广西大中型灌区建设存在的问题及其对策

邹 颖，李文斌

（广西壮族自治区水利科学研究院 广西水工程材料与结构重点实验室，南宁 530023）

1 广西大中型灌区基本情况

广西现有大中型灌区296 处，设计灌溉面积1 441.35万亩，有效灌溉面积922.95万亩，占全区有效灌溉面积2 569.62万亩的35.92%。其中，30万亩以上的大型灌区11 处（位于桂南的有合浦灌区、洪潮江灌区、钦灵灌区，位于桂中有达开灌区、武思江灌区、六陈灌区、五化灌区，桂东有龟石灌区，桂东北有青狮潭灌区、峻山灌区，桂西北有右江灌区），均属珠江流域，覆盖土地面积13 851 km2，总耕地面积580万亩，设计灌溉面积441.10万亩，有效灌溉面积为343.67 万亩。1 万～30 万亩中型灌区285 处，设计灌溉面积1 000.25 万亩，有效灌溉面积579.28万亩。现有大中型灌区管理机构共303 个，管理人数6765人。

2 广西大中型灌区续建配套与节水改造发展历程

1997—2020 年，广西11 个大型灌区相继列入国家大型灌区续建配套与节水改造项目规划建设。规划静态总投资25.03亿元，其中：骨干渠道工程投资19.04 亿元，田间工程投资5.99 亿元。规划渠道加固衬砌防渗3558 km，建筑物配套改造10 008 座（处）。1997—2020 年，广西11 个大型灌区共下达计划投资22.07 亿元，其中中央资金16.72 亿元，地方配套资金5.35亿元，骨干渠道工程投资已下达完毕。完成渠道防渗配套改造2 083.5 km，完成规划建设任务的58.6%；建筑物配套改造12 535座（处），完成规划任务的125%，11个大型灌区项目实施后，2020 年底各灌区有效灌溉面积已增加到343.67 万亩，比1998年增加了61.57万亩。

2000—2020 年，广西61 个中型灌区列入国家中型灌区节水配套改造项目，共投入资金10.09 亿元，其中：中央财政资金6.28 亿元，地方财政资金3.81亿元。共衬砌渠道1 327.28 km，配套渠系建筑物4632座。通过实施61个中型灌区节水配套改造项目，共新增（恢复）灌溉面积77.19万亩，改善灌溉面积98.86万亩。

经过20年的建设，广西大中型灌区续建配套与节水改造建设取得了明显成效，工程安全性能的提升使灌溉条件得到了根本性改善，提高了灌溉保证率。大型灌区有效灌溉面积从1998年282.1万亩增加到343.67 万亩，实际灌溉面积从1998 年254.6 万亩增加到286.70 万亩。灌区灌溉水有效利用系数从0.350 提高到0.513。通过实施61 个中型灌区节水配套改造项目，共新增（恢复）灌溉面积77.19 万亩，改善灌溉面积98.86万亩，灌区灌溉水有效利用系数平均值从2014年的0.424提高到0.479。

“十四五”期间广西大中型灌区的建设重点是大型灌区五化灌区续建配套与现代化改造以及15个中型灌区续建配套与节水改造项目。其中五化灌区“十四五”改造面积50 万亩，项目总投资4.6 亿元；15 个中型灌区改造项目总设计灌溉面积93 万亩，项目总投资10.81亿元。目前，五化灌区改造项目已完成前期工作，正在开展项目施工招投标，15个中型灌区已开工建设。通过加强大中型灌区节水改造项目建设，将进一步完善农村灌排工程体系，为稳定粮食生产提供重要基础支撑，助力乡村振兴战略实施。

3 存在的主要问题

总体上看，广西大中型灌区建设取得了巨大的成就，为广西粮食生产和农业农村发展提供了基本可靠的保障。近一个时期以来，广西以粮食主产区、糖料蔗生产保护区、水果蔬菜桑蚕等特色农产品生产保护区等“三区”建设为核心，以大中型灌区为基础，系统谋划并推进了一批大中型灌区骨干工程建设。新建一批重大水源工程，开展大规模的病险水库除险加固，水库蓄水能力有效恢复，水源保障能力得到有效提升，水源供水能力总体能够满足灌溉用水需求。当前国家政策对推进灌区建设形势有利，五化灌区和一批中型灌区项目的推进将进一步提升广西农田水利骨干工程保障水平。

但广西大中型灌区发展水平还有差距，保障广西农业农村加快发展还需要付出更多努力。灌区现代化的灌排骨干体系尚未全面建成、投入保障机制不稳定、基层服务保障体系不健全等问题还没有得到全面解决，同时，随着农田水利建设管理形势结构性变化，大中型灌区的建管，“最后一公里”配套和维护，农田水利资金投入等问题凸显，大中型灌区建设管理面临新的问题，迫切需要加快解决。主要表现在4个方面：

（1）大中型灌区“末级渠系”建管脱节问题明显。2018年机构改革前，农田水利建设和管理职能水利部门全权负责。机构改革后，部门职能调整，“末级渠系”建设和管理事权分开。水利部门负责大中型灌区骨干工程建设管理，除此以外的农田水利工程项目建设管理职能划转到农业农村部门。广西改革实际中，自治区和各市、县水利部门原来负责小型农田水利建设的人员编制（包括项目建设资金）全部转隶农业农村部门。特别是县一级，除大、中型灌区管理机构留在水利部门外，原来负责农田水利建设管理的人员和编制全部转隶农业农村部门，农田水利“末级渠系”名义上实行项目建设与运行管理分开，但实际上建管脱节。同时，在实际工作中存在部门事权难以界定、职责不清的问题。如“末级渠系”的渠道出现损毁，究竟是属于建设问题由农业农村部门负责，还是属于运行维护问题由水利部门负责监管，基层部门管理中无法界定。近两年来，群众对“末级渠系”水利信访投诉事项呈增多趋势，但由于职责不清，基层部门出现扯皮现象，影响问题的及时解决。

（2）大中型灌区“末级渠系”建设财政资金投入出现盲区。2018年机构改革前，中央财政设有专项资金用于小型农田水利建设，自治区财政也设有专项配套，中央和自治区两级年均总规模16 亿元左右，这些资金由水利部门管理，专项用于“末级渠系”的小型农田水利建设，包括小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小渠道等“五小水利”工程、田间工程和“末级渠系”管理配套设施工程等建设。机构改革后，这些资金全部划转农业农村部门管理，全部用于高标准农田建设，其涵盖的农田水利仅包括实施高标准农田建设范围内的田间水利工程。小型农田水利建设资金投入出现“无人管”的真空区域，高标准农田建设范围外小型灌区输配水工程、“五小水利”灌溉工程等建设资金出现“断供”。农田灌溉系统“最后一公里”存在建设管理死角，将直接影响乡村振兴战略的实施和农业的平衡发展。

（3）灌区改造资金投入缺口较大。灌区是保障粮食安全的主战场。广西大中型灌区建设主要依靠中央和自治区专项资金，近年来，虽然投入力度不断加大，但目前的投入还远未能满足实际需要，加之全区地方各级财政比较困难，绝大部分市县的建设资金难以落实，灌区建设相对滞后。2020年全区农田灌溉水有效利用系数0.509，全国平均为0.560。根据测算，灌溉水有效利用系数每增加0.001，需投资约6亿元，广西要达到全国平均水平，需投入约300 亿元。根据水利部、农业农村部实施计划，广西“十四五”期间预计安排投资可达120 亿元，但与需求相比仍存在很大缺口。

（4）大中型灌区“末级渠系”管理服务弱化，“最后一公里”功能退化速度加快。农村生产经营管理模式加速调整。有的地方由于种植结构变化，“末级渠系”得不到及时维护，造成功能退化速度加快，有的处于中上游的灌溉设施废弃，造成灌溉水系“中梗阻”，下游区域无水可用，管理矛盾突出。从村级集体管理的水利设施看，无论是组织形式和投入结构上，都发生了很大变化，农民普遍存在“公家的水、自家的地”心理，农民只管用水，不管水利设施维护。一个时期“一事一议”是开展村内公益性事业建设的一项重要措施，但农民普遍没有筹资投劳意愿，农村青壮年外出打工，留守人员缺乏参与意识和决策能力等，“一事一议”操作难度大。

（5）管理体制不顺，管理责任不落实。由于灌区管理单位主要负责灌区水源工程、干支渠道及渠系建筑物等骨干工程的维护和管理，其余非骨干工程农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织退出农田水利工程建设和管理的主体地位，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾存在加剧，斗渠以下的小型农田水利工程大部分长期处于无人管理和维护状态，出现“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。用水户协会作用发挥还十分有限。大部份协会是以行政村、组为单元组建，管理方式仍然沿用传统的村集体管理方式；很多协会无法按照协会《章程》规定的职能完全履行，只停留在收取水费、农业供用水的一般管理层面，部分灌区用水户协会难以维系。农村税费改革后，各项收费被取消，用水户协会的经费来源主要靠水费征收，水费征收困难，农民用水者协会陷入组建容易、良性运行难的尴尬状况。

（6）水价标准低，水费征收困难。灌区服务的对象农民为低收入群体，为减轻农民负担，维护社会稳定，对农业灌溉用水价格的定价一直控制在比较低的水平。广西执行农业水价标准自流灌溉水价22～40 元/（亩·年），电灌提水水价35～80 元/（亩·年），按0.05～0.12 元/m3收费。稻谷按3 元/kg的市场价计算，终端水价每亩水费为34.5 元，水稻的毛用水定额按1200 m3/亩计算，水费为0.029 元/m3。据测算，灌区灌溉用水的成本价为0.11 元/m3，现行水价不到成本价的30%。农业用水水价目前存在的突出问题是水价没有达到供水成本，主要原因是灌区末级渠系标准低、损毁率高、农业用水效益低、农民承受能力有限、末级渠系管理粗放等。其次是在国家对农民实施减负政策，取消农业税及统筹提留等税费后，不少农民产生了既然农业税都减免了，水费也应减免的误解，不履行缴费义务，随意拖欠水费，有的甚至拒交水费。据不完全统计，广西灌区农业水费平均收取率仅为30%左右。新的农业供水价格难以到位，农业水费收取日益困难，水费收入也将进一步减少。

4 推进大中型灌区建设的对策

（1）把大中型灌区骨干渠道及“末级渠系”建设纳入乡村振兴建设规划，高位推动大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进。水利部办公厅农业农村部办公厅《关于加强大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进工作的通知》（办农水〔2021〕302号）已对大中型灌区改造与高标准农田建设协同推进提出工作要求。建议进一步压实市、县党委、政府责任，打破现有的建设资金局限，以整县、整灌区为单元开展农田水利建设。目前，广西有的地方已经进行类似实践。如北海市由市领导、县区党委政府及市直职能部门主要负责人组成北海市农田水利基础设施大会战工作领导小组，负责统筹推进农田水利基础设施建设，开展农田水利基础设施建设大会战，大会战实行市辖县区党委、政府负责制，把建设任务和责任分解落实到各有关部门。

（2）实质性推进灌区管理体制改革。对于一些灌区实行分级管理的，灌区管理单位管理干渠、县或乡镇再次设立机构管理支渠斗渠，各管理机构组成灌区管理委员会对灌区进行管理。将骨干渠道纳入河长制管理。

（3）建立工程运行补助机制。灌溉排水工程是重要的农业基础设施，工程建设与管理具有较强的公益性。灌排工程对农业增产、农民增收有很大的促进作用，但工程运行收取的是低于成本的水费，工程的直接经济效益较差，难以维持正常运行，影响服务功能。政府财政应通过财政补助、电价优惠、水土资源补偿等方式探索对工程运行的补助，间接实现对粮食生产的补贴。由于地方财力的实际情况，中央财政应对西部和粮食主产区的灌区工程运行适当给予补助。

（4）建立农业灌溉供水水价补偿机制。按照《水利工程供水价格管理办法》，农业供水按供水生产成本、费用核定，但是由于农业为弱质产业，农民的承受能力有限，在党和政府正着力解决“三农”问题、降低粮食生产成本的大环境下，按成本水价收费根本不可能。在这种情况下，随着工资制度改革和管理成本加大，灌区管理单位财务状况不但难以改善，而且与其它行业相比，差距会越来越大。因此建议建立中央、地方财政农业水费补贴机制，象给农民种子、农机补贴一样，将由于水价造成的政策性亏损直补到水利管理单位，解决农田水利工程维护运行经费不足的问题，进一步减轻农民负担，促进农民增收、农业和水管单位健康发展。

5 结语

近年来，持续开展大中型灌区续建配套与节水改造，解决灌溉骨干工程病险和渠道严重渗漏等突出问题，推动灌区管理体制改革，有效改善了灌区工程设施和运行管理状况，农业灌溉用水效率和粮食综合生产能力得到大幅提升，为实现粮食增产稳产，打赢脱贫攻坚战和推进乡村振兴提供了有力支撑。但由于大型灌区早期建设标准低、运行时间久、历史欠账多，工程设施仍存在突出短板，灌溉水源工程建成后，相关配套设施不完善，导致灌溉效益发挥不充分，难以适应新时期实施乡村振兴战略、发展现代农业、保障国家粮食安全的需要。新时期，应围绕新思想、新要求，对大中型灌区建设和现代化改造作出全面部署，充分发挥灌区在保障国家粮食安全、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中的基础作用。