水利项目PPP模式实施现状、问题与对策建议

徐 全

(南昌市防洪排涝工程事务中心，南昌，330038)

水利工程是我国国民经济的基础设施，具有比较强的公益性，可以为广大的人民群众提供优质的服务。但是，水利项目投资规模一般都比较大，建设周期比较长，获取的资金收益也不是很高。现阶段的水利项目一般是政府投资为主，缺少社会资本的参与。PPP模式可以减轻政府在初期建设过程承担的投资负担，为社会公众提供更加优质的服务，此外，PPP模式还能有效健全水利多渠道融资模式，并不断完善和优化投资结构，从而有效提升效率，降低水利项目在实际建设过程中的风险，有效提升水利建设运营水平，帮助政府得到最多的投资回报。

1 PPP模式及现状

PPP是Public-Private Partnership的首字母缩写，指的是在公共服务领域，政府结合市场情况采取竞争性方式选择具有投资收益能力的社会资本，政府和社会资本之间按照平等协商的原则订立合同，之后再由社会资本提供公共服务的一种模式。PPP模式具有比较大的规模效益，并且需要稳定的现金流，这就需要政府和社会资本建立起长期的合同关系[1]。

结合财政部政府和社会资本合作中心传递出来的数据，截至2020年12月底，我国已进入开发阶段的PPP项目达到了7000多个，总投资约为15万亿元。其中，已经落地的项目为3000多个，投资额约为6.1万亿元。现阶段，我国已经成为了全球规模最大、最具影响力的PPP市场，针对水利项目来说，尽管数量并不是很多但是地区集中度比较高。

2 PPP模式在水利工程中的实施方式

PPP模式主要分为两种，一种是政府付费，一种是使用者付费。政府付费具体指的是政府直接购买相关的基础设施来为社会公众提供相关的服务；使用者付费具体指的是企业或者是私人直接购买基础设施提供服务。政府通过引导投资、合理定价以及进行财政补贴等措施，进一步引导社会资本参与到我国的水利项目建设中来，这样才能有效减轻当地政府在水利项目上投资的压力，优化公共产品和服务市场的资源配置，从而减少政府的债务负担[2]。在PPP模式中，水利项目的风险是由社会资本和政府共同来负担的，这样可以进一步降低政府投资风险，从而有效缓解以往政府融资过程中存在的效率低下、债务升高以及企业资本难以进入的情况。结合实际情况建立健全PPP机制可以鼓励市场上的社会资本参与水利项目，社会资本可以通过参股、特许经营以及控股等方式参与到水利项目的实际建设过程中。在水利项目中，财务、项目设计等商业风险往往是社会资本来负担；政策、法律等风险是由政府来负担的；社会资本和政府共同负担不可抗力风险。此外，水利项目属于社会公益性基础设施建设，一般来说缺少相关的使用者付费，投资收益回报期限往往比较长。因此，水利项目一般是依靠政府付费来获取投资收益[3]。

3 PPP模式在水利工程运用中存在的问题

(1)政府资金一般是通过投资补助的形式来进一步缓解外来投资者的资金压力，这样可以有效降低社会资本投资的成本，从而有效提升水利项目的实际运营收益。但是，现阶段存在的问题是，政府在水利项目中对预算管理工作越来越强化，每一笔资金都需要依靠上一年度的预算作为基础依据。此外，对一些经济比较落后的地区来说，存在着财政支出不足的情况，这样是无法为水利项目提供必要的资金支持的[4]。

(2)在PPP项目中还存在着经营收益不足的情况，政府在项目经营过程中需要适当给予社会资本一定的补贴，这样才能有效改善水利项目的财务情况。但是，在国务院2014年底下发的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)中，国家需对各地制定的税收、非税收以及财政支出等进行清理，这就造成了政府对社会资本的财政补贴出现了各种各样的障碍。对于经济条件比较落后的区域来说，往往无法给予PPP项目充足的补贴，导致水利项目无法顺利开展下去。

(3)政府需要结合实际情况出台相关的政策文件，并不断完善相关的价格机制。但是，需要注意的是，价格机制的完善往往会受到政府相关部门的影响，这是因为水、气、电等公共服务的产品价格定价权是掌握在政府手中的，如果需要调价就需要进行听证，还要考虑到CPI，这就造成调价工作是难以落实的，有很多的供水企业在实际的经营过程中存在着亏损的情况，这样反而无法给广大的人民群众提供高质量的饮水[5]。

(4)国家发改委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)中提出了对水利PPP项目给予相对应的金融支持。但是，需要注意的是，金融支持的主体是银行。现阶段，不管是股份制银行还是国有银行，都具有较强的风险意识，并且政府的政策惯性是比较大的，这就导致银行无法有效适应现阶段政府对PPP项目的进一步引导。国有银行以及商业银行往往会认为水利PPP项目的还款方式是比较单一的，并且缺乏一定的变现抵押物，这就导致无法为水利PPP项目提供充足的贷款。

4 PPP模式在水利工程应用中的对策

水利项目具备的最明显的特质就是公益性，导致水利项目的回报收益周期比较长，此外，政府部门出台的相关政策文件，导致实际的投资补助、价格机制以及政府补贴等相关配套内容并不具体，使得在实际操作过程中，水利PPP项目没有明确的收益，比较难以吸引社会资本的加入。

为了进一步盘活水利工程存量资产，并进一步降低项目融资过程中产生的成本，减轻政府在水利PPP项目的投资压力，提升国民经济收益，就需要保证社会资本在水利PPP项目中可以获取经济收益，对于无利可图的项目，政府需要给予社会资本一定的政策扶持或者是财政补贴作为补偿，这样才能引导社会资本参与到水利PPP项目中，其中的风险是由政府和社会资本共同承担的。政府和社会资本在PPP模式中形成了互利的长期性目标，所以为了给社会提供更多的服务，就需要从以下几个方面来开展：

(1)充分发挥政府投资的引导带动作用。水利工程的实际建设，需要按照效益、功能做进一步的筹措和分摊，对于公益性质的部分主要是政府来进行建设和投资，这一部分所形成的资产就全归政府所有，政府可以在这一过程中约定不参与生产经营收益的分配，这样可以有效吸引社会资本以及市场上的其他企业和个人参与到水利PPP项目的实际建设中来[6]。

(2)不断完善水利PPP项目财政补贴管理工作。由于水利项目具有比较强的公益性质，导致实际的建设项目资本回收存在着各种各样的问题，无法弥补项目在实际开展过程中的成本。但是，这些水利项目往往具有比较好的社会效益，防灾、防洪效果明显，所以政府就需要提供一定的资金来对水利项目工程的维护和管理进行补贴。

(3)不断完善相关的价格机制。现阶段，在水利工程中，农村饮水、农业灌溉用水以及发电等价格水平是比较低的，资金回收难度一般比较大，并且回收回来的金额往往无法弥补所产生的成本和费用，这样是无法体现出市场供求关系的。用户需要和项目投资者协商来定价，并不断完善相关的市场机制，既需要考虑到资本的回报率又需要考虑到社会公众所得到的利益。如果价格调整不到位，这就需要政府结合实际情况对社会资本和运营单位进行补贴。

(4)对于水利PPP项目来说，需要结合实际情况拓宽贷款来源，降低成本。水利PPP项目一般周期性比较长。需要为水利PPP项目提供较低的资金支持、更多的融资渠道；需要允许水利建设贷款以项目借款人以及项目未来收益作为还款来源，并允许水利项目在银行以水电、水利等资产作为银行抵押物[7]。

(5)政府需要考虑为水利项目建设在税收以及建设用地等方面给予一定程度的优惠支持，这样可以吸引更多的社会资本进入到PPP项目中，并有效提升社会资本在水利PPP项目建设中的积极性。

5 结语

综上所述，为了有效保证水利工程项目的顺利实施，需要政府不断地规范社会资本参与水利工程建设运营过程，结合水利项目公益性的特点，给予必要的财政补贴。此外，还需要进一步完善和健全社会资本运行管理和财务、用工等管理制度，这样才能有效提升整体经营管理水平，保证公共服务的质量，从而为广大人民群众提供更加优质的公共服务。