基于科斯产权理论的村镇供水管理问题研究

张洪伟，王玥娜，陈 健，费连跃，李 华

(1.兰州交通大学环境与市政工程学院，甘肃 兰州 730070；2.甘肃省黄河水环境重点实验室，甘肃 兰州 730070)

村镇饮水安全工作关乎群众的身体健康及国民经济的发展，自2005年农村饮水安全工程实施以来，显著改善了村镇居民饮用水条件[1]。同时，因工程体量大、建设速度快，导致管理滞后、无法发挥长久效益的情况也是屡见不鲜[2]。部分村镇供水工程还存在建设后产权未界定，所有权、经营权和管理权不清，责任主体不明的情况[3- 4]，进而出现工程经营运作不良，甚至荒废的现象[5]。目前已有的学术研究成果往往侧重于具体的工程实例研究，缺少深层次的理论分析，基于村镇供水产权方面的理论研究非常少见。本文从科斯产权理论角度出发，就重庆渝北区村镇供水工程管理现存问题来探讨其成因，寻找其解决方法和策略。

1 科斯产权理论启示

科斯被西方经济学家认为是产权理论的创始人，其理论的核心是“制度安排是一切经济交往活动的前提”，这种制度实质上是一种人们之间行使一定行为的权力即产权[6]。产权的界定是供水市场交易的基本前提，产权界定清楚的情况下，可利用价格机制分配供水市场资源，实现资源配置最优化；而产权不明时，任何人都可以占有资源，价格机制便不能起作用，供水市场交易就会发生混乱。该理论关键性提出了产权权能的分离，可以引入市场机制，提高供水工程管理效率。产权的另一项重要的基本功能是影响和激励人的行为，即产权的实质是一套激励与约束机制，市场资源配置效率高低受产权安排[7]。通过界定产权，激励社会投资者参与供水事业，缓解政府资金压力，提高饮用水供给的质量和效益。

2 渝北区村镇供水管理现状及问题

2.1 供水管理现状

(1)基本情况

渝北区辖22个镇(街)，193个村民委员会，129个居民委员会，村镇用水人口共计49.91万人。全区建有集中供水工程537座，其中规模20t/d以上集中式供水工程90座，受益人口40.43万人；20t/d以下集中式供水工程447座，受益人口3.34万人。全区年总供水能力70.49万t/d，农村年供水能力为22.49万t/d，农村地区集中式供水人口43.77万人，集中供水率87.7%[8]。

(2)管理体制

渝北区村镇供水工程初步形成了区级、镇街、村社3个层面的管理体制。区级层面，成立了“城乡饮水项目建设工作领导小组”并下设办公室，其主要职责是负责项目规划，指导工程建设，协调工程管理；镇街层面，村镇供水工程均由镇街农业服务中心管理，主要在技术层面提供指导，并负责相关安全方面的监管；村社层面，主要是村委会代管和用水协会管理，主要管理职责是协调辖区内饮水工程的建设、维护、运行、管理和供水服务，并负责供水到户工作等。其中，村委会管理的集中供水工程有53个，申请成立的用水户协会共20个。

(3)管理模式

现存供水工程主要由公司管理、镇街管理、用水户协会管理、村委会管理、私人承包管理5种管理模式，其中村委会管理占58.89%，公司管理占16.67%，镇街管理占15.46%，私人承包占4.27%，用水户协会管理占4.71%。除少部分属于私人管理外，大部分管理方式属于政府下设机构或国有企业管理。

2.2 管理存在的主要问题

(1)管理主体不明

渝北区村镇供水工程大多是由政府出资兴建，大部分水厂在建成后没有及时进行清产核资，未核资的水厂有84座，占比达93.33%。由于工程产权未界定，权属不明晰，具体管理主体也未确定，普遍存在“利益面前多头争取、各自为政；问题面前无人管理、互相推委”的现象。水厂一旦发生安全事故需要大笔维修费或出现较大经营亏损，推诿扯皮的现象就会发生，经营者甚至将责任、包袱直接甩给政府。

(2)供水经营模式落后

渝北区村镇供水由于主要依靠政府投资、政府相关机构或企业管理，政府将供水产业的所有权、经营权、管理权一并揽入自己的控制之内，使得各种产权的行使无法规范，产权的收益也难以得到有效保障。政府管理模式下普遍存在政府补贴力度大、负担重、服务技术专业化水平不高、经营利润偏低等问题，工程所有权和经营权同属政府，未移交经营权，不能发挥市场的调节作用，缺少市场竞争意识，导致管理效率低下等问题，见表1。因此，探索推进市场化运作势在必行。

3 基于科斯产权理论的成因分析

3.1 外部性问题突出导致责任主体不明

管理主体不明的根源在于村镇供水工程是存在显著外部性问题的公共物品，外部性即表现在村镇饮用水供给者给农户带来了积极的获益，同时无法因他人的获益而获得相应的补偿，会导致供给者不愿承担相应责任，相互推诿，最终降低村镇饮用水的供给质量[9]。针对外部性问题突出的村镇饮用水，科斯产权理论提出解决外部性问题的关键是建立清晰的产权制度[10]，通过明晰的产权界定能够有效界定管理主体，提高资源配置效率。此外可以将公共物品外部性内部化，便可以在很大程度上克服外部性的影响，限制人们对公共资源的过度使用，从而实现公共资源的有效利用。近年来，随着国家对村镇供水支持和鼓励，农民、农村用水户组织、市场主体对于村镇供水参与程度日益提高，使得渝北区部分村镇供水工程的投资主体与管护主体、所有权与使用权对应关系更加复杂，供水单位与农村用水户协会管理时未能明晰各自管理责任，农村供水工程收益相对较低，供水单位或管理部门不能从中获取利益，导致村镇供水总表前后的管网维护及水费收缴等日常管理过程中经常出现推诿扯皮的现象。

3.2 产权制度不明导致资源浪费

科斯指出，如果没有清晰明确的产权制度作为资源配置的保障，就会导致市场失灵的情况，资源被随意侵占与浪费，整个市场会陷入瘫痪与混乱之中[11]。科斯以公共资源在市场中正常流通运转为例，指出只有明确了产权制度，市场交易才会由价格机制来配置资源。同理，对于村镇饮用水这类公共资源，未明确资源的权属情况下，市场供水交易无法由价格机制来实现资源配置最优化，导致供水市场机制失灵。渝北区村镇饮用水水价大部分由政府负责调控，未按照供水市场需求来调节，加之农村供水这类公益性事业，少数地区仍存在部分福利水以及水价低于成本水价的现象，工程后期运行维护经费无法从水费中全额获取，仍需政府补贴。与此同时，将村镇饮用水公共资源通过市场化运作的方式将工程的相关成本内部化，从而减少对公共资源的滥用，并缓解饮用水公共资源过度使用带来的负外部性问题。

表1 渝北区村镇供水管理模式及问题

3.3 产权未分解导致市场化运作难

科斯产权理论的核心概念中指出产权是一组可分解的权力束，产权包含占有权、转让权、使用权、收益权等一系列权力[11]。科斯产权理论对产权权能分离导致的结果展开探讨，产权可分解性的正向结果表明同一产权可以在不同主体间分解成不同产权组合和排列，使得权利运作更加灵活，资源配置向着更有效率的方向提升[12]。为实现供水资源的优化配置，改善经营绩效，提高供水效率的最好办法是产权权能分离，引入市场竞争。渝北区部分供水工程产权未进行分解，仍然属于政府管理、运营、维护全权负责。对于政府部门来说，存在注重前期设计、施工，不关注后期运营阶段如何提供充分的供水服务和从消费者处回收成本以及获取收益等。在政府资金补贴下，维持运行成本和收益相平衡的激励机制明显不足。为改善村镇供水工程经营现状，增加收益，通过面向全社会开展特许经营权竞标，参与竞争出让经营权，在明确产权所有情况下实现市场化运作。

4 解决策略

4.1 产权界定及合理量权

科斯产权理论明确指出了解决责任主体不明问题的关键是进行清晰的产权界定，主要包括产权的“确权”和“量权”，这2点十分重要。按投资方所属情况来“确权”，根据工程规模和建设投资构成，按照国家、集体、社会及个人的所投金额占比，确定产权所属。在做好竣工验收、审计决算的基础上，展开对工程的清产核资、资产评估和产权量化。实现“确权”和“量权”两手抓策略。通过对渝北区村镇供水管理问题的成因分析，统计渝北区已建工程产权归属情况，确立投资者拥有所有权的制度，按工程投资方明晰工程产权。以国家或集体、协会组织投资为主的，按投资比例确定权属国家、集体还是组织；以个体投资为主，国家补助为辅的，按照个人所有；以社会投资为主，国家投资参与，按出资占比决定[13]。在前期做好工程确权及量权的基础上，进一步资产评估形成水利资产，通过银行抵押贷款盘活水利投资资产，投向市场化投资运营，可为项目建设结算及后期维护提供可持续资金支持。

4.2 确权登记及责任落实

对渝北区已建供水工程全面实施工程产权登记制度，按照“先公示再发证”的程序，依法向工程产权所有者颁发产权证[14]，做好“有效赋权”。产权证书需表明产权所有者及其权力与义务、有效期限、管理范围等信息。明确产权归属后，表明工程所有权人是责任主体，承担并推动工程的管理和运营。根据工程产权界定情况和供水对象的重要程度、工程规模以及自身管理力量，可选择由县级农村供水专管机构、专业化公司或农民供水协会等行使管理权，单位、企业、个人投资兴建的供水工程可以由投资人行使管理权。在具体管理过程中，强调管理责任制的落实，权责利分明，奖惩有序。将供水工程交由专业的管理单位管理，并设专岗、专人负责供水工程的日常运行和管理[15]。所设管理人员应具有足够的责任意识及专业素养，保障供水工程运行。针对渝北区现存少部分私人或集体投资建设的小型供水工程，建议政府采取将私有产权回购为国有的产权改革[16]或以大并小实现供水规模化。

4.3 产权分解及市场引入

在实现供水工程“确权”“量权”“赋权”基础之上，将重点放在加大政策扶持力度，加强行业监督制度，完备市场经营奖惩和退出机制，鼓励市场化运营，最终达到搞活经营权的目的，做到积极“活权”。可通过打造融资平台，组建水投公司，以抵押融资、股权融资、信托产品、发行债券、民间资本合作等模式开展融资，以“资金代融、工程代建、设施代管”等方式对农村重点水利项目进行投资，弥补财政建设资金不足问题。渝北区供水工程近79%由政府参与管理，为盘活国有资产，应尽快实行产权权能分离，实现政府职能转变，提高工作效率。根据科斯产权理论，最有效措施是产权分解，将工程经营权转交。通过承包、租赁、转让、委托、股份制改革等形式，将水利资产转让给企业、集体或者个人等，通过市场化调控来实现充分调动社会各界参与供水管理的积极性，村镇供水工程管理效率相比之前有明显提升。但还应明确经营者所属权力，其不具有处分权，不得私自将工程以拍卖、抵押、出让等形式处分[17]。由私人获得工程一定期限内的管护经营权和收益权，实行管护权和收益权的私有化，实现村镇供水工程资源合理配置和有效管理，保障工程长久效益发挥。选取专业的物业化公司通过公开招标等方式获取供水工程管护权，实行“管、养”分离来提高管理效率[18]。委托具有专业化管理的物业公司负责供水工程日常设备的维修养护，保障供水设施安全运行，同时又保障其充分发挥应有的经济效益和社会效益。

4.4 典型培育及政府监管

政府可采取试点工程，培育典型市场化运作模式，将工程经营权转交规模性供水公司，由公司负责运行管理、维护、后续扩建等服务，实现运营服务效率显著提升。其次是转变政府职能，由主导型向服务型政府转变，由供给主体转变成负责外围环境协调、监管及考核等工作[19]，有效利用公司法降低行政干预，但应避免企业出现过分追逐盈利，抬高水价而忽略水质的现象。同时，政府还要进一步加大政策扶持力度，合理制定引导性制度鼓励多元化主体参与，实行强制性政策规范责任范畴和监管市场。鼓励民营企业参与水务事业，建立相应的企业经营管理绩效考核和退出制度，增进彼此的信任和协同合作[20]。

5 结论与建议

本文仅限于产权角度分析解决现存管理主体不明、市场化运作困难的问题，提出界定产权则是明确村镇供水管理主体的必要条件，提高供水管理效率的关键在于引入市场竞争机制，应积极引导社会资本和民营资本参与农村饮水工程的建设与运行管理，实现市场化供给。未来应针对具体引入市场化、政府职能转变以及具体改善供水供给效率提出切实可行的制度办法，政府通过制定规则、监管市场、创造平等的竞争环境，来保障村镇供水事业的长效发展。