新时期我国水电开发的新课题

张博庭

(中国水力发电工程学会，北京 100044)

随着我国的碳达峰、碳中和目标期限的逼近，各级政府都非常重视能源革命的推进，各种可再生能源的开发和建设受到高度的重视。然而，由于可再生能源中大量的风、光发电的随机性和间歇性，难以满足电力负荷实际变动的需求，所以，到目前为止，世界上所有实现高比例的可再生能源电力系统的国家和地区，无一例外的都是大量的依靠水电。我国的水能资源储量世界第一，具有实现碳中和的天然优势。近年来，虽然我国水电的发展总体形势大好，但也出现了一些亟待解决的新问题。这就是在习近平总书记发布了“长江大保护”的指示之后，社会各界对此的理解出现了一定的分歧，如何科学、准确地理解首长的指示精神以及处理好“碳中和”与各种自然保护区的关系？可以说是水电开发面临的新课题。

1 水电开发与长江大保护

1.1 科学准确地理解长江大保护

2016-01-05日，习近平总书记发出长江“共抓大保护，不搞大开发”的指示[1]以后，社会各界一片欢呼，鼎力支持。然而，社会各界对这一指示的理解，却存在着较大的差别。这也是我们今天关于水电问题很多新争议的根源。同时也对水电科普工作提出了新挑战。

水电科技工作者由于对水电的社会保障作用非常了解，所以一直都认为，长江不搞大开发绝不可能是指水电，而是指长江流域沿线地区已经建设和规划的一大批工业园区、核电站、甚至化工厂等，一系列不利于长江生态保护的项目。同时，我们水利水电工作者历来都坚定地认为，科学的水利水电工程开发建设，才是保护长江生态的最主要手段。例如，长江和一些大江大河给社会带来的最严重生态灾难，无疑就是洪水和干旱，而水利水电开发建设，则是解决这一生态难题的最有效措施。总之，我们理解的长江不搞大开发，就是不能搞那些工业园区、污染项目的开发，而共抓大保护的实现，则必须要非常重视、突出和发挥好水利水电工程的作用。

然而，毕竟“不搞大开发”和“水电开发”都有“开发”两个字。所以，一般不大了解水电的同志，他们很容易就理解成不搞大开发，当然也要包括水电开发了。不仅如此，还有人会自然而然地想到，即使以后不再搞水电开发了，那以前已经建设的那些该怎么办？于是人民日报的微信公众号《侠客岛》上刊发了某记者的“长江一甲子都干了啥？”的文章(该文章原文已被删除)，开始直接质疑三峡工程和南水北调。

隶属于人民日报的公众号居然发出了这种文章，我们估计很可能是主流媒体中有人对“不搞大开发”的问题吃不准，想先通过非正式的渠道抛出来，看看社会上的反响。这时候我们专业学术组织必须要做出表态。于是我们马上就在学会的网站上发出了反驳文章，针对三峡的航运、移民、生态等文章质疑问题，进行了有力的回应。很快，同样是属于人民日报的《中国经济周刊》认为我们说的有一定的道理，正式刊发了我们的这篇反驳文章[2]。

1.2 长江不搞大开发绝不是不开发水电

此后在2018年首长再次考察长江的时候，给出了这一问题的答案。首长不仅明确地指出“不搞大开发，不是不开发，而是不搞破坏性的开发”，而且还亲自登上三峡大坝，对三峡工程的开发建设，给予了极高的评价。不仅如此，在随后乌东德水电站投产的时候，首长又专门发信祝贺，更明确提出“要坚持生态优先、绿色发展，科学有序的推进金沙江水能资源的开发”。这足以说明长江“不搞大开发，共抓大保护”的指示，绝对不是说不让再开发水电了。此外，现在我国长江大保护的牵头单位，也是中国三峡集团，这似乎也可以说明，首长也认可我们专业学术组织的科学判断，即：科学的水电开发才是最有效、最重要的长江大保护。

总之，得益于首长对长江水电开发的大力支持，最近几年我国水电开发的舆论环境已经明显好转。水电开发破坏生态环境的各种谣传，已经越来越没有市场。不过，遗憾的是，由于首长的这些指示，几乎都是针对大型水电的，于是，难免有一些思想上对水电抱有偏见的同志，可能心里不理解，但嘴上又不敢说。于是只能把以往对水电的各种怨恨，都放在了首长还没有明确指示过的小水电身上。他们恨不得把以往国内外极端环保势力，所有攻击污蔑大水电的谬论，都加在小水电身上。在这种情况下，如何科学地评价小水电，已经是我们水电新科普的当务之急。

其实以装机容量的大小，来判断一个水电工程的生态环境影响，本身就是极不科学的。水库大坝对河流生态的影响，怎么可能由于装机发电规模的大小，而发生根本性的变化？不过另一方面，客观地说，由于我国的小水电点多、面广，市场化开发程度高，且直接服务于农村民众，所以，贡献很大、但管理也比较难。前一段时间，我国对小水电的管理，也确实有不到位的地方，以至于不少河流上的小水电，不能自觉地保证下泄生态流量，造成了一些河流的减水、脱水甚至断流。所以，国家开展对小水电的清理整顿，还是非常必要的。况且，到目前为止，我国清理整顿小水电的结果，也是令人满意的。

1.3 清理整顿小水电并不是否定小水电

目前也确有一些地区、部门，把清理整顿小水电，理解成是国家对小水电政策发生了改变。甚至错误地认为，小水电就是环境生态的破坏者，要一刀切地拆除小水电。在这种错误观念的影响下，一些问题已经对我国的社会经济发展和国际形象，造成了严重的干扰和破坏[3]。

2016年中央1号文件做出“发展绿色小水电”的重大部署，突出“绿水青山就是金山银山”和“山水林田湖是生态共同体”的理念。2018年水利部、国家发展改革委等国家四部委印发了《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》，决定开展长江经济带小水电生态环境突出问题清理整改工作。积极创建绿色小水电，全面提高水电站的自动化程度。《江西省小水电清理整改工作实施方案》要求所有水电站均必须有枯水期可足量泄放生态流量的泄流设施(以死水位复核)，现有设施不满足生态流量泄放要求的，若有增设或改造条件，应在合适位置增设、改造生态流量泄放设施。

总之，对长江大保护的理解出现偏差的不仅有新闻记者，也有一些官员甚至是政府部门。例如，长江保护法的草案中原来是有“严格限制大中型水电开发”的。法律第一审公示的时候，国家能源局通过其所属的水电智库，曾正式发文件给有关部门，提出这一条不合适，应该修改。但是他们不同意，认为这是在代表本行业的利益说话。二审公示的时候，我们学术组织把首长对乌东德的批示内容，直接展示给他们，“让他们认真考虑一下‘科学有序推进’与‘严格限制’的区别”。他们很快就改掉了。显然，我们按照首长长江大保护的指示，所设立的法律，总不能和首长的指示公开的对抗吧？[4]

现在，由于我们还得不到首长有关小水电的具体指示，所以，今天我们不能像说服长江保护法立法者那样，简单的解决好社会误解小水电的问题。因此，我们非常有必要从国际共识和人类命运共同体高度，提请某些地方政府部门注意。你们对“长江大保护”精神的理解是不准确的。你们根据自己的猜测，所采取的一刀切地拆除小水电的行为是错误的，正在严重地损害着国家的发展和我们的国际形象。

2 小水电的国际共识与人类命运共同体

2.1 水电开发与人类命运共同体

构建人类命运共同体，是新时期我党的重要目标。然而，构建人类命运共同体的前提，肯定是首先要承认国际共识。如果我们的理念与国际社会是相矛盾的，我们何谈人类命运共同体？所以，任何认为小水电是生态祸害的理念，一定都是违背党的构建人类命运共同体的错误观念，必须予以纠正。

当前我们人类社会可持续发展的最大难题，是控制温室气体排放，防止气候恶化。因此，减排温室气体就是最重要的人类命运共同体。为此，我国的新一代领导集体，高度重视碳减排。已经把落实巴黎协定的行动，细化到了“3060”双碳目标。实现双碳目标，可再生能源中的水电是绝对不可或缺的重要组成部分。由于风、光等非水可再生能源发电的随机性和间歇性，一定比例的水电是调节非水可再生发电的最现实的手段。目前，由于电化学储能技术在很多方面还无法满足大规模电网的储能调峰需求，所以水电中的抽水蓄能还是目前最有效的储能方式。因此，目前世界上所有高比例使用可再生能源供电国家和地区，无一例外地都是由一定的水电所支撑的[5]。

2.2 重视小水电的生态作用是国际共识

尽管在上世纪60年代，由于美苏争霸，英美西方集团发动了攻击由苏联建造的阿斯旺大坝的攻势。在国际社会也一度形成过大型水电的生态问题严重，不宜作为可再生能源的错误结论(1996年)。但随后2002年，已经得到了纠正。然而，对小型水电，国际社会的支持和肯定态度，却从来都没有动摇过[6]。

最近，批评“一刀切”的拆除小水电的媒体报道，常常会被地方政府以某些地方性法规为依据，作出合法合规性的辩解。但是，要知道在国家层面我国的法律对小水电都有明确的规定[7]。

我国法律所有这些对小水电的肯定性的评价和态度，也是与国际社会完全一致的[8]。而某些政府部门和官员，由于不准确地猜测首长意图，已经在思想上把世界公认生态友好的小水电，看成是生态祸害。因此，某些地方政府的行为和政策之荒谬，已经让常人难以理解。例如，水库大坝即使不能拆，但必须拆除发电设备；正常的水利水电工程待建项目，必须把发电部分去掉，才能容许开发，否则，就不予批准[9]。有的还公开地喊出了“退电还水”的骗人口号。众所周知，水力发电既不会消耗水，也不会污染水，怎么就要做到“退电还水”呢？总之，其违反科学的荒唐程度，简直令人难以置信。

国际社会普遍认为，水库大坝的水资源调控作用非常重要，但也确实会对生态环境有一些不利的影响。但是，当水库大坝建成之后，再增加一些发电功能，绝对是有利无弊的大好事。其作用可归纳为几个字“减贫、减灾、减碳”[10]。所以，不拆大坝“退电还水”的实际结果，只能是“返贫”、“增灾”、“增碳”，实际情况是不是这样，大家可以去调查。

是否增加了“灾害”的威胁，也是明摆在那里的事实。例如，湖南某电站的发电机被拆后，仅仅几个月溢流坝底版的冲刷破坏情况，就超过了正常情况下几十年。陕西某引水工程的消能电站被拆之后，水利部门目前正在加紧建造消能设施。如果，不会增加灾害风险的话，水利部门何必要花费巨资建设消能设施呢？陕西某坝后水电站，强拆发电机的时候，由于是生态机组没有阀门，水直接就喷出来了。吓的强拆的人都不敢继续拆了。总之，其违反科学的荒谬程度，简直令人难以理解。

2.3 对小水电的偏见所导致的荒唐

再比如，最近某省拆除的水电站评判标准中，居然还有因装机容量超过可研报告的理由。即使该电站早已经通过了竣工验收，但也还是被视为违法违规而被拆除。实际上，这种将水电站装机容量的增长，视为违法、违规的前提，绝对是把小水电当成了生态祸害来看待的。

1座水电站从规划、可研到设计建成的过程中增加装机容量的现象，不仅非常普遍，而且也是应该受到鼓励和支持的[11]。水电站装机容量的增加，通常有两方面的原因。一个是技术的进步，发电机的效率提高了；另一个就是项目的开发商，愿意多投入一些资金，为电网调度和社会用电提供更大的选择性(因为电站的机组，即可以部分开机，也可以压负荷运行)。当然同时也能减少弃水的可能性。所有这些，如果不是把小水电视为生态祸害，怎么可能对这种如此有利于社会的行为，进行顶格的处罚？

以三峡水电站为例，规划时是装机1 600万kW。可研的时候，因为水轮发电机的技术进步，已经提升到了1 820万kW。在建造的过程中，三峡集团又本着对国家高度负责的态度，积极想办法增加了一个地下厂房。最后建成的装机达到了2 250万kW。三峡装机容量的大幅增长，既有技术进步的因素，也有三峡集团对社会的主动奉献。然而，如果要是按照该地方政府的法规判定，三峡水电站则也应该因此被拆除掉，岂不是太荒唐。

2.4 实现“碳中和”需要开发利用好小水电

还有一些同志，虽然还没发展到把小水电视为生态祸害的地步，但是，却错误地认为小水电已经完成了历史使命。他们以为“过去我们缺电，现在不仅不缺，而且还过剩了”。所以，他们认为在新发展理念下，小水电应该退出历史舞台了。我们觉得这些同志的思想上还没有能源要转型的意识和紧迫感。现在的电力产能过剩，是我国煤电装机过多造成的，是我们实现双碳目标亟待解决的难题[12]。要知道我国现在正以不到世界1/5的人口，消耗着全球一半以上的煤炭。我们能源转型(煤电退出)的压力非常大[13]。按照现有的技术水平，煤电不退出，碳中和根本就不可能实现。因此，今后我国一旦实现要碳中和，很多地方肯定要比几十年前感觉更缺电[14]。到那时候，小水电不仅不能退出历史舞台，而且还要担负起为大量的非水可再生能源发电调峰的艰巨任务。

国际社会为什么都那么坚定的支持开发利用小水电？就是因为各国都面临巨大的能源转型的压力。总之，实现“碳中和”需要开发利用好小水电。因此，积极开发小水电，努力用好小水电，才符合我国新时期高质量发展的新发展理念。

2.5 减排承诺的行动比表态更重要

在上个世纪末，我国小水电的巨大成就曾经给我国赢得了良好的国际声誉。记得当年在印度召开的一次国际会议上，由于我们学会参会代表的论文和演讲，专门介绍了中国的小水电开发情况，引起了与会代表的热烈反响。大会除了褒奖我们学会代表的论文之外，还特地给我国杭州的小水电中心，也颁发了一个奖牌。印度的国际小水电协会，还曾经为此聘请我们学会介绍中国小水电的那位同志担任了他们的副主席。

那些年，由于怕耽误国家的发展，我国的气候谈判官员迟迟不肯向国际上做出减排承诺。要知道当时我们所承诺的单位GDP减排，其实只是一个相对的指标。也就是说，我们只承诺了我国碳排放的增长不会高于GDP的增长(但不承诺要减排)。即便如此，由于我国的小水电开发成绩巨大，一些国际同行还是对我们非常的敬重。总是说，中国人虽然嘴上不说漂亮话，但是已经干在了实处，也给全世界做出了榜样。

总之，一个国家减排的行动，在某种意义上来说，要比它在国际上的表态更重要。作为水电业内人士，笔者可以深刻地感受到，以前我国发展小水电所取的巨大成绩，为我们赢得了良好的国际声誉。而最近国内的一些污蔑小水电的不当宣传，以及某些一刀切地拆除小水电的荒唐行为，已经引起了一些国际同行的强烈反感和批评。

因为我们业内人士都知道，建小水电不仅是利国利民的，而且是有利于全人类的。而不讲科学的强拆小水电，不仅误国害民，而且不利于我国“3060”双碳目标的实现。不管小水电的强拆者自己是否已经意识到，事实上最近“郑州的特大暴雨、欧洲的大洪水，北美的高温”，其实都有“强拆小水电”的一份贡献。总之，尽管我们相信，那些执意强拆小水电的政府部门和官员，绝对不是想和我们的“3060”目标故意唱对台戏。但是，客观上他们的行为，却是正在给我国的减排承诺“釜底抽薪”。

3 “碳中和”与保护区生态红线

3.1 建设在保护区内的小水电站不应该被拆除

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第32条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”的规定。各级环保督察基本上都会要求拆除位于自然保护区核心区、缓冲区内的小水电。但是，如果仔细分析就会发现，即使按照《条例》，所有已经建在保护区内的小水电，其实也都不应被拆除。

首先，在保护区设立之前建设的水电站，按照法律不溯及以往的重要原则，绝对不应该拆。去年，自然资源部、国家林草局已经发文件强调，明确要求应该调整保护区，保留电站。

即使在保护区设立之后建设的水电站，其实也不应该拆。因为这个保护区的设立一定是有问题的。根据保护区条例第18条之规定，核心区、缓冲区都是不容许任何人员进入的(缓冲区在经过批准后，方可容许科考人员进入)。所以，在保护区设立后还能修建水电站的保护区，基本上都是因为保护区内还有人居住。而这些居住在保护区内的人，也要生存、要发展，也要有用水、用电和改善生存状态的需求。所以，就不可避免的需要建小水电。

我们在陕西调研某个保护区设立后才建设的水电站，就是为了响应国家“十三五”扶贫攻坚的号召，通过政府承诺由水利部门投入了一定比例的资金招商引资，才建成的扶贫工程。这个电站的发电效益，现在每年要给当地政府提供数百万元的扶贫费。但按照秦岭整顿的规定，不仅要拆除这个电站，并且还认定当初有关部门为了扶贫批准在保护区内建设电站的行政行为，是违法的。

但客观的说，违法的首先是保护区的设立和管理。因为按照保护区条例，设立之后任何人都不能进入。在这样根本没有人的地方，有关部门怎么可能去批准建一个电站？再说，即使批了，不让人进去，也建不起来电站？所以，任何一个在保护区设立之后建起来的电站，一定是由于保护区的设立不够合理，至少管理有严重的问题才造成的。所以，不解决保护区内还有民众居住的根本矛盾，就要求拆除电站的做法，绝对是没有道理的[15]。

3.2 可再生能源资源与自然生态保护区的划定严重冲突

事实上，关于保护区设立不够科学合理的问题不仅如此。目前，很多已经勘测规划的水能资源，虽然还没被开发，但已经被划在了生态红线之内的问题，也需要想办法解决。因为，人类当前最大的生态难题就是碳排放，而解决这个难题的办法，就是开发利用可再生能源。自然界中的可再生能源水、风、光的资源蕴藏量的比例，大约为相差2个数量级(1∶100∶10 000)。而未来我们使用的电力系统中的水、风、光的可再生比重需要一定的比例。所以，人类社会要成功的实现向可再生能源转型，水能资源是最宝贵的。此外，风能资源也必须十分珍惜。

去年底我们在国家能源局开会讨论可再生能源“十四五”规划时，听媒体说内蒙将要拆除在保护区内已经建成的风电的时候，大家就都很担心。根据测算，如果我国已经被划进保护区的水能和风能资源，都不容许开发，那么我们根本无法实现能源转型，也无法完成“3060”双碳目标(除非我们的电化学储能技术有了重大的突破)。所以，这个问题必须要解决。

现在，设立保护区非常时髦，各地都非常热衷于设立各种保护区。据统计“十二五”期间我国各种保护区的总面积约占国土面积的14.8%，而“十三五”末已经达到了18%。如果按照法律程序，把大量已经划在保护区内的水能、风能资源一一的重新调整出来，不仅是一个庞大而复杂的工作，而且好像还和当前我们建立保护区，强调生态保护的大方向不相符。因此，我们不如换个思路解决这个问题。建议在全国各地也设立“碳中和保护区”把重要的水能和风能资源都保护起来，从法律上保证其能够得到开发利用[16]。这个理由，其实非常充分、合理。

3.3 实现“碳中和”是最重要的生态保护

以往所设立的各种生态保护区，无非都是保护某种动、植物的。而只有我们这个“碳中和保护区”则是直接保护人的生态的(解决人类社会的最大生态难题)。要知道，科学家们预测：如果碳中和实现不了，地球的气候温升达到一定的程度，世界上可能有一半以上的物种将遭灭绝。

真到了那一天，我们目前各种保护区所要保护的珍稀动植物，又有几个能逃脱？所以，“碳中和”才是最高级别的生态红线。因此，其他所有保护区的划界，如果与这个碳中和保护区有冲突，都必须给“碳中和生态红线”让路。实事求是地说，恐怕只有这样，才能保证我国如期实现碳中和的目标(除非现有的储能技术有重大的科学突破)。

4 结 语

古人云“一屋不扫，何以扫天下？”。而在当代，则一定要知道“地球若不保(气候变化)，何以保护好一山、一林、一河、一江？”。总之，在生态环保的问题上，如果我们的认识，达不到“碳中和是当前最重要的生态保护”这一境界，我们不仅很难理解首长的长江大保护为何还要鼎力支持长江水电开发，恐怕也难以摆正“碳中和”与“自然保护区”的关系。总而言之，“绿水青山就是金山银山”的核心要义就是：生态环境保护的目的是为了人更好地生存、发展，生态保护的前提是要坚持“以人为本”[17]。