加强四川省水利工程质量监督工作的思考

惠仕兵

(四川省水文水资源勘测中心，成都，610036)

1 四川省质量监督工作基本情况

1.1 质量发展理念不断增强

党的十八大以来，全省水利系统干部职工按照“百年大计、质量第一”的发展理念，不断强化工程建设的质量意识、加强政府监督、完善管理机制，多措并举全面提升水利建设质量监督工作能力和水平，逐步完善质量监督模式和工作方法，从质量保证体系、质量管理制度、监督检查制度、质量评定与验收和社会宣传力度等多方面不断探索建立完善工作机制，努力形成全社会重视质量的良好氛围，取得了一定成效，近年来，水利工程建设项目未发生过重大质量事故。

1.2 逐步建立健全工作制度

为明确工作职责、规范工作行为、健全工作制度，根据国家有关政策、法规和规章制度的规定和要求，省级质量监督机构先后研究并印发了《质量监督工作实施意见(暂行)》《四川省水利工程质量监督档案管理办法》《四川省水利工程质量监督核备工作意见》《四川省水利工程项目质量验收评定报备及备查资料规定》《四川省中小型水利工程施工质量验收与评定指导意见》等10多个规范性工作制度文件；根据我省工作实际和需要，先后研究编制出台了《四川省水利工程质量监督规程》(DB51/T 2201-2016)、《四川省土石坝第三方检测规范》(DB51/T 2202-2016)等地方标准文件，对指导全省有序开展质量监督工作起到了较好的促进作用。

1.3 质量监督能力建设逐步提高

全省21个市(州)均成立了质量监督管理机构，183个县(市、区)的大部分地方均成立了县级质量监督机构。为贯彻落实水利部《贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》，省、市两级质量监督机构立足于全省和各地、各区域的实际情况开展了有针对性的培训工作，特别是加强了水利建设标准强制性条文的培训。通过加大培训力度，不断提高质量监督队伍的履职能力，确保工程建设质量控制科学、高效。一批水利行业检测单位不断培育发展，对大中小型工程全面开展质量检测工作、对控制工程建设质量和质量评定工作提供了有力支撑和保障。

1.4 质量监督工作逐步有序推进

全省各级质量监督机构对水利建设项目不断探索建立、健全质量管理、监督体系，成立质量监督项目站(组)开展监督工作，制定质量监督计划，并向参建各方进行了质量监督计划交底。在工程建设过程中通过反复巡查、抽查、质量监督“飞检”等方式及时发现问题和不足，采取集体约谈、个别约谈、专题座谈等方式，逐一梳理了存在的质量问题并深度分析原因，研究提出了整改的相关工作要求，有效提高了工程建设质量。通过监督检查和督促整改以及严格质量评定和验收结论核备工作，不断增强参建单位的法治意识、责任意识、规矩意识、目标意识。

2 质量监督工作存在的主要问题

2.1 质量监督机构能力建设有待进一步提高

2.1.1 部分地方质量监督机构组建不规范

质量监督机构和人员的专职化是水利部《水利工程质量监督管理规定》的基本要求，是开展质量监督工作的基础保障。全省21个市(州)中部分地区的质量监督机构在市水利(务)局内设或下属单位增挂，部分地方与内设的其他科室合署办公。大部分县(市、区)质量监督机构多以水利(务)局内设、增挂方式成立，不具备独立法人资格，在项目建设管理上既承担行业主管部门委托的监督职责，又履行了行业部门的监管职能，还要承担项目法人的质量管理任务，常常导致项目监督与行业监管角色混淆不清、界限不明、履职不到位。

2.1.2 人员编制较少且专职质量监督人员不足

全省各级质量监督机构普遍存在编制少或没有编制的情况，绝大部分地方存在争取编制困难的尴尬局面。市级编制平均一般为2～3个，多数县级质量监督机构未批复编制，人员仅从水利(务)局内部进行调剂。各级质量监督机构配备的质量监督人员数量与水利投资建设规模相比失调，部分人员未从事过工程设计、施工、管理等工作，专业技术水平欠缺，难以满足辖区内水利建设项目质量监督工作的需要。

2.1.3 工作条件受到严重制约

水利工程建设地点远离城市，交通不便、生活条件艰苦，但目前各级质量监督机构都面临着质量监督工作经费严重不足，交通工具严重缺乏等实际情况，导致现场开展工作十分困难，质量监督工作难以按照规定要求有效推进。全省多数地方虽然成立了专职质量监督机构，但没有将质量监督工作经费纳入财政预算足额保障，工作经费上的缺口直接制约监督工作的有效开展。监督手段也只能靠少量人员通过有限的巡查次数和眼看、手摸、尺量等原始方法实施，监督效果不佳，工作责任风险较大。

2.1.4 监督人员专业技术能力有待提高

质量监督工作对专业技术能力要求较高，对设计、施工、监理、检测等涉及的专业技术规程规范均应有所掌握，才能准确、更好地完成监督工作，提高监督权威与效能。目前，部分地方存在监督人员专业技术不全面，个别甚至为非专业技术人员，影响了监督效果。

2.2 工程建设责任主体履职能力不强给质量监督工作带来困难

2.2.1 项目法人组建不规范

据统计，全省质量监督机构监督的多数水利工程均为县级负责组建的项目法人，存在经验不足、技术干部严重缺乏、工程建设管理能力薄弱，难以正确履行项目法人的质量管理职责。质量监督机构每次对项目法人提出的整改工作要求也很难及时整改到位，有的甚至盲目追赶进度而忽视工程建设质量要求，给工程带来潜在的质量隐患，返工处理情况时常发生。

2.2.2 勘测、设计工作深度不足

近年来，全省水利工程投资持续加大，勘测、设计单位严重超负荷运行。在工程建设过程中存在部分设计深度不够、供图不及时、设计服务工作不到位、质量指标不准确与不完善等问题，工程进入实施阶段后变更频繁，既耽误了施工时间，又存在边修改边施工的现象，给质量评定和验收工作带来很大难度。

2.2.3 施工单位专业化水平不高

水利工程施工单位投标时不合理的低价投标、恶性竞争现象较为突出。有的施工单位先中标后扯皮，甚至中标后又再层层分包，层层压价，施工从业人员业务素质与技术水平难以达到专业化施工要求。由于施工质量保证体系不健全，导致施工过程中质量管理不严格不规范，有的甚至不惜减少原材料和施工质量控制措施费用，人为降低质量标准。

2.2.4 监理单位履职能力不强

全省水利工程建设监理存在市场竞争机制不健全，监理人员的数量、专业、层次和素质难以满足监理工作的正常需要。不少监理单位根据收费情况来确定现场人员配置，且变更频繁；监理工作不规范，制订的监理实施规划缺乏针对性，难以有效地指导现场监理工作的实施；一些监理人员现场实践经验缺乏，在施工现场不能及时发现和解决问题，平行检测工作难以落实到位，对施工单位的质量自评资料审核不及时、把关不严，致使工程质量难以及时控制到位和验收评定滞后。

2.3 工程建设质量管理良性运行机制尚未完全形成

通过近几年来的努力，我省在质量监督工作方面的制度、地方标准、规程规范相对完善，弥补了过去的空白，但在监管职能作用发挥方面还存在薄弱环节，主要体现在市场准入、市场监管、项目法人组建、失信惩戒机制方面还没有完全建立适应水利建设发展的良性运行机制。水利工程建设受到水利建筑市场存在的诸多不利因素影响，给工程建设质量保障带来困难，需要地方人民政府和行业主管部门建立健全规范有序的市场准入机制、全面权威的市场监管机制、处罚有力的失信惩戒机构、完善的项目法人组建和考核机制，为工程建设质量提供自觉的行为保障。

3 改进工作的思考建议

针对我省水利工程建设量大、面宽、分布广的现实情况和水利建设市场与监管方面存在的实际问题，建议从以下几方面加大工作力度，不断提高水利工程质量监督能力建设和健全质量监管机制。

3.1 进一步厘清水利工程建设的质量职责

《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》(中发〔2017〕24号)、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)、《水利部关于印发贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见的通知》(水建管〔2012〕581号)、《水利工程质量管理规定》(水利部令第7号)等对各级党委和政府的质量责任、水行政主管部门的质量监管责任、政府委托的质量监督机构的质量监督责任、工程建设参建各方的质量主体责任等进行了明确规定。要全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任；规范项目法人组建，强化项目法人的管理与考核。同时，强化项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证、设计单位服务的质量保证体系，健全质量管理全过程控制机制，不断壮大专业技术人员队伍，提升专业化人才水平。

3.2 进一步提升质量监督机构的能力水平

质量监督作为政府对工程质量监管的重要抓手，按照国家规定，应当建立稳定的经费投入机制，拓宽质量监督手段，通过政府购买服务方式组织有经验的质量专家或质量监督咨询管理单位配合质量监督机构开展工程的现场质量监督工作。同时，将信息化作为推动监督能力现代化的重要手段，建立办理质量监督手续、质量体系核查、质量检查、视频监控、质量核备等多个模块的网络与APP监管平台，重点突出施工现场质量监控与质量检测实时报送，探索质量监督信息平台与省级水利建设市场信用信息平台的数据交换与联动机制，最大限度遏制弄虚作假行为发生，全面提升质量监督管理水平。

3.3 进一步强化质量监督管理的制度建设

建设市场主体质量行为的规范离不开行业的自律以及政府的有效监管。各级行政主管部门应高位推动，部门协助，多措并举，不断加强监管能力建设，全面推进水利工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设，开展水利工程建设市场主体信用评价工作，把市场主体质量行为作为信用评价的重要内容，强化不良行为记录和结果应用，加大质量失信惩戒力度，健全诚信奖惩机制。

3.4 进一步深化质量监督工作体制改革

水利行业质量监督工作体制改革的目标是构建有利于增强水利行业质量监督保障能力、提升水利行业质量监督管理水平、确保水利事业健康发展的科学完善的监督管理体制。为适应新形势，按照深化体制改革的要求，应进一步研究推进质量监督管理体制和工作机制建设，推行政府购买专业技术监督咨询管理单位的服务方式，逐步形成高效、规范的水利行业质量监督机构管理工作体系和有效的运行机制。加强质量考核和评价机制，创新工作制度和方法，完善各种地方性规章制度和地方标准，全面建立省、市、县三级联动的质量管理责任制度，为推动我省水利建设持续健康发展和地方经济高质量发展做出应有的努力和贡献。