对建设用地审查报批地类的探讨

2023-01-11浙江省自然资源调查登记中心徐志红

浙江国土资源 2022年4期

□浙江省自然资源调查登记中心徐志红

近日，自然资源部办公厅下发《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（以下简称《通知》），并明确 4 月15 日开始实施。在建设用地审查报批时，如何确定地类，众说纷纭。笔者结合多年从事国土调查和农转用审批经验，对建设用地审查报批地类认定进行了探讨。

一、建设用地审查的目的

按照自然资源系统“两统一”职责，自然资源部门代表国家统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。法条明确农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条规定，建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，并严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。建设项目占用国土空间规划确定的未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。因此，建设用地审查是国家对用途管制制度的具体落实。

二、地类审查的权属、地类面积来源

1997 年，为严格项目用地的依法报批，原土地管理部门制定了《建设项目用地勘测定界技术规程（试行）》，规定了建设项目用地勘测定界的概念、适用范围、工作内容、技术方法、成果资料和法律效力。2007 年，原国土资源部制定了《土地勘测定界规程》，明确土地勘测定界为根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作，实地界定土地使用范围、测定界址位置，调绘土地利用现状、计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务型工作。规程中规定，依据分类体系，利用地籍图、土地利用现状图或地形图上的有关土地利用类型界线，通过现场调查及实地判读，将用地范围内及其附近的各土地利用类型界线测绘或转绘在工作底图上，并标注土地利用类型编码，同时对土地利用现状调查的土地利用类型进行核实，与实地不一致的，按变更的有关规定处理。2020 年，自然资源部办公厅《关于征求<地籍调查规程第1 部分不动产>（征求意见稿）意见的函》提出了建设项目地籍调查“多测合一、多调合一”的理念，将建设项目全流程地籍调查（包括用地预审与规划选址、农转用审批、建设用地规划许可与土地供应、建设工程规划许可、施工规划监督和竣工验收等阶段）进行了明确和细化，明确实地查清项目用地范围利用状况的要求。因此，实地开展土地勘测定界、地类和权属调查以及地上定着物、附着物的调查，是建设用地审查报批地类的来源。

三、准确把握《通知》相关概念

（一）正确理解《通知》中地类认定的原则

《通知》明确“在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理合法性”，体现了地类认定的真实、准确、合理、合法原则。此外，《通知》“实地为耕地的或建设用地的”，明确了实地调查的原则。

（二）正确理解“三调”的调查方法和成果

“三调”是国务院布置的一项重大国情国力调查，也是依据《土地调查条例》依法开展的调查。通过“三调”，掌握了翔实准确的全国国土地利用现状和自然资源变化情况。依据《第三次全国国土调查实施方案》和《第三次全国国土调查技术规程》，“三调”采用国家整体控制、统一制作调查底图、内业判读地类、地方实地调查、地类在线举证、各级核查验收的方式组织开展，采用优于1 米的正射影像图为底图进行调查。根据生态文明建设要求，按照现状认定地类原则，确定了《第三次全国国土调查工作分类》，分为13 个一级类，55 个二级类。一级类分别为湿地、耕地、种植园用地、林地、草地、商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。为做好数据衔接，土地利用现状调查对商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地各地类和盐田、城镇村道路用地、交通服务场站用地、空闲地进行了归并统计。此外，水库从建设用地调整为非建设用地。耕地按照地上种植确定地类，并标注恢复属性。“三调”还增加了临时用地、城镇村等用地、推土区、拆除未尽区、无居民海岛、光伏板区等单独图层。

（三）正确理解“三调”成果与勘测定界成果联系和区别

从两者相同点看，主要有两点。一是都要实地查清楚土地利用现状；二是地类体系相同。

从两者区别看，主要有七点。一是服务对象不同。国土调查为宏观决策、战略规划、自然资源管理等提供基础和依据，勘测定界为具体项目服务。二是比例尺不同。一般情况下国土调查采用中小比例尺，即1 ∶1 万比例尺，但是实地勘测定界一般采用大比例尺系列，即1∶500、1∶1000到1∶2000比例尺。三是地物精度不同。在国土调查中，建设用地和设施农用地上图面积为200 平方米，其他农用地为400 平方米，其他地类为600 平方米，而勘测定界是按照实地现状上图。四是获取方式不同。国土调查利用优于1米的DOM 开展调绘工作，勘测定界采取实地测量方式。五是存在时间差。目前的国土调查一般是12 月31日这个时点一年变更一次，成果经自然资源部核查确认后一般为次年的6 月—7 月，若使用经确认的成果，则成果使用与勘测定界实时测量至少有半年的时间差，实地可能发生变化。据此，单纯以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类目前还不能完全满足地类认定要求。随着日常变更调查的普遍开展，可逐步满足现势性要求。六是勘测定界调查的内容比国土调查多。在国土调查地类、权属的基础上，还需要调查农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。七是权属认定不同。国土调查主要是将集体土地所有权成果上图，无需现场指界，而勘测定界需要涉及的集体经济组织指界签字确认。

四、《通知》中具体地类认定

（一）现状为耕地地类的认定

根据《通知》，现状为耕地的，按照实地现状确定地类，最新变更调查成果与实地相一致的，按照变更调查地类认定原则通过实地勘测进行实地测量和地类认定；若变更调查成果不能反映调查现状地类的，如面积较小、变更调查成果未上图或实地已发生合理合法变化，应进行变更调查成果的日常更新，并通过勘测定界实地细化地类。

（二）现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地，上一年度调查成果为耕地的地类认定

这点主要考量是否落实“进出平衡”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。2021 年11 月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合下发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，明确对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行“进出平衡”。进出平衡首先在县域范围内落实，无法落实的，在市域范围内落实，仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。要求县级政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施。《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》规定，每年末，利用年度国土变更调查结果，对各省耕地“进出平衡”落实情况进行检查。此文印发时间为2021 年11 月27 日，即2021 年11 月27 日后耕地转为其他农用地的，应该按照“进出平衡”要求实施进出平衡，考虑到11 月27日无相关时点数据支撑，因此宜以2021 年12 月31 日的2021 年度变更调查时点为基点，对其后的耕地转为其他农用地行为落实进出平衡。综上，对此类认定有以下两种可能：一是2022 年国土变更调查数据显示，落实了“进出平衡”的县（或者经审查落实了市域“进出平衡”或省域“进出平衡”，下同），可以按照其他农用地、农业设施建设用地进行地类认定；二是2022 年国土变更调查数据显示，未落实“进出平衡”的县，根据未落实数量和报批数量，按以下方式认定：①无论未落实“进出平衡”的数量多少，一刀切处置，即全部按照耕地进行报批，这种方式操作简单，对未落实“进出平衡”的县有加倍惩戒的功效，但会浪费一定数量的耕地指标，增加占补平衡难度；② 按照报批数量与未落实“进出平衡”数量差，对未落实部分按照耕地进行报批，补足未落实数量即可，但需要单独建立台账，对未落实“进出平衡”指标进行动态管理。

（三）对现状为建设用地的地类认定

《通知》明确，有合法来源的，按照建设用地报批。无合法来源的，按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类报批。对无合法来源的，首先要明确追溯的时限。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四条明确国家实行土地用途管制制度，以法律形式确定了用途管制制度。同时，明确了用途管制途径。法条明确国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，对于1998 年《中华人民共和国土地管理法》已经规定的用途管制地类，应以1998 年变更调查地类为法定地类，由于1998 年变更调查是基于1996 年一调做的数据流量变更，未形成土地利用图件。因此，宜以1996 年“一调”调查地类为用途管制的法定地类，但对于1996 年至1998 年间，按照1986 年的《中华人民共和国土地管理法》已实施征用的土地，按照征用的地类进行管理。

对于1998 年《中华人民共和国土地管理法》用途管制外地类，按不同阶段分类型处理。第一种，对于2019 年《中华人民共和国土地管理法》之前的农用地、未利用地转为建设用地，按照建设用地认定地类；但对于农用地内部变化、农用地和未利用地之间的变化、未利用地之间的变化按照实地现状认定地类。据此可判断，无合法来源的建设用地，可追溯到建设占用时的国土调查地类。

（四）对城镇、村庄等地类的认定

“三调”后的变更调查增加了临时用地、城镇村等用地、推土区、拆除未尽区、光伏板区等单独图层。如：临时用地按照建设用地调查，并在相应单独图层表示；城镇村按建设用地统计，并在相应单独图层表示；推土区按照原地类调查，并在相应单独图层表示；拆除未尽区按照拆除前地类调查，并在相应单独图层表示；光伏板区按照地表地类调查，并在相应单独图层表示等。在涉及此类地类认定时，需结合地类认定原则，综合判定报批地类。如：临时用地是未经批准的永久建设用地，仍须按批准使用临时用地前地类认定；城镇村整体按建设用地统计，实际报批地类应按照实际情况结合合法合理原则进行认定。拆除未尽区应在核实是否有合法来源的基础上认定地类；推土区、光伏板区等应据实认定地类。