“法约尔跳板”原理在基层税务工作中的应用

杨秋源

基层税务机关是国家税收事业的一线战场。随着征管体制改革的不断推进，基层税务机关的内部职能分工也越来越专业化和精细化。但在实际工作中，各部门之间往往存在着沟通不顺畅、配合不及时和协作不充分的问题，最终导致税收工作效果不理想。产生上述问题的原因在于各部门之间未能进行信息的有效共享与整合，从而产生了“信息孤岛”，影响工作效率。本文以法约尔管理思想为理论基础，用“法约尔跳板”原理探索并尝试解决这一问题，通过搭建中层和科员之间的“跳板”以及强化“跳板平台”来实现基层税务工作质量的提升。

一、研究背景和意义

2018年6月15日至7月20日，全国省市县乡四级新税务机构先后完成了统一挂牌，长达24年的国地税分立时代正式走入历史。随着合并的深入和征管体制改革的不断深化，基层税务机关的职能也越来越清晰，各部门的分工也越来越精细。与此同时，随着我国经济发展水平的不断提高，税收征收管理所面临的问题也越来越多样化和复杂化。但基层税务机关各部门之间往往存在着沟通不顺畅、配合不及时以及协作不充分的问题，最终导致税收征管的效果不理想。例如在处理一项具体税收业务时，政策部门给出了相关的政策解释，但该解释在办税窗口受理业务时无法完全适用甚至难以实现；再如，税收风险管理部门将风险应对任务下达至税源管理部门，税源管理部门通过实地核查作业或案头分析，最终反馈的结果却与任务中列出的风险疑点关联不大等。这些实际问题的存在影响着税收征管的质量，因此，如何妥善地解决这类现实问题考验着税务机关的管理智慧。积极探究这些问题形成的根源并且提出行之有效的解决方案，对于提升基层税务机关的税收征管质量十分必要。

解决上述问题的切入点在于解决“信息孤岛”问题。各部门所掌握的工作信息大多不能有效共享，虽然从本部门角度来说，这些信息准确无误，但在面对综合性较强、复杂程度较高的问题时，这些“准确无误”的信息却因未能有效整合，而在客观上形成了“单点有效而多面无效”、“单环节有效而全环低效”的局面，问题最终得不到解决。

用“法约尔跳板”原理来解决这种“信息孤岛”问题，探索有效整合各部门工作信息的方式及途径，从而推动形成内容全面、解释可行和操作性强的有效信息，促进征管质量的提高。

二、理论基础和核心概念

（一）理论基础

法国管理学家亨利·法约尔根据自己多年的工作经验提出了管理学上著名的十四条原则，本文所依据的理论基础为其中的第一至五条以及第九条。该六条原则基本符合现代政府部门的组织架构。第一条原则为劳动分工，拥有明确的劳动分工是组织运行的基础；第二条原则为权力和责任，在规定责任范围内行使权力是组织运行的保障。法约尔认为，凡是有权力的地方就有责任，为了保证权力的正确使用必须规定责任的范围，制定奖惩的标准；第三条原则为纪律，任何组织要想实现有效工作，必须拥有统一的纪律来规范人的行为；第四、第五条原则分别为统一指挥和统一领导，人们通过统一领导来完善组织，通过统一指挥来发挥人员的作用，二者相辅相成；第九条原则为等级制度，它是组织内部传递信息和信息反馈的重要渠道。

（二）法约尔跳板

“法约尔跳板”是后人对亨利·法约尔相关思想的叫法。它指的是不同部门的领导允许他们各自的下属直接联系。“法约尔跳板”理论基于“等级制度”。法约尔认为，等级制度是从组织的最高权力机构直至基层管理人员的领导系列，它是组织内部传递信息和信息反馈的正常渠道，依据这条路线来传递信息对于各层统一指挥是非常重要的，但它并不是最迅速的途径。如果机构的规模较大、层次较多，利用这种方法反而会影响行动速度，从而降低行动效率。为解决这一矛盾，法约尔设计了一种“联系板”的方法，以便使组织中的不同等级线路中相同层次的人员能在有关上级同意的情况下直接联系。法约尔认为，各级人员都应养成使用这种最短通路的习惯。

（三）信息孤岛

信息孤岛原指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换、信息与业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统。在基层税务工作中，各部门在解决同一问题时，其所掌握的信息未能形成有效的共享与整合，以至于给出的解决方案出现互相矛盾的状况。

三、基层税务工作存在的问题

（一）工作信息散落不主动共享

基层税务工作中涉及的数据信息数量庞大且种类繁多，这些数据信息大多散落在对应的部门，内容专业性较强。例如税源管理部门掌握企业的实际经营状况信息，货劳、所得税部门掌握辖区纳税人的涉税数据，风险管理部门掌握企业的风险疑点等。除非某一专项任务需要多个部门协同工作，否则掌握上述数据信息的部门一般不会主动与其他部门进行分享。此外，由于部分数据信息需要从本条线的上级部门获取，申请与审批相对耗时，因此即便是在专项工作中，数据信息的共享也较为被動。

（二）各自为政不主动交流

在实际的税收征管工作中，各部门往往容易出现各自为政的状态。例如政策部门负责对国家相关税收文件进行传达和解读，纳税服务部门负责将相关优惠政策进行宣传，税源管理部门依靠以往的工作经验和工作模式来处理问题，办税窗口依托业务系统自身的运行逻辑来完成工作。随着新政策的陆续出台，新的问题也随之出现。在各部门各自为政的状态下，就有可能出现政策部门的解释不清楚，纳税服务部门的宣传不到位，税源管理部门的处理不得当，办税窗口的办理不合规等负面情况。各部门的工作内容由简入繁，工作量不减反增，但面临的问题却没有得到有效解决。

（三）“部门壁垒”不直接沟通

“部门壁垒”是指各部门负责具体业务的工作人员遇到疑难问题时，首先向部门负责人请示，再由部门负责人向主管领导请示，主管领导了解情况后责成其他相关部门负责人处理，最终，问题被传递至相关部门负责具体业务的工作人员那里。

传统方式下的解决流程

如图所示，A科科员所遇到的问题不能直接与B科科员沟通，要经过科长和主管领导的环节。这样一个流程运行下来不仅耗时，而且某些问题在交流和传达的过程中容易出现理解上的偏差。这也在一定程度上造成了信息传递的低效，进而影响工作效率。

四、问题成因探究

（一）工作机制“条线化”

目前，基层税务机关现行的工作机制特点可以概括为“统一领导”与“多线指导”并存。一方面，各职能部门集中在同一空间内办公，由机关负责人统一领导。由于各部门处于同一层级的不同领域，在没有主管局领导牵头的情况下，彼此间无法施加主动进行信息共享的压力。另一方面，在具体业务领域中，各部门还要接受上一级机关对应部门的指导。以区县级税务局为例，货物和劳务税科（股）、纳税服务科（股）、征收管理科（股）为三个不同的业务部门，在行政序列上归属局长统一领导。但在具体工作中，上述三部门还要分别接受市级税务局内设的货物和劳务税处、纳税服务处、征管和科技发展处的业务指导并接受相应的工作信息。这在客观上出现了工作机制“条线化”的问题，即各条线互不隶属，缺少交流，各个部门的数据不互通，信息不共享，在较大程度上造成了“信息孤岛”的出现。

（二）工作流程“固定化”

首先，各部门的工作流程不同。如前文所言，各部门在接受统一领导的同时，也要接受上级不同条线的业务指导，在长久的工作实践中，形成了相对特定与固定的工作流程。

其次，针对新出现的工作，各部门在解决方案的提出上“共识度”并不高。模式化的工作有章可循，而新派生的工作无据可依。一方面，对于日常化的工作，机关内部已存在既定的工作流程，各部门各司其职，规律作业，这种自上而下的安排相对清晰，可操作性强。但对于新问题派生出的新工作，则需要自下而上不断地磨合与尝试。例如，税收风险管理部门下达了风险应对任务，在税源管理部门应对反馈结束后，政策部门应否复核以及如何复核在一段时间内仍存在着较大的争议和矛盾。这使得负责具体业务的工作人员只能依照本部门既定的工作流程开展工作，无法脱离“信息孤岛”的限制，从而各自为政，难以实现与其他部门工作人员的通力配合。

（三）信息传递“被动化”

当前，基层税务机关各部门之间实现信息的传递大多要以某一专项工作的开展为前提。如今年4月份开始的大规模留抵退税专项工作，其内容涉及企业划型、纳税申报、政策适用情况、纳税信用等级以及税收统计等多类信息数据。信息数据的来源涉及收入核算、货劳、政策法规和纳税服务等多个部门。因此，在工作推进进程中，单个部门难免需要其他部门提供信息数据支撑。以纳税服务部门的宣传辅导工作为例，为了实现政策的精准辅导，纳税服务部门必须要掌握企业的具体划型、适用政策以及信用等级信息，收入核算、货劳以及政策法规部门则会提供相应的支持。不仅针对专项工作，在日常工作中，这种信息数据的主动化传递和共享也能够大大地提高工作效率。

但工作机制的“条线化”与工作流程的“固定化”在客观上又导致了各部门在信息共享上意愿不足和动力不够，从而强化了“部门壁垒”。这使得负责具体业务的工作人员无法通过最优渠道实现信息交互，不得不遵从最基本的“等级线路”，将所遇到的问题逐级反映，被动地等待解决方案的出台。

五、基于“法约尔跳板”原理的对策建议

（一）搭建“中层跳板”完善工作机制

根据“法约尔跳板”中“最短通路”的设想，在相同层次人员之间建立“跳板”，以实现高效率的信息共享及工作交流。在基层税务工作中，中层干部是中坚力量，是起到承上启下作用的重要一环。领导层的想法要通过中层干部进行传达和执行，上级的业务指导意见也由中层干部予以下达和贯彻，一般干部的意见建议更需要通过中层干部反馈至领导层。因此，基层税务机关工作的开展能否取得良好成效，中层干部至关重要。在中层干部间建立“跳板”，将能大幅提升工作效率。

“中层跳板”的建立要由机关领导层来主导。在工作需要的前提下，以问题为导向，建立由相关部门负责人组成的专项工作小组，搭建“中层跳板”，以实现中层干部之间的直接交流。通过机制性与常态化的工作小组会议，将具体专项问题所涉及的不同领域工作信息进行有效共享和整合，通过协商与协调形成最优的工作方案。

（二）建立“科员跳板”理顺工作流程

法约尔认为，人员之间的思想交流特别是面对面的口头交流有助于增强团结，而全体人员的团结将产生巨大的力量。科员是基层税务机关工作中最基础的因素，处于执行环节的终端。在负责具体业务的科员间搭建“跳板”，有助于实现科员间的直接对话。科员间针对彼此所遇到的实际问题进行直接交流，互相提供数据，互相提出建议。例如某项税收风险应对任务，涉及税收风险管理部门、政策部门和税源管理部门三个主体。税收风险管理部门在下发风险任务前，首先要了解该任务的风险详情，然后通过风险管理系统将任务下发至税源管理部门，税源管理部门在接到任务并了解风险信息后要与政策部门取得联系，确认应对该风险任务所适用的政策法规，最终再将应对结果反馈至税收风险管理部门。在整个风险应对过程中，三个部门的人员要及时沟通和交换信息，从而在科员这一层级形成信息共享和应对闭环，最终梳理合理、高效和清晰的工作流程。

（三）强化“跳板平台”有效共享信息

以“中层跳板”和“科员跳板”为基础，各部门可通过“跳板”这一平台实现工作信息的共享与整合，从而形成共識度高、可操作性强和相关保障充足的最优工作方案，以促进征管工作的高效开展。从本层级角度来看，通过运作“跳板”，可以将工作中实际接触的问题进行有效分解，各部门共同深入研究，有助于找到科学合理的解决途径。从各条线角度来看，本层级各部门在交流与协作过程中发现的问题可以通过各条线进行上报，从而引起上一级相关部门的关注。

以2022年某区县税务局执行制造业中小微企业延缓缴纳部分税费政策为例。在《国家税务总局 财政部关于制造业中小微企业延缓缴纳2021年第四季度部分税费有关事项的公告》下达后，局内成立了专项工作领导小组，成员包括收入核算、货劳、所得税、纳服、征管、风控和税源管理等多个部门。通过召开工作会议，由收入核算部门牵头相关科室，列出辖区内符合享受优惠政策的纳税人清单。货劳、所得税等政策部门明确文件要求，确定辖区纳税人享受该项优惠政策的条件及相关注意事项。征收管理部门提供配套的业务系统操作流程及运维支持。在前期工作完备的基础上，纳税服务部门据此形成宣传工作方案向辖区纳税人进行宣传。税源管理部门据此核查相关企业并确认申报信息，窗口部门据此开展业务办理工作完成终端落实。此外，对于各部门在政策宣传和业务受理等过程中遇到的超出自身权限且难以解决的个案与个例，可以提交小组会议商议，以单位名义上报至上一级税务局内设的对应部门以寻求进一步的解决。

（作者单位：沈阳师范大学）