关于地方水利稽察工作的思考

曹振锋

(兵团水利工程质量与安全中心，新疆 乌鲁木齐 830000)

从近年水利稽察和监督检查情况看，总体来说，兵团水利建设项目前期审批工作进一步完善，实施过程的建设管理工作不断规范，监督检查力度不断加强，项目建设进度和投资完成进一步加快，建设成效显著。水利改革发展新形势对加强水利监督管理提出了新的更高要求，工程在前期设计、建设管理、质量与安全、进度控制和资金安全等方面仍存在一些不容忽视的问题，水利稽察工作任务凸显紧迫和艰巨。

1 水利稽察工作的主要作用和意义

1.1 政府水利部门依法行政的需要

党的“十九大”明确要求转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力[1]。水利稽察工作是政府水行政主管部门切实有效履行监管职能的需要，也是推进水利建设高质量发展、水行政“放管服”改革、加强事中事后和做好“最后一公里”监管的重要措施。水利稽察工作必须在新的水利建设形势下围绕建设重心、发挥稽察效能，为提高水利建设高质量发展和效率提供坚实支撑。加强对重大水利项目行政监督检查，进一步规范建设管理和行业市场，是保障工程质量、资金和人员安全，提高投资效益的重要举措[2]。

1.2 规范和加强水利建设项目管理的需要

项目管理是指从项目可研到工程竣工验收全过程的管理和协调。通过不断规范和加强项目管理才能达到缩短工期、节约投资和确保工程质量安全的目的。由于行业市场信用体系、监督管理机制不够完备以及水利施工等单位的功利性等原因，水利工程项目建设过程的行为不规范、违规建设施工、实体缺陷等问题不同程度存在，有的问题还相当严重。按照基本建设程序严格执行各项规章制度和规范标准，进一步加强“四项制度”监督管理(即：法人责任制、招标投标制、合同管理制和工程监理制)，切实加强地方水利稽察工作，防范和化解工程勘察设计缺陷、招标投标违规、重大质量与安全隐患或事故、偷工减料、违规违章施工、资金使用违规等突出问题，对杜绝豆腐渣工程、防止工程腐败和人员腐败十分必要[3]。

2 面临的主要困难和问题分析

2.1 地方水利稽察工作面临问题分析

2.1.1法规支撑不完备

目前，兵团水利稽察工作主要依据是水利部《水利基本建设项目稽察暂行办法》《水利部稽察人员选聘和管理办法》《水利建设项目稽察办法》《水利建设项目稽察常见问题清单(2021年版)》等4个部门规章及规范性文件，其中《水利基本建设项目稽察暂行办法》于1999年12月以水利部令第11号发布、《水利部稽察人员选聘和管理办法》于2010年11月以水利部规范性文件印发、《水利建设项目稽察办法》于2017年10月以水利部规范性文件印发，规章和规范性文件明显“老旧”，未适时组织修订。制度体系不够健全、法规支撑不足，且缺乏责任追究程序、标准和处理处罚的行政依据，给地方水利稽察工作依法依规深入开展造成了制度性障碍。在工作实践中，严格按照清单检查，对被稽察单位违反水利工程项目建设管理规定的，以及发现问题的多少或是严重程度，均未明确责任追究标准，目前主要采取通报批评、约谈和责令整改等形式进行处理，处罚力度轻，问题整改不实，直接影响地方水利稽察工作的权威性和震慑性。

2.1.2思想认识有待提高

由于兵团水利稽察工作起步较晚、检查质量不高、开展时间不长，多以专项稽察为主，少数项目主管部门和项目法人对水利稽察工作认识仍然存在误区，特别是水利工程建设中长期受“重建设、重进度、轻管理、轻安全”等观念的影响，认为水利稽察与日常监督检查没有太大区别，觉得上级水行政主管部门已经开展过综合或专项督导检查了，在接受水利稽察时，存在或多或少的抵触情绪。

2.1.3缺少专职队伍，人员专业能力有待提高

水利稽察工作是对项目的前期与设计、建设管理、计划下达与执行、资金使用与管理、质量管理、安全管理等6个方面，全方位、全过程的监督检查，项目实施的技术性、专业性非常强，不仅要掌握相关法律法规和行业规范标准，还要熟悉项目前期、投资造价、财务管理、建设管理、质量安全等专业知识，对稽察工作要求很高。2013年9月，兵团水利局成立水利工程建设稽察领导小组，同年11月组建成立了兵团水利稽察专家库，第一批稽察人员共96人，其中稽察专家55人，90%以上都为各级水利部门机关和事业单位人员，只有极少部分为建设单位的管理人员，主要存在专家均为在职人员、专业领域单一、未及时动态更新专家库等问题。兵团水利行业本级专家库可以派遣和安排具体工作的专家少，组建水利稽察专职队伍存在困难。在稽察实践中，派遣的稽察人员由于专业知识不足，大部分人员没有接受过相关知识的系统培训，加之地方水利稽察形式单一，主要以检查项目前期手续资料、现场抽查巡查、建设管理、质量安全管理等方面，资金使用、财务管理、合同管理等方面的水利稽察缺乏深度和广度。

2.1.4稽察制度机制有待完善

兵团和师市水利稽察人员力量比较薄弱，除少部分师市水行政主管部门依托对口援助单位技术帮扶和支撑，组织开展了专项水利稽察工作，绝大多数师市水行政主管部门均未开展。2013年9月，兵团水利局研究并制定印发了《兵团水利工程建设项目稽察办法(试行)》，共7章36条，重点规范了稽察机构人员和职责、稽察工作内容、稽察程序和方式、稽察报告及整改、权利和义务等5个方面内容，对稽察队伍建设、违规违法行为追责、专项经费保障等问题均未明确，未组织修订，也未制定相关配套制度或措施。目前兵团水利稽察制度和监督检查机制尚不完善，对所辖水利工程建设项目进行全程行政监管有难度，对水利建设工程出现的问题不能及时得到纠正和督促整改消除，往往只能对项目法人等参建各方进行服务性指导、约谈或通报，很少采取实质性处理处罚措施，缺乏行政监管的权威性和震慑力，监管效能难以发挥[7]。

2.2 被稽察的水利工程项目存在共性化问题分析

自2014年开展兵团水利稽察以来，每年水利稽察项目数量由最初的2个，逐步增加到每年10个，随着水利稽察工作的进一步规范，覆盖水利项目类型越来越广，发现的问题类别和数量逐年增多，中小型项目发现问题数量一般在25～30个左右，大型项目发现问题数量一般为35～45个左右，主要集中在前期与计划、建设管理、质量与安全等方面。

工程前期与计划方面，占问题数量比例约为8%，主要存在前期勘察深度不够；设计变更未履行报批手续；设计深度不够，存在设计缺陷或设计错误[4]；设计图纸不齐全、不规范；设计单位不具备相应资质等级；设计单位现场服务不到位；擅自变更设计标准或调整项目；个别项目存在超、低概算等情况。

建设管理方面，占问题数量比例约为20%，主要存在项目法人组建不规范，履职不到位；机构、制度不健全，技术力量薄弱，不满足工程建设需要；未成立安全生产管理机构[5]；招标文件编制不规范，招标程序不规范，招标行为不规范；施工单位或监理单位企业资质等级不满足有关规定规范要求；工程转包或违法分包；监理履职不全面，监理工作不到位、不规范，工作力度不够；未及时签订工程合同，合同内容不够全面、具体，合同执行不到位等情况。

质量与安全方面，占问题数量比例约为45%，主要存在监理机构未进行平行检测等复核，或是复核数量未达到规范要求；未结合具体工程编制监理实施细则；监理单位部分职责履行不到位；施工单位未落实“三检制”，质量检测资料不规范、不真实；未按照技术施工图纸和技术标准组织施工；工程项目划分未经质量监督机构确认；检测单位资质不满足要求；原材料未按照有关规范进行检验，或检验结果不合格；混凝土强度不满足设计要求；土方填筑压实指标、检测数量不满足设计规范要求等情况[8]。

3 建议与意见

3.1 不断充实水利稽察工作内涵

应树立水利稽察“服务意识”的理念，让被稽察单位感受到水利稽察监管不是在“挑毛病”或制造“工作麻烦”，而是通过专业指导、技术帮助、行政监督、问题整改等手段有效预防水利建设工程系统问题的发生。做到水利稽察一次，就相当于教育和培训一次、技术指导一次、建设管理能力和水平提升一节、突出问题和质量安全隐患消除一批，将有力促进项目规范实施、确保工程质量和安全、保障资金安全和人员安全以及项目投资的效益。

3.2 完善保障制度和建立激励约束机制

根据工作需要和实际，不断建立和完善兵团水利稽察工作保障等制度，落实专项经费，及时补充有关技术专家，丰富稽察专业种类，优化和确保专家库人才保障[6]；加强对稽察人员业务培训和工作实践，不断提高稽察队伍专业水平和工作能力，组建一支专业齐全、精干高效的水利稽察队伍。制定水利稽察激励措施机制，对稽察工作表现突出的、成效显著的个人或单位，或者对工程建设管理规范守法的、成绩突出的项目法人等单位或个人，在全行业进行通报表扬，并积极推广好经验和好做法。对于存在问题突出的水利工程建设项目，要建立水利稽察处理处罚机制，通过挂牌督办、全行业通报、约谈、市场主体信用信息管理、建议资质降等、建议调离工作岗位等有效方式，对问题严重的责任单位和责任人做出处理。

3.3 坚持依法依规开展水利稽察

稽察是水利行业主管部门的一项行政监督检查职责，在工作中要做到以事实为依据，以法规为准绳[3]。不同的稽察项目，有相应的法规和技术规范标准，对发现的问题定性要准确、法规要适用，不能生搬硬套，要充分考虑工程类别和工程现场实际情况[9]；尤其是在水利稽察中发现的突出问题和重大隐患，一定要做到“事实清楚、证据充分、定性准确、法规适用”。水利稽察要遵循“依法监督、严格规范、客观公正、廉洁高效”的原则，要把稽察工作涉及的法律法规，特别是《水利建设项目稽察常见问题清单(2021年版)》等政策依据用好、用活、用准确。

3.4 强化水利稽察手段

建议水利部不断完善水利工程建设项目稽察管理制度体系建设，组织制定或修订《水利基本建设项目稽察暂行办法》《水利建设项目稽察办法》等规范性文件，进一步明确责任追究标准、资金保障措施等内容。对重点工程和存在重大问题的项目要采取跟踪督办、“回头看”复查等有力措施，确保问题整改落实到位；加强行业内教育和警示，强化行政处理和处罚力度，对涉及违纪违法的线索要移交纪检监察部门处理；不断建立和完善地方水利稽察制度和措施，有效解决水利稽察工作在执法主体、职能职责、保障机制、工作程序、证据材料、问题整改、核查复查等方面存在的问题[6]。

4 结语

水利稽察作为水利建设管理链条中的重要一环，是对水利建设全过程实施监督检查的有效手段。要充分认识新形势下进一步加强地方水利稽察工作的重要性、必要性，不断完善地方水利稽察管理制度建设和落实相关保障措施，建立机构、配备人员、落实经费，不断扩展水利稽察项目类别和规模，坚持监督检查与指导帮助并重，强化落实整改，举一反三，加强教育警示和严肃追责问责，充分发挥水利稽察效能，不断规范水利工程建设行为，确保“工程质量安全、资金安全、干部安全和生产安全”。