新中国成立初期涉外经济领域的主要思想和政策主张

李 文

(中国社会科学院 当代中国研究所，北京 100009)

1949年3月，毛泽东宣布不承认国民党时期一切卖国条约，提出有步骤地彻底地摧毁帝国主义在中国的控制权的方针。各大城市解放后，立即取消了帝国主义在中国的一切政治经济特权，收回长期由帝国主义管理的海关，实行统制对外贸易和关税完全自主，收回外国凭借不平等条约侵占的农田、兵营和练兵场、跑马场等。同时，宣布保护外国侨民生命和财产的安全。这一切，无不体现了中国共产党摆脱旧中国半殖民地地位、实现中华民族自立自强的强烈愿望和鲜明立场。本文择其要做一梳理，以期增进对新中国经济史和中国共产党经济思想发展史的系统认识。

一、改造旧海关，收回帝国主义经济特权

新中国成立后，人民政府适应国际形势的变化，对不同的国家区别对待，按照轻重缓急，有步骤地清除了帝国主义在中国的各种经济特权。这当中，最重要的就是改革海关制度。早在新中国成立之前，周恩来就曾明确指出：“新中国必须把被帝国主义把持的旧海关加以彻底改造，使它成为为新中国建设事业服务的人民海关”。[1]P280

改造旧海关的工作由政务院财政经济委员会直接负责。财政经济委员会于1949年9月23日至10月16日召开全国海关工作座谈会，研究拟订新中国海关的工作方针、职责任务、领导体制和业务行政工作等问题。陈云在会上提出四项要求，一是进行根本性大变革，将百年来帝国主义所把持的海关，变成为人民服务的、完全自主的、有利于新民主主义国计民生的海关；二是人民政府在平等互利的原则下，愿与各国政府及人民恢复和发展通商关系；三是海关管理要逐渐走向统一；四是海关的新老干部必须团结。[2]P24

1949年10月25日，中央人民政府海关总署宣告成立。12月30日，《中央人民政府海关总署试行组织条例》(以下简称《条例》)经政务院第十三次政务会议批准实施，《条例》明确规定了海关总署是中华人民共和国的国家行政机关，统一掌管全国一切海关事宜。1950年3月7日，政务院在成立3个月后颁布了第一个指导全国海关工作的方针政策性文件《关于关税政策和海关工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》规定了人民海关的组织形式、工作方针和主要任务，明确指出：“由于中国人民大革命的伟大胜利，结束了不平等与不自主的状态，收回了中国在关税政策方面的独立权及管理海关事业的自主权。……在目前条件下，国家海关工作与国家对外贸易工作上所进行的监督与某种管制，在恢复与发展我国人民经济中，应起重要的作用。海关税则，必需保护国家生产，必需保护国内生产品与外国商品的竞争。”[3]P243、331《决定》还就制定海关税则提出了六项原则。1951年，《中华人民共和国暂行海关法》《中华人民共和国海关进出口税则》《中华人民共和国海关进出口税则暂行实施条例》先后公布实施。《中华人民共和国暂行海关法》是中国历史上第一部海关基本大法，《中华人民共和国海关进出口关税税则》及其《中华人民共和国进出口税则暂行实施条例》则统一了关税政策，贯彻了统制对外贸易的基本精神。

据首任海关总署署长孔原回忆，海关改造过程中，周恩来曾分别就海关设立的原则和旧海关人员的利用问题作出指示。周恩来说，人民政府如果单从制度上对旧海关实行改革，还不能实现彻底改造旧海关、建设人民新海关的根本目的；必须实行团结、教育、改造的方针，对旧海关人员进行教育，帮助他们改造思想，才能圆满地争取他们成为为人民服务的有用人才。[4]这件事的处理，对顺利推进海关改造工作关系重大，也是周恩来坚持实事求是、原则性灵活性相统一的思想方法和工作方法的集中体现。

1950年4月29日，刘少奇在全国政协庆祝五一干部大会上指出：“新中国的海关政策与对外贸易政策已经成为保护新中国工业发展的重要工具。这就是说，我们已把中国大门的钥匙放在自己的袋子里，而不是如过去一样放在帝国主义及其走狗的袋子里。……这就扫除了一百年来使中国工业不能发展的一个最大的障碍。”[5]P13

此前，1950年4月，交通部颁布《关于外籍轮船进出口管理暂行办法》《进出口船舶船员旅客行李检查暂行通则》等规章。同年7月，政务院财政经济委员会发布《关于统一航务港务管理的指示》，丧失了100多年的中国领水主权也全部恢复。

二、处理帝国主义国家在华财产

中华人民共和国成立后，人民政府拒不承认国民党政府为打内战而向美国政府借的“美援”；对依靠借款修筑的铁路收归国有；收回帝国主义国家根据不平等条约在中国非法霸占的农田、兵营、跑马场和其他地产。1950年1月至9月，外国在中国大陆军事特权被全部取消。随着中国教会、文化教育机关和团体收归中国人民自办，人民政府逐步收回了教会、文化教育机关和团体的房地产。此外，人民政府根据不承认外国人有土地所有权的原则，逐步地处理了外国占有的其他房地产，到1952年在中国大陆的外资企业和外国人占有的房地产基本上处理完毕。

与苏联方面，根据1950年2月签订的《中苏关于中国长春铁路、旅顺口及大连的协定》等的规定，苏联同意放弃在中国的特权，分别于1952年底将长春铁路的一切权利和财产无偿移交中国政府，1955年5月从旅顺口撤走苏联军队，1951年初将大连的行政管理权完全移交中国。

对外资企业的处理则经历了一个较长的过程。据统计，新中国成立之初，在华外资企业有1333家，职工总人数为12.6万人，资产达到12.3亿元，其中英美两国的企业占绝大多数。[6]P29新中国在处理在华外资企业时采取了区别对待的方针，如对苏联、东欧等社会主义国家采取直接利用外资的政策，对日、德、意三个法西斯国家采取一律没收的政策，而对于其他国家在华外资企业，起初只是取消其一切经济特权，并通过法令手段进行管理和监督。据此，中央人民政府在政务院财经委员会设立中央外资企业局，对在华外资企业采取监督、管理和利用的政策。

1950年3月，中共中央针对国内有些人对中苏两国合资兴办企业一事不理解现象，曾经下发过一个旨在消除群众波动的指示。[7]随后4月5日《人民日报》发表社论，对直接利用外资的政策作出详尽解释，社论指出：“在这样的青黄不接的困难时期，吸收外国资本在平等互利的条件下参加我国的经济建设事业，就有了它的重要性。”社论列举了苏俄当年吸引外资经营企业的经验，分析了中苏经济合作中的平等互利关系。[8]在这样的政策之下，在华外资企业得到了相当大的恢复和发展。

1950年爆发的朝鲜战争使新中国与西方国家间的关系发生逆转，利用西方国家在华外资企业的政策被迫作出调整。面对美国为首的西方国家对新中国日趋严厉的封锁禁运，1950年11月5日，外交部要求对资本主义国家在华企业和财产的处理根据国别和行业的不同分别对待。该年底，美国宣布冻结中国在美一切资产，禁止一切在美注册船只开往中国；中方也立即以宣布管制美国在华企业的一切财产、冻结美在华公私存款等作为反击。1951年初，中共中央在军管在华美资企业的基础上进一步提出征用、代管、征购和管制等行政手段的处理方式，对少数在政治上经济上无大妨碍的美国企业，在上海、天津、广州等地可以保留一些。后来，随着形势的发展，对英国、法国在华资产和企业也采取了类似的政策。在此背景下，剩余下来的为数不多的在华外资企业处境也日益艰难。中方多次声明了中国政府一贯尊重外国在华企业的财产所有权和自主经营权的严正立场，同时也正确指出，外资企业在中国所遇到的困难，是美英等国封锁禁运造成的。到1953年初，在华的西方外资企业已经所剩无几。

需要指出的是，自此以后的中美对抗，必然造成中国“一边倒”政策的强化。1951年，陈云谈到：“中国和以苏联为首的和平阵营国家的经济合作，……帮助了中国的经济建设，有效地反对了美帝国主义对中国的经济封锁。”[9]P104这一时期，新中国在积极发展与苏联和东欧国家之间的经济合作关系的同时，把吸收西方国家资金的重心放在积极争取华侨回国投资方面。1951年成立华侨投资辅导委员会，并在广东、福建、北京、天津、汉口等地设了7个投资公司以吸引侨资。1952年，中财委又召开华侨投资问题会议，专门研究怎样改进吸引侨资的工作；并决定加强领导，以兴办投资公司为宜。该年6月，中共中央批转统战部《关于国内侨务工作的方针任务及若干政策问题的意见》，其中规定辅导华侨投资的方针为：采用合作经营或公私合营的形式，并可允许个别的私资经营，主动引导他们有计划地逐步改造为社会主义企业。[10]P402

1953年社会主义改造开始后，中国共产党在实践中，探索出了以“转让”为主的挤压方式，运用合理、合法的经济手段实现了对在华外资企业的改造，最终将其转化为国营企业，成为社会主义经济的有机组成部分。1955年，中国与苏联合作经营的公司也全部移交给了中方，其中苏方股份的价值由中方以供应苏联通常出口货物的办法在数年之内偿还。这样，到1956年底社会主义改造基本完成时，在华外资企业基本清理完毕。[11]

三、“内外交流”与统制对外贸易

(一)新中国对外贸易的基本主张

中国共产党领导人在建立新中国以前就多次声明，新中国的对外贸易政策并不只是发展与苏联东欧国家的贸易关系，而是发展与一切国家的贸易关系。“内外交流”是中国共产党“四面八方”政策设计中的一项重要内容，是《共同纲领》规定的一项基本国策。新中国成立后，毛泽东在首次出访苏联期间，一再提示周恩来和中共中央注意从全局的观点出发，统筹包括资本主义国家在内的各国贸易关系。即便是朝鲜战争爆发后中国受到了以美国为首的西方国家长达数十年的封锁禁运，新中国领导人也一直没有放弃千方百计拓宽外贸渠道、积极争取与西方国家恢复和发展贸易关系的努力。当然，既然是贸易就要体现互利互惠的精神，不应是一厢情愿的。面对帝国主义国家的敌视态度，新中国领导人很早就亮明了独立自主、自力更生建立自己国家的态度和决心。1949年12月22日，周恩来掷地有声地指出：“国家建设是以国内力量为主还是以国外援助为主？我们的回答是以国内力量为主，即自力更生为主，……现在同帝国主义国家也可以在有利的条件下做买卖，对此我们不拒绝，也不强求。要打破依赖帝国主义的观念。”[12]P10

中国共产党同时认为，新中国成立后，国民经济的恢复和发展，没有对外贸易的统制政策是不可能的。“对内的节制资本和对外的统制贸易，是这个国家在经济斗争中的两个基本政策。”[13]P1433所谓对外的统制贸易，不是要闭关锁国，相反，恰恰是基于现实的国情约束力图将对外贸易的作用充分发挥出来，将极为有限的外汇用于引进国家建设急需的各种物资设备，建立起本国的工业体系，为人民共和国的巩固与发展奠定坚实的经济基础。所以要奖励输出，限制输入。

(二)统制对外贸易的主要措施

关于统制对外贸易的具体政策，中央人民政府贸易部国外贸易司司长林海云1951年11月11日在一个会议上作了进一步的说明。他说：保护政策主要是在对外贸易的管制政策下保护国内工业生产。在进口方面，凡妨碍国内工业生产的物品不许进口，过去国民党时代玻璃品是大量输入的，现在我们不许此类物品进口，其他民用品进口数字仅占一小部分，一方面是为了保护国内工业，一方面是为了稳定国内物价。出口方面也是如此，在保护并发展国内工农业的生产条件下组织出口，有些积极鼓励出口的免征出口税，有些已经超过国际市场需要量的为保证出口利润并适当制止生产量而征收出口税。此外为保护生产，对不同的销售对象及不同物资也有不同政策。[3]P20-21中央人民政府贸易部国外贸易司是新中国起初主管对外贸易的政府部门，1952年撤销中央人民政府贸易部，分别成立专管国内贸易的商业部和主管国外贸易的对外贸易部，由对外贸易部对全国的对外贸易实行集中领导和统一管理。

当时，对进出口各种货物的管理，分别采取了准许、特许、统销、统购及禁止五类管制办法；对进出口的管理，则采取了许可证制度。各种准许进出口或禁止进出口货物的分类，则完全根据国内生产与消费情况的变化而变化。在此基础上，配合以相应的海关和税收管理制度、金融和外汇管理制度，以及商品的检验检疫制度等。如以上海为例，早在1949年6月，华东区对外贸易管理局就公布了《对外贸易管理暂行办法》，实行新的进出口税制。同时颁布私营进出口企业登记管理办法，实行进出口许可证制度，管理外汇，以及实施保护生产的关税政策和海关货运监管、查禁走私、对进出口商品的质量进行检查和管理等一系列法令和规章。上海市军管会贸易处公告通知外国进出口商进行登记，凡经营进出口业务的本国和外国商人，都必须申请领取进出口贸易营业执照，经核准后方可继续经营。人民政府按国计民生需要规定“准许”和“限制”“禁止”的进出口物资，并规定不同的税率。凡属恢复和发展国民经济所必需的生产建设器材物资，均准进口；对国内已能生产而在数量和质量上还不能满足需要的原材料或设备，按具体情况适当限制进口或准许部分进口；禁止一切奢侈品进口；对属国内生产需要的重要、紧缺的原材料或成品，分别规定不准出口或限制出口。重要的进出口物资，由国家统购统销。外汇在国家管理下，由国家银行经营，除国家指定的少数外商银行外，任何团体、企业和个人不准经营外汇业务，坚决取缔和严禁各种外币投机活动。上海商品检验局建立起独立自主的进出口商品检验管理制度，统一办理对外贸易公证及商品鉴定业务，并于1951年7月公告规定中外私营公证行一律停业，取缔了过去外国公证行对进出口商品衡量、鉴定、公证的把持。这样，通过执行国家统制对外贸易的政策，结束了外国资本在上海操纵和垄断进出口业的历史，保障了民族经济的恢复和发展，为开创自主的、平等互利的对外贸易奠定了基础。

(三)经营政策和外贸方针的适时调整

在国家统制为主的对外贸易事业中，人民政府通过接管改造原国民党政府的对外经贸机构和新成立一批国营专业外贸公司，使得国营企业已经在整个外贸体系中确立了主导地位。但是鉴于新中国成立初期特殊的国内外环境，人民政府在“独立自主，集中统一”的外贸总原则下，采取国家和私人互相补充、公私兼营的外贸方式，给私商留下了一定的发展空间。私商尤其在与资本主义国家开展进出口业务方面发挥了重要作用。不仅如此，鉴于一些西方国家继续保持着对华贸易关系，人民政府还积极引导各地的在华外资贸易企业，利用其资金和渠道大力开展对外贸易。在华外资银行成为人民政府批准的外汇指定银行，也在客观上成为新中国对外贸易汇兑中的桥梁。1950年间中国与资本主义国家的贸易额达到27.6亿元，占进出口额的66.5%。[14]P704当然这一形势在朝鲜战争爆发后发生了深刻变化。

实际上，自1949年11月美国等14个资本主义国家在巴黎成立对社会主义国家实行“禁运、封锁”的组织——“巴黎统筹委员会”以后，美国就带头对华采取贸易敌对政策。1950年6月朝鲜战争爆发后更是逐月升级，直至该年底全面对华封锁禁运和冻结外汇。中国政府被迫采取对等措施加以应对，力求避免和减少经济损失，并对外贸方针作出调整。1950年12月29日，中央人民政府贸易部部长叶季壮在全国对外贸易管理会议上指出：“在对外贸易的基本问题，是如何逐步地把半殖民地的贸易改变为独立自主贸易。我们过去的出口货，是迎合资本主义国家的需要而生产的；过去的进口货，则是迎合资本主义国家对市场要求的，在来源上又是完全依赖它的。因此，改变的办法，要从根本上来改变，首先是在可能范围内做到国内自足自给，同时要改组我们出口的生产品，使其能满足苏联及新民主主义国家之需要，同样的对于我们的进口品亦要求他们适合我们的要求，并逐渐做到满足我们的需要。”[3]P3可见，面对美国和西方资本主义国家的封锁、打压，新中国的对外贸易更加强调独立自主，更加强调“满足苏联及新民主主义国家之需要”。到1951年1月，叶季壮讲得就更明确了：“首先要做到‘扩大内销’，进一步要扩大与苏联和新民主主义国家的贸易；通过各有关国家，按照彼此需要，酌量改造生产，使生产逐渐适合于和平民主阵营国家的需要，以达到民主阵营能完全自给自足的目标。这是最基本的对外贸易方针”[3]P890。在这一背景下，新中国以苏联和东欧国家为对象的对外贸易得到迅速发展，以中苏贸易为例，1950年中国与苏联的贸易在中国对外贸易总额中的比重仅为26%，1951年上升到61%，1953年更上升到70%。[3]P235与此同时，新中国大力发展同亚非国家、地区的贸易关系，从1951年起，在中国对外贸易总额中，亚非国家所占的比重已超过了西方国家。

即便如此，如前所述，新中国也一直没有放弃与西方资本主义国家发展贸易关系的努力。1952年至1954年，新中国通过莫斯科国际经济会议和日内瓦外长会议两次重大的国际活动，在对西方国家的贸易关系领域取得了突破性的进展。朝鲜停战后，周恩来在接见外国代表团来访时反复强调发展双边贸易的重要意义。与此同时，新中国还注意积极发挥私商的作用，组建了中国国际贸易促进会，大力拓展民间贸易。至1952年底，与中国签订贸易协定、协议合同的有英国、日本、法国、智利、联邦德国等13个国家，总值达2亿美元以上。1955年，中国对西欧国家的贸易额比1952年增长了3倍，其中对英国、法国、联邦德国、瑞士的贸易额增长幅度尤为显著。[15]与这样的形势发展相适应，新中国在对外贸易发展方针的表述上也有了新的变化。1952年7月12日，叶季壮表示：我们总的方针是在服从将要到来的大规模的长期经济建设的要求下发展对外贸易。“对苏联与新民主主义国家贸易是在国际主义精神下，互相帮助，互相满足要求的。我们的主要物资，必须首先满足苏联的要求，其次是满足新民主主义国家的要求。对资本主义国家，则是斗争和争取并进，以突破封锁禁运开展贸易。这样做，在经济上、政治上都是有利的。”[3]P5

四、暂时不动香港、澳门的战略决策

新中国反封锁反禁运能够获得成功，还由于手里握着香港这张牌。

香港和澳门自古以来就是中国的领土，鸦片战争后分别受英国和葡萄牙的殖民统治。对于这一历史遗留问题，新中国成立后并没有急于解决，而是采取了坚持主权、暂时不动和“长期打算，充分利用”的方针，充分发挥香港、澳门的“桥梁”和“窗口”作用，为我国的社会主义建设服务。这一抉择可能是受了抗日战争期间香港发挥的独特作用的启发，因而早在中国共产党建立新中国之前就是明确了的。1949年2月毛泽东在同米高扬谈话时就讲道：不必急于解决香港、澳门问题，“恐怕利用这两地的原来地位，特别是香港，对我们发展海外关系、进出口贸易更为有利些。”[16]P380这也当然遂了英国的愿望，英国是第一个承认新中国的资本主义国家，香港因素起了决定性的作用，由此也为新中国在帝国主义的包围圈中打入了一个楔子。新中国成立后，香港与内地的双边贸易额显著增长。朝鲜战争爆发后，以美国为首的西方国家对华实施的封锁禁运日益升级，香港的转口贸易地位愈加凸显，通过香港，内地不仅得到了部分工业设备、紧缺物资和战略物资，而且得到了大量急需的外汇。

对新中国成立后暂时不动香港、澳门的战略决策，周恩来有一个详尽的阐释。1951年春，周恩来在同新华社香港分社社长黄作梅谈话时指出：我们对香港的政策是不能用狭隘的领土主权原则来衡量、来作决定的。我们在全国解放以前已决定不去解放香港，从长期的全球战略讲，不是软弱，不是妥协，而是一种积极主动的进攻和斗争。1954年8月，周恩来又指出：香港的主权总有一天我们要收回的，但收回主权要等待时机，时机不成熟，“我们不要去谈”[17]P82-83。后来他又几次讲道：“香港可以作为我们同国外进行经济联系的基地，可以通过它吸收外资争取外汇，……保持和扩展香港这个阵地有好处。”[18]P353-3551960年，中共中央在总结过去十年对港澳工作的基础上明确提出了“长期打算，充分利用”的方针。

国内有学者指出：“从50年代初直到60年代，我国政府对香港问题的政策是明确和一贯的，其中包括如下基本要点：第一，在条件未成熟时，维持原状不变，不急于收回香港；第二，香港不同于大陆，要保持香港的资本主义制度长期不变；第三，充分利用香港，作为我国同国外进行经济联系的基地，使其起到‘窗口’、‘桥梁’作用，吸引外资，争取外汇；第四，要与香港长期合作，维护香港稳定，团结广大港人。事实已经证明，这一明智的政策收到了良好的效果。”[19]

以上就是对新中国成立初期涉外经济领域思想和实践的一个简单总结，从中不难看出，坚持原则而又不失灵活，是中国共产党建立新中国初期处理对外经济关系的一条宝贵经验和一个重要特色。周恩来曾评价毛泽东“是最能坚持原则又最能灵活运用的领袖”[20]P334，从新中国初期涉外经济领域的思想和实践来看，原则性和灵活性相统一已经是全党工作方式的一大特色。确实，原则性是由事业的方向、目标决定的，灵活性是由事业的复杂性、艰巨性和曲折性决定的，只有将二者有机结合，才能确保原则性要求得以有效贯彻，使大目标得以实现。我们党对许多重大问题的处理，都十分有效地把握了这一点。[21]