新时期平凉市山水林田湖草塬系统治理的思考

段 彤，段义字

(1.云南大学国际河流与生态安全研究院，云南 昆明 650091；2.甘肃省平凉市水土保持科学研究所，甘肃 平凉 744000)

山水林田湖草是一个生命共同体，山水林田湖草的系统治理观是水土流失治理与生态修复的重要指导思想，其核心要义就是按照生态系统的整体性、系统性原则，遵循内在规律，统筹协调自然生态各要素，力求对生态系统进行整体保护、系统修复、综合治理。习近平总书记关于“山水林田湖草系统治理”的理论，为生态环境的系统治理提供了科学的自然观和方法论，揭示了人与山水林田湖草之间的共生关系[1]。就水土保持生态治理与保护而言，生态治理工作要从系统工程和全局角度，应用水土保持学、生态经济学、土壤学、地理学、景观生态学和系统工程等原理，统筹林与土、土与山、山与水、水与田、田与人的相互关系[2]，通过统筹兼顾、整体施策，推动平凉市域生态保护与高质量协调发展。

根据平凉市地形地貌特征，平凉市较大塬面12块，总面积577.3km2，其中最大塬面为灵台什字塬，面积126km2。结合市域黄土塬面面积大且为子午岭-六盘山国家级水土流失重点预防区和黄河多砂粗沙国家级水土流失重点治理区的实际，将黄土塬面治理与保护纳入系统治理，构建平凉市“山水林田湖草塬”综合治理、系统治理、源头治理体系。因此，以山水林田湖草塬系统治理、综合治理，符合平凉市生态治理与保护实际，也有利于推动全市水土保持生态建设纵深发展，促进人与自然和谐共生，进一步提升市域生态系统质量和稳定性。

1 自然概况

平凉市位于甘肃东部，地处北纬34°54′～35°43′、东经107°45′～108°30′，东西长229.8km，南北宽98.4km，面积1.11万km2。六盘山山脉及其陇山支脉作为天然地理分界线将全市切割为东、西2部分，西部庄浪、静宁县属陇中黄土丘陵沟壑区，处于葫芦河流域上游，海拔1340.84～2858.45m，地形多为黄土梁、峁和沟谷；东部崆峒、泾川、灵台、崇信、华亭5县(市、区)属陇东黄土高原沟壑区，海拔890.82～2748.61m，地形主要为黄土塬、梁和川台沟壑，塬面坡度3°～5°，众多沟壑切割导致塬面破碎，仅崆峒区北部塬面沟壑密度达到2.303km/km2，全市塬面577.33km2。境内较大河谷川地包括泾河川、汭河川、黑河川、达溪河川、洪河川、水洛河川、葫芦河川、甘渭河川等，最大的泾河川129.33km2，主干沟7458条，其中主沟883条。

平凉市属温带半干旱季风气候区，多年平均气温9℃，多年平均降水量533.1mm，境内河流属黄河流域渭河水系一级支流泾河、葫芦河和千河。其中泾河主要有泾河干流及其支流后峡河、颉河、汭河、洪河、蒲河、黑河和达溪河等，流域总面积7220.3km2；葫芦河主要有葫芦河干流及其支流长尾河、渝河、狗娃子河、高界河、甘沟河、甘渭河、南河、庄浪河、水洛河和清水河等，流域总面积3715.51km2；千河主要有千河干流及其支流上关河等，流域总面积182.12km2。

全市土壤以黑垆土、黄绵土、黑麻土、黄麻土为主，质地疏松，粒状或粉状结构，遇水易崩解，抗蚀性差。

全市关山两侧及太统山、唐帽山等山地天然次生林518km2，主要分布在崆峒区西南部的太统山和崆峒山、灵台达溪河以南山区、崇信西南唐帽山、华亭市全部和庄浪关山山区，主要树种有桦树、栎树、山杨、椴树等。至2019年底，全市累计治理水土流失面积7177.9km2，水土流失初步治理程度达到70%以上。其中梯田2713.6km2，条田867km2，人工水保林3705.3km2，坡地种草253km2，封山育林育草397.3km2；修建淤地坝127座、水窖66735眼、涝池9837个、谷坊2873座、沟头防护3136道，沟坝地及引洪漫地113.8km2；建立省级水土流失监测站(点)3个、水土保持监测监督站点75个、智慧水保系统及信息平台1县。

2 山水林田湖草塬系统治理面临的机遇

近年来，平凉市遵循习总书记生态文明思想，在水土保持淤地坝坝地高效开发利用、黄土丘陵沟壑区坡耕地水土流失综合治理、黄土高原沟壑区塬面保护以及生产建设项目水土保持等方面取得了显著成效，尤其2019年以来，平凉市根据习总书记黄河流域生态保护和高质量发展讲话精神，开展了生态清洁流域建设、黄土塬面水土保持与乡村振兴、淤地坝水沙资源高效利用与示范等工程，借鉴了已有的黄河中游水土保持试点流域庄浪堡子沟、泾川茜家沟、崆峒区纸坊沟等一批典型小流域综合治理经验，先后在庄浪、泾川、崆峒等县(市、区)初步建成了较为完善的多层次、多组分、多级别、多循环、多生物种群匹配、多效益时空交叉的典型流域水沙调控体系，沟道建成了以水库和大型淤地坝为主体、支毛沟中小型淤地坝、塘坝与土(柳)谷坊相结合的层级化、立体化小流域水沙蓄滞体系，流域生态环境趋向良性发展。进入新时期，平凉市水土保持生态建设迎来了与乡村振兴、区域经济高质量发展相结合的新机遇和新挑战，水土保持生态建设以山水林田湖草塬系统治理为目标，将乡村产业振兴、生态振兴、经济振兴结合起来，实现从“浊水黄山”向“绿水青山”再到“秀水金山”的山水林田湖草塬生命共同体综合施治、高效开发的彻底转变。

3 存在的困难和问题

3.1 保护与发展的关系亟待妥善处理

良好的生态环境是经济可持续与高质量发展的基础。目前，部分区域山水林田湖草塬治理仍停留在传统治理思路中，措施布局、种类、标准、质量等仅限于防治水土流失、减轻土壤侵蚀、增加林草覆盖率等，未能将水土保持工程学、生态经济学、园林景观学、环境工程学、特色产业循环发展等系统工程原理有机地结合起来开展系统治理，防治目标主要以提高蓄水保土效益为主，与当前治理与保护、乡村振兴与经济高质量发展理念衔接不紧，生态治理与修复后的产业发展路径不明确，水土资源管理后劲和持续发展动力不足。

3.2 综合治理与系统治理理念贯彻不深

根据平凉市地形地貌涵盖黄土高原沟壑区、黄土丘陵沟壑区和土石山区的特殊性，地理边界的衔接、生态系统的整体性和环境影响的关联性，决定了山水林田湖草塬生态环境必须作为一个共同体来统筹考虑[2]。目前，市域山水林田湖草塬系统治理问题表现为规划层面的流域上下游地区城镇、乡村人口布局及生态文明建设、产业特色发展、环境美化规划协调度、层次性、典型性、关联性不够，山水林田湖草塬各要素分而管之，缺乏系统性和全局性，人与自然和谐共生的局面尚未全面形成；实施层面的全要素、多维度、近自然生态保护修复措施普及率不高；监管层面未充分考虑山水林田湖草塬要素之间介质的流动性、关联性以及生态系统的整体性，多部门重复监测、数据共享不到位、多头管理的局面尚未破除。

3.3 措施配置与治管体制局限性大

对于传统治理程度较高的流域开展深层次的生态保护与修复、措施配置数量与投资比例存在一定技术上、认识上的差距，未将水土保持工程布设艺术化、林草措施园艺化、总体布局景观化结合起来，注重水土流失治理程度量化目标，忽视了综合体现水土流失防治效果和自然禀赋水土保持功能空间尺度的水土保持率目标，未能凸显水土保持在乡村振兴战略中提升区域生态系统质量和稳定性的作用，限制了生态园林化元素的相互融入程度，降低了生态清洁和科技示范流域依附的景观性[3]。在具体的生态综合治理措施设计、实施过程中，受以往验收规定的限制，水土保持工程措施仅停留在传统的预防和治理水土流失思路上，布设的林草措施树草种价格低廉、品种以乡土树草种为主，生产路、田间道路建设标准低；新型引种驯化栽培的绿化美化树草种因质优价高、管护成本高而被放弃；传统的水土保持生态建设投资、规划设计理念滞后于当前国家、省级有关黄河流域生态保护和高质量发展理念的生态产业型、生态宜居型、生态旅游型等“小流域+”创新型治理模式，实施效果不能满足乡村生态振兴、产业振兴、脱贫成果持续化要求。

3.4 生态修复与空间管控体系衔接不紧

平凉市作为黄河流域生态保护和高质量发展建设重点区域之一，一定程度上存在山水林田湖草塬综合治理、生态产业布局与生态空间格局错位，国土空间资源区划与林业、水务、农业资源管理等专业部门数据资源条块分割，缺乏有效的横向衔接，为综合治理措施定位定点布设及其合理性甄别带来了技术障碍，导致措施设计与实地相符合但与国土空间资源数据库相矛盾；生态空间管控力度不够，空间协调管控与衔接在山水林田湖草塬规划发展中的前置性作用未得到有效发挥；部分水土保持生态工程、生产建设项目水土保持全过程监测监管体系尚未与国家、省级长期性水土保持测报系统相衔接，水土保持成效定位定量监测阶段化特性明显，难以应对中长期区域生态保护修复规划提出的控制引导要求。

4 主要对策措施

4.1 完善监管机制，实现淤地坝“四变”改革

淤地坝是平凉市小流域沟道治理重要的工程措施，其在拦蓄沟道泥沙、抬高沟道侵蚀基点、减少下泄泥沙量和保护下游农田、村庄等设施起到了积极地作用，部分山区利用淤地坝前期水库型功能，通过建设山地引水灌溉系统，在提高梯田果园及农作物产出效益方面起到了十分重要的作用。淤地坝在黄土丘陵沟壑区以坝代路方面连通了山沟两岸交通，加速了小流域物流、商品流和信息流，在乡村产业振兴中利用淤地坝建设城郊型生态农业示范园，为小流域生态保护与经济高质量发展奠定了物质基础。目前，平凉市水土保持淤地坝大部分建设于二十世纪七八十年代，设计标准较低，淤积年限和拦蓄泥沙量基本达到了设计标准，其防洪减沙蓄水功能逐步弱化。因此，应结合淤地坝现状，在实地调查勘测的基础上，探索省水利厅提出的淤地坝“提质增效变水库、生态补偿变农田、自然治理变水沟、销号移交变公路”的“四变”建管改革[4]。对周边具有良好的种养业发展条件、上游沟道地下潜流量大、蓄水能力强的淤地坝按照小型水库规范要求，完善泄水、蓄水、配套提水设施，将淤地坝改造提升为小型水库，提高沟道水沙资源化利用效益；对沟道出水量小、已淤积成坝地的淤地坝，要完善10～20年一遇防洪标准泄水设施，并利用现有淤地坝形成的泄洪槽库容增加淤地坝坝地生态农业发展防洪减灾能力，借鉴陕北洛川、山西隰县以及平凉市纸坊沟坝系建设运行管理经验，建设坝系共用高标准泄洪渠系，发展城郊型小流域淤地坝坝地生态农业示范区和乡村旅游观光型庭院经济，将坝地纳入政府土地占补平衡建设用地指标管理体系中；对已淤满或丧失除险加固价值的淤地坝通过综合技术评估，提出后续开发利用指导性方案，按照淤地坝相关管理程序进行销号，对其所在小流域开展系统规划，实施山水林田湖草塬(坡)综合治理，合理配置水土资源开发性措施，实现从坡面到沟道、从上游到下游、从塬面到塬边全方位推广平凉市总结的“塬、峁、坡、沟”四道综合防治体系[5]，建设生态清洁型、科技示范型、生态旅游型、生态产业型“小流域+”各具地域特色的高质量、新格局小流域综合治理模式；对“以坝代路”、连接沟壑两岸、已淤满的淤地坝，与交通、城建等部门协商，将其从既有淤地坝名录中销号，由实际使用村组或责任单位承担管护责任。

4.2 建设“海绵村镇”，完善塬面水沙蓄储利用与调控体系

海绵城市是通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展模式[6]。2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，提出通过海绵城市建设，提高城市综合防洪抗灾能力和增加城市环境容量。近年来，城市防洪蓄排水工程系统已得到完善，实现雨污分流并在部分新建街道、城市道路实施偏沟式雨水坑、下凹式植树坑、地埋式灌溉蓄水池、生态湿地等，城市雨洪减控和就地消纳量增加，城市防洪压力呈分级、多点、分散化释放。但乡村居民区和乡镇驻地区径流雨洪利用与调控系统不完善，尤其近年来城镇化建设和乡村振兴、新农村建设、“村村通”道路工程的实施，村镇点片状分布密度逐年增加，硬化地面面积增大，降水汇流量亦随着增大，而村镇建设蓄排引水设施不够完善，地面汇流直接排出村镇外乡村道路排水沟，增加了道路排水压力，部分汇流就近排入自然沟道，导致黄土塬面沟头溯源侵蚀、重力侵蚀增加[7]。据测算，地处黄土高原沟壑区的崆峒区草峰镇10年、20年一遇最大24h降水形成的汇流量分别达到1.42万m3和2.69万m3，雨洪潜在危害和资源利用潜力并存。为此，可借鉴“海绵城市”建设理念，因地制宜，在人口较为集中、居民点密度大、村镇硬化地面较大的乡镇和村社所在地建设“海绵村镇”，结合乡村振兴、美丽乡村建设、塬面保护等工程的实施，在村镇建设较为完善的雨洪减控体系；在村镇适地建设湿地公园、灌溉蓄水池、涝池、乡村道路下凹式植树坑、庭院绿地等雨洪蓄储设施，构建村镇雨洪资源蓄渗利用体系；在人口较为密集的村镇附近发展高效节水灌溉农业、生态示范农业园、生态果园、庭院经济等，完善塬面水沙调控体系和水沙蓄储利用体系，逐步达到“以滞促渗、以渗促净、以净促蓄、以蓄促用、以蓄促排”的海绵目标，实现“修复村镇水生态、涵养村镇水资源、改善村镇水环境、提高村镇水安全、复兴村镇水文化”多重目标，拓展村镇建设人为活动、生态村镇人水和谐共生途径。

4.3 拓宽治理思路，建设生态科技示范型流域

平凉市地貌类型涉及黄土高原沟壑区、土石山区和黄土丘陵沟壑区，水土流失较为严重。经过多年的连续治理，水土流失治理程度达到70%以上，在小流域治理方面探索出具有地域特色的治理模式，为当前乡村振兴和发展生态产业奠定了基础。根据中共中央国务院《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》、水利部《推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见》和《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，结合平凉市实际在不同地貌类型区村镇、城郊有选择的建设城郊型、生态清洁型、旅游观光型、水土保持科技示范型、生态科技型等特色性示范小流域，大力推广水土保持新技术、新材料、新科技成果，提高小流域治理科技含量。借鉴周边地区小流域治理经验，探索生态产业型、生态宜居型、生态旅游型等“小流域+”治理模式[8]，把小流域综合治理与水土保持科技应用结合起来，把水土保持措施配置与水土资源综合开发结合起来，把生态修复与增绿降碳结合起来，把小流域生态农业发展与乡村产业振兴结合起来，由点到面逐步拓展水土保持科技示范流域建设深度和广度。从水土流失发生、发展的梁峁、塬面、梁坡、沟坡到沟道的完整自然单元进行系统治理，采取塬面汇流集蓄利用高效化、坡耕地梯田化、坡面小型蓄排引水工程网络化、沟道坝库蓄水拦沙系统化，构建完善的水土保持工程措施体系；乔、灌、草有机结合，带、片、网科学布局，科学布设水源涵养林、防护林、经济林等林草措施体系，实现山水林田湖草塬系统治理。

4.4 精准布设措施，控制建设项目水土流失

生产建设项目水土流失防治是山水林田湖草塬系统治理的重要组成部分，其水土流失具有典型性和特殊性，不同类型生产建设项目其扰动地面造成水土流失的强度、范围和类别均有差异，水土流失防治措施的布设、实施具有较强的时效性和典型性[9]。因此，在加大生产建设项目水土流失预防监督的同时，根据扰动地面产生水土流失的时段、部位、地域，将水土保持措施布设与建设项目景观环境特点、区域生态修复与山水林田湖草塬系统治理相结合，健全水利部门牵头，发改、税务、建设等部门协作的水土保持监督管理机制，共享生产建设项目立项清单数据，加强与建设单位沟通，使其充分认识生产建设项目水土保持工作的重要性和必要性以及落实水土保持措施是生产建设项目实施过程中的一项法定义务[10]；在大型生产建设项目开工前期，水土保持监管人员为施工、监理、监测、水土保持方案编制、主体工程设计等参建单位集中开展生产建设项目水土保持法律法规宣传教育，使生产建设项目水土流失防治监管时序前移，全方位、多层次开展水土保持常识和相关法律法规宣传；加强完成验收的生产建设项目水土保持监测、监理资料复核和检查，发现问题，及时整改；根据生产建设项目前期工作特点和程序，制定水土流失重点预防区和重点治理区建设项目水土保持管理办法，建立水土流失重点预防区和重点治理区公示、公告制度，尤其在华亭市、崇信县作为国家和省、市级水土流失重点预防区，尽量避免扩大煤矿、石料场等矿山开采、工业项目建设范围，已建运行的生产建设项目必须做到先拦后弃和水土保持设施“三同时”制度；公路、铁路、水利及其它基础设施建设无法避让水土流失重点防治区的，要严格提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围；加强对取土、挖砂、采石的管理，统筹规划取土、挖砂、采石地点，规范取土、挖砂、采石行为；充分应用“3S”等先进技术手段加强生产建设项目过程性的动态监督核查力度，使生产建设项目水土保持与市域山水林田湖草塬生态治理、系统治理相协调、相统一。

5 结语

根据市政府提出建设“绿色、开放、兴业、安宁、幸福新平凉”的战略定位，以市域山水林田湖草塬源头治理、综合治理、系统治理作为贯彻黄河流域生态保护与高质量发展理念的具体实践，通过典型区域系统规划、综合规划和专业规划，实施生态清洁、科技示范、生态宜居“小流域+”以及黄土塬面农业综合开发、梯田特色产业体系建设等措施，把生态治理与乡村产业振兴、生态振兴、经济振兴结合起来，进一步优化市域特色产业结构布局，推进经济绿色、高质量发展。