思想，旱季重落实、雨季重管理，结合安全责任区细化落实防汛防灾责任区，重点抓好“三责”(责任区、责任人、职责)，确保防汛防灾主体责任全覆盖。建立旱季和雨季的防汛防灾综合大检查机制，全力督促防汛防灾措施的落实；全年落实“大三查”(汛前重预案、汛中重应急、汛后重落实)，汛中实施“小三查”(雨前重准备、雨中重响应、雨后重查改)，对重点度汛度汛项目实施销号制，对突出隐患点实施挂牌督办制，持续保持高压、加压态势，积极推动并实现由救灾向防灾转变。

二是推行实战化应急演练，组建专职消防应急救援队和兼职应急救援队，持续、动态开展综合演练和专项演练，推动全员参与、亲身体验， 极大提升了各级人员的应急指挥、协调和应急处置能力。

三是与地方政府建立“地企联动小组”， 建立“横向到边、纵向到底”的预警预报信息发布网络。建立地灾防治联动机制、信息共享机制、快速反应机制，形成地质灾害防治合力，将地质灾害防治范围外延到红线外，将安全管理对象外延到地方政府和当地百姓。

四是委托中国能源研究会开展应急能力建设评估。为了系统梳理、评估工程建设领域各类安全风险，查找制度短板，强化应急能力建设，建设部委托中国能源研究会专家组开展现场检查咨询服务。

8 深化应用微信安全管理系统，形成全员参与安全管理的安全文化

基于隐患排查治理工作流程，2016年1月开发完成扁平式、交互式安全隐患排查治理微信系统[5]，实现隐患信息的分类统计、分级传递、长久保存、全面监管、动态查询等功能，结合安全管理实际需要，增加了典型隐患推送、划分了工点等三级菜单等新功能，促进参建各方、各层级建设者对安全隐患实时监管，实现隐患排查全员参与、隐患及时发现和闭合，有效避免了因隐患发现不及时、整改不及时而造成事故的发生，成为了水电工程建设一线安全管理的重要工具，营造人人管安全、要安全、想安全的本质安全文化。同时利用系统中隐患排查治理实时案例的分类统计及安全法规培训，促进安全水平持续提升。

安全微信系统经过近4年的大力推广和深度应用，已拥有活跃用户超过1 000人，施工高峰时隐患上传约1 000余条/月，累计上报隐患达50 000余条，实时整改率99%以上。

9 创新安全培训教育方式，以基层班组和农民工为重点，开展丰富多彩的安全培训活动

创新班组信息化、互动化安全培训方式，针对工程建设的突出安全风险建立安全体验区，共计7个安全体验项目(安全帽撞击体验、安全带使用体验、洞口坠落体验、综合用电体验、消防体验、平衡木体验、院前急救体验)，打破传统的口号式、开会式、填鸭式安全培训模式，让一线工人亲身体验不安全带来的危害，让安全意识真正入脑入心。引进多媒体安全培训工具，将安全培训工作深入一线作业面，实现建档、考勤、培训、考试、评分、发证等“一站式”培训，夯实基层工人的安全意识和安全技能。

2019年以来，为提升班组培训实效，建设部大力推广工棚现地培训，即利用班前会时机，通过便携投影仪、动图、短视频等，开展现场培训，取得很好的效果。

10 实施科技强安，以科技创新推动“机械化减人、自动化换人”，为本质安全生产提供科技支撑

针对安全生产中高风险领域，研制大坝高深层爬模、压力钢管组圆台车、高陡边坡衬砌混凝土模板等机械设备，研发智能灌浆系统、泥石流监测预警系统、地质灾害监测预警与应急管理平台等信息系统，实现安全生产机械化、安全管理信息化，从根本上减少工作现场的人员数量，有效减少人的不安全行为，提升了工地本质安全生产水平。

安全管理永远在路上，下阶段建设部将凝聚参建各方力量，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入学习贯彻习近平总书记对乌东德水电站首批机组投产发电重要指示精神，重整行装再出发，稳步推进本质安全型工地建设，继续保持安全生产向好势头，为把乌东德水电站建成“精品工程、创新工程、绿色工程、民生工程、廉洁工程”的“十三五”创新型示范工程提供坚实保障。