工程领域招投标存在问题及对策建议

刘 屹，韩晓晶，马晓未

（1.南水北调中线干线工程建设管理局，北京 100038；2.南水北调中线实业发展有限公司，北京 100038；3.河北省水利水电勘测设计研究院集团有限公司，天津 300250）

1 研究背景和意义

我国相继出台了《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关法律法规，对规范招投标行为，保障各方权利，约束各方行为， 促进招投标行业健康发展发挥了极其重要的作用， 我国的招投标活动逐渐从探索阶段走入了依法操作、规范管理的阶段。 然而，法律法规更侧重于对招投标程序方面进行规范， 在操作与执行环节的具体问题不可能做出细致统一的规定。 招投标活动技术环节作为程序的支持系统， 对于整个招标程序的执行起到至关重要的作用， 技术环节出现任何偏差，将可能导致整个招投标活动的失败。 为此，本文将对目前招投标过程中存在的一系列不规范现象，针对招投标活动中的标段划分、招标文件编制、评标方法和标准制定、资格审查、符合性审查等关键环节进行分析并提出建议。

2 招投标过程中常见问题分析

2.1 招标人存在问题

招标人在组织招投标活动过程中，往往采取一系列手段来维护自身权益，明招暗定，虚假招标，这些违规行为给投标人带来了极大损失，其暴露的问题主要表现在以下几个方面。

2.1.1 行为不规范

公开招标过程中，各种不规范行为时常发生，如招标人利用职权进行干预， 违规插手招标工作。 此外，地方保护现象也屡见不鲜。

2.1.2 资金无法到位

有些地方单位资金尚未到位就开始进行招标，造成无法按照工程进度供应资金的情况， 以致耽误了施工进度。 为了如期完成建设任务， 避免工期延误， 招标时建设单位将施工单位能否垫资作为一项硬性指标。

2.1.3 评分标准设置主观分较多

目前评标方法主要使用综合评分法， 该方法的打分设置中涉及主观因素较多， 评标过程中易受人为因素影响，招标人有倾向性意见，引导评审结果，存在很大风险。

2.2 投标人存在问题

2.2.1 围标串标现象时有发生

在投标过程中， 围圈投标和串通投标现象时有发生。部分投标人为了获取中标，相互串通或与招标代理机构串通，损害招标人或其他投标人利益，导致中标价标高或后期合同执行质量降低。

2.2.2 项目管理水平较差

投标人在投标文件中虚设管理人员， 中标后实际到位人员不足，造成项目管理混乱，投标文件中的承诺无法兑现。另外，投标报价与项目管理之间存在严重脱节，投标报价只反映了工程量的造价，并没有结合现场实际情况，按照施工方案进行准确计算，极易发生索赔。

2.2.3 假借资质、挂靠行为屡禁不止

随着我国经济强劲发展及城市化进程的加快，城市基础建设、重点工程建设、房地产开发等工程建设项目数量猛增，但相应工程技术人员、管理人员和建筑施工企业数量与实际需求的矛盾客观存在，由于受利益的诱惑或工程进度要求， 大量无资质的企业、不符合岗位要求的个人进入工程建设领域，这些无资质的企业、 个人或低资质施工企业为谋求生存空间，采用挂靠等手段承揽工程。挂靠的表现形式分析具有以下特征：①不具备承揽项目主体的资格，或虽具备资格但不具备与所承担项目相对应的资质等级； ②被挂靠人向挂靠人收取一定数额的项目管理费；③挂靠人通过委托或授权，采用借用、租用被挂靠人经营资质等手段，以被挂靠人的名义进行投标、签订合同并办理其他相关手续， 且被挂靠人不对项目进行实际管理， 或仅在形式上管理而不承担实质性管理责任和义务。 投标人的投标行为影响了工程质量，违背了招投标的基本原则，所以在实际工作中必须严格防止借用资质及挂靠行为， 以确保招投标活动的规范运行。

2.3 政府部门存在问题

2.3.1 地方保护主义现象普遍存在

地方保护主义现象在招投标活动中普遍存在，一些地方政府为本地企业广开便利之门， 对外来企业设置障碍，排除或限制其参与投标，除此之外还有凭借其权势向招标人“推荐”中标人，或向总包单位“推荐”分包单位或直接干预招投标工作。

2.3.2 行政监督不利

政府行政监督机构力度不足， 无法覆盖招投标全过程，导致一系列违法行为的发生，严重影响了招投标行业的健康发展和运行。事前监督力度不足，根据法律规定，招投标活动各方应依法接受监督。有关单位、个人在招标活动开始前，将信息提交给有关行政主管部门备案， 但有些工程招投标监管部门不履行职责，没有按照要求实施备案制度。事中监督不到位，大量的招投标活动操作规范要求不到位，依法必须招标项目不在国家指定媒体发布招标信息， 编制招标文件时量身定做，评标标准因人而异，诸如此类行为导致了招投标公平、公正原则大大降低。事后监督无法得到保障， 很多投标人签订合同后将工程进行违法转包、分包。 这样的工程质量往往堪忧，使国家及人民利益遭受严重损失。除此之外，信息化建设的落后也对招投标过程的监督增加了难度， 由于监督平台建设滞后，限制了招投标活动的健康开展，使有些招标人以此为借口逃避监督。

3 规范招投标活动建议

3.1 标段划分注意要点

合理的划分标段是影响项目成功与否的关键因素之一，因此，招标人需要定量化的分析方法，以保证工程的整体性、专业性为原则合理划分标段，实现效率与经济的统一，在进行划分时应考虑以下因素：

3.1.1 技术层面

（1）工程技术的关联性。 应充分考虑设计方案，必须满足设计上单体建筑物的独立性和不可分割性。 凡是在工程技术和工艺流程上关联性比较密切的部位，无法分别组织施工，不适宜划分给两个承包人完成，以避免发生质量隐患。

（2）工程计量的关联性。有些工程部位或分部分项工程，虽然在技术和工艺流程方面可以区分开，但在工程量计量方面不容易区分， 这样的工程部位也不适合划分为多个标段。

（3）工作界面的关联性。划分标段必须要考虑场地大小、平面布置、临时设施安排、场地道口的位置等因素， 以避免各标段之间相互干扰。 如果考虑不周，有可能制约或影响施工质量和工期。

3.1.2 市场竞争

应根据市场供求状况合理划分标段。分标太小，增加了招标工作量，虽然投标人数量增加，但很难吸引有实力的投标人竞标；分标太大，具备资格的投标人数量较少，可能因竞争不充分而导致中标价格较高。

3.1.3 工程的特点

对场地集中、 工程量较小且技术简单的工程不应分标，对战线长、工程量大、技术复杂且专业跨度大的工程，应考虑分标。

3.1.4 承包管理模式

如果项目包含许多复杂的专业， 应考虑选择总承包的形式，以避免各专业间协调配合不当，造成返工浪费、工期延误的风险；若专业不多且多为常规项目，可以考虑与各专业承包人签订合同，以利于发包人控制总投资。

3.1.5 工期与规模

工期短、规模小的工程，不应分标；工期长、规模大的工程应考虑分标。

3.1.6 项目管理

划分标段应有利于发包人进行管理， 标段划分过细，将增大管理难度和协调工作量，进而影响整体进度。 此外标段之间相互衔接是影响施工质量的薄弱环节，划分标段应尽量减少标段之间的衔接环节，以利于工程质量的控制。

3.2 招标文件编制注意要点

完成一个高质量的招标文件， 在编制过程中应注意遵循一个原则，围绕一个中心，注重十个特性。

3.2.1 以公平合理为原则

招标文件在符合国家法律法规及规章制度的前提下，还应遵循公平合理的原则，不得要求或者标明特定的生产供应商及含有倾向性或排斥潜在投标人的其他内容。 如果招标文件将招标人的风险过多转嫁给投标人，势必使投标人加大风险准备费用、提高报价，导致招标人的支出增加。

3.2.2 以合同条件为中心

招标活动的最终结果就是确定中标人， 并与之签订合同，合同在整个文件始终处于中心地位，由于合同条件中确立了双方的权利与义务， 这样就造成了合同条件中确立的事项在文件中各个不同方面予以体现。

3.2.3 十个特性

（1）针对性：招标文件的编制应针对不同项目、不同标的进行相应编制、调整。

（2）层次逻辑性：招标文件由投标人须知、合同条件、技术条款、报价清单等部分组成，各部分中所描述的内容不尽相同，但又相互关联。 为此，各部分内容不得混淆，保证层次清晰。

（3）语言清晰性：作为一种合同语言，文字应规范、简练，语言表达准确，逻辑关系严密，不引起歧义。

（4）标准明确性：招标文件应明确所要求的内容，有些重要标准、要求可能涉及到经济利益。

（5）前后一致性：招标文件前后部分表达含义应一致， 虽然合同中有各部分文件解释优先顺序的规定，但如果优先级的部分语言表达错误，会造成合同执行的纠纷。

（6）主次分明性：表面看招标文件各部分是平行的，但是各部分的重要性是不同的，执行效力也不同，如合同条款，应突出其地位的重要性，避免喧宾夺主。

（7）更新及时性：招投标相关的法律法规不断更新，招标文件的相应条款也应不断调整、规范，避免由于更新不及时导致作废的文件出现在招标文件中。

（8）技术性：技术条款涉及不同专业、各不同专业中又有具体要求，技术含量较高，因此应当加强技术标准规范的学习，提高专业水平。

（9）整体全面性：招标文件各部分虽然相对独立，但各部分之间有着密切联系， 应保证招标文件内容的全面，才能确保各项后续工作有据可依、科学合理。

（10）规范性：主要体现在文字表达的规范化、格式编排的规范化等。

3.3 评标方法和标准的制定注意要点

依据《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委令第12号）的规定，评标方法分主要包括经评审的最低投标价法、综合评估法。 综合评估法较为成熟，是使用时间最长、应用最广泛的评标方法，因此主要对综合评估法的子项权重设置进行说明。

综合评估法的评审因素主要为定性指标和定量指标，重定性评分、轻定量评分的现象比较普遍，定性与定量指标的设置及分配各自在整个评审体系中所占的比重是一个重要环节， 应突出重点， 兼顾全面。由于定量指标相对比较明确，产生大的偏差可能性小，而定性指标受评标专家的主观判断影响较大，容易产生偏差。 为此，对于通用性较强的招标项目，在权重分配时，可适当加大定量指标的比重、能定量表示的指标尽量定量表示， 而对于定性指标的每一评审因素所占的权重应合理分配， 权值差异不宜过大。对定性指标的评审，为了尽可能减少偏差带来的影响，可通过适当细化分解相应定性指标评审因素，减少各评审因素所占比重， 减少分档数量或缩小分值范围的方法加以控制。对于工程不复杂、技术难度不高、通用性较强的项目尽量加大商务部分的权重，因为商务部分可以更好地体现出各投标人的实力和水平， 而这种实力和水平同时也反映出投标报价的合理性与最低化， 这样减少了因评标专家主观判断和客观条件限制对评标结果产生影响。

3.4 资格审查注意要点

首先应确定资格审查方式， 然后确定资格审查方法。 在资格审查方式的确定上，对于投资规模大、技术复杂、潜在投标人较多的项目，为了使投标更具竞争性，减少评标工作量，可以采用资格预审方式，反之可采用资格后审。资格后审操作相对更为简便，节约招标时间。而在资格审查方法上，对于技术上通用性较强的项目，可采用强制性评审法；反之，采用百分制评审法， 该方法更能体现出投标人的综合水平。而在审查指标与标准的制定上，应结合项目实际情况，有针对性地进行设定，避免过高或过低，以保证竞争的充分性。

3.5 符合性审查注意要点

保持一致性原则。 虽然招标文件中对于重大偏差和细微偏差的处理有明确规定， 但由于投标文件中可能出现各种不同情况， 这样造成在偏差的界定上，可能会出现不同观点和意见。 在这种情况下，应客观、公正地进行分析判断，在不违反相关法律法规及招标文件规定的前提下， 以有利于评标整体工作的原则进行处理，但应注意，在同一类问题上，对不同投标文件的处理原则应保持一致。

4 结语

招投标是一种为了规范市场竞争而建立的制度， 已成为推进现代市场体系建设的重要手段，对打破行业垄断和地区封锁，提高经济效益，预防和减少腐败，发挥了重要作用。 本文立足于招投标理论，通过梳理目前招投标活动中出现的问题，并分析出现问题的成因， 提出了规范招投标活动的建议，对促进工程领域招投标事业的健康发展具有一定的参考价值。