“大部制”改革背景下的民用航空器海上遇险海空联合处置机制探究

2023-01-10孟祥天中国民用航空局空中交通管理局

船舶经济贸易 2022年12期

孟祥天/中国民用航空局空中交通管理局

民用航空器海上搜救是指国家或者政府部门针对海上突发的民用航空器事故开展的搜寻、救援等工作，是国家应急救援体系的组成部分，具有突发性和时效性强、关联部门机构多、所需专业性和受公众关注程度高等特点，同时海上搜寻援救所涉及的区域也普遍具有流动性强、范围广等特征。因此，科学地制定民用航空器海上搜救应急处置机制、高效合理地调度搜救资源、最大限度减少响应用时，是处置此类事件的先决条件。

近年来，以交通运输部为主导的中国海上搜救应急体系逐步建立完善，但随着新形势新风险的不断出现以及体制改革的不断推进，现有的搜救应急预案体系已经出现了一定程度上的不适应性。针对海上遇险民用航空器，相关部门如何快速响应联动，组织展开搜寻援救工作，已经成为一个亟需解决的问题。

我国民用航空器海上遇险搜救体系现状

1.现阶段我国民用航空器海上搜救法规体系

自加入国际海事组织与国际民航组织以来，我国以《国际航空和海上搜寻救助手册》（2002年由国际海事组织与国际民航组织制定）、《国际民航公约》附件12《搜寻与援救》等有关国际法律法规为基础，在符合我国宪法和法律的前提下，制定了一系列与民用航空器搜寻援救相关的行政法规，具体如表1所示。

表1 我国现行关于民用航空器海上搜救行政法规

同时，中国民用航空局空管行业管理办公室于 2012 年下发《搜寻援救民用航空器工作手册》，并于2022年开展新版手册征求意见工作。该手册依据《中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定》制定，目的是明确各单位、部门的职责，逐步完善民航搜寻援救体系，提高民航应急处置能力，规范和指导搜寻援救民用航空器工作，确保搜救行动及时、有效地进行，最大限度地避免或者减少人员伤亡。该手册还旨在加强与周边国家和地区的搜救交流合作，提高搜救能力。

2.现阶段我国民用航空器海上搜救组织体系

目前我国海上搜救工作主要由国务院相关部委、军队有关部门组成的“国家海上搜救部际联席会议”负责协调。《中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定》中也明确指出，国家海上搜救中心及地方海上搜救机构负责海上搜救工作，有关部门予以配合。

（1）海事系统海上搜救组织机构

海事系统搜救机构主体由中国海上搜救中心，以及9 个省、直辖市的海上搜救中心及其所属分中心和浙江、广西北海港航监督构成。其中，隶属于交通运输部的中国海上搜救中心是“海上搜救部际联席会议”的办事机构，其主要职责包括：与交通运输部应急办公室合署办公，负责部应急管理日常工作和应急总值班工作；负责部应急信息统计、分析等工作，履行应急值守、信息汇总、综合协调、对外联系等职责；负责国家海上搜救和国家重大海上溢油部际联系会议的日常工作；负责起草海上搜救和重大海上溢油有关政策法规，制订有关规章制度；负责组织、协调、开展重大海上搜救工作，指导、监督地方人民政府和相关企业海上搜救工作；制定海上搜救有关应急预案、政策法规以及相关规章制度；围绕全国海上搜救力量和物资的布局规划开展海上搜救物资储备工作；负责牵头组织编制、修订国家海上搜救应急预案并组织实施；负责国家海上搜救应急反应机制有关具体工作，指导有关应急处置体系建设。

海事系统承担具体救助任务的主要力量为交通运输部下属的北海、东海、南海救助局，烟台、上海、广州打捞局，以及北海第一救助飞行队、东海第一救助飞行队、东海第二救助飞行队和南海第一救助飞行队。

（2）民航系统海上搜救组织机构

中国民用航空局空中交通管理局(简称民航局空管局)是中国民用航空局管理全国空中交通服务、民用航空通信、导航、监视、航空气象、航行情报的职能机构，职责之一为监控全国民航空管系统运行状况，负责民用航空器搜寻援救空管保障工作。中国民航空管系统现行行业管理体制为民航局空管局、地区空管局、空管分局(站)三级垂直管理，共下设华北、东北、华东、中南、西南、西北、新疆7个地区级空管局，37个空管分局（站），其中针对分局站层面，驻省会城市(直辖市、自治区首府)民航空管单位简称空中交通管理分局，其余民航空管单位均简称为空中交通管理站。

根据《搜寻援救民用航空器工作手册》规定，民航局空管局下属的运行管理中心作为民航局搜寻援救协调中心，承担日常值班工作，采取24 小时值班制度；负责收集、分析中国海上搜救中心提供的ELT信息，并转发相应的地区搜寻援救协调中心；指导、监督各地区搜寻援救协调中心工作；及时向民航局突发事件应急工作领导小组报告情况；与周边国家（地区）搜救协调部门交换有关搜救的信息，必要时通过其协调当地政府提供协助。

各地区空管局运行管理中心作为民航各地区搜寻援救协调中心，承担日常值班工作，采取24小时值班制度；参与本地区搜救协调预案的编写，具体落实与相关地方人民政府有关部门的信息通报、搜救协调工作。在搜救行动中，负责信息收集交换、搜救协调工作。

各空管分局作为民航各省（市、自治区）搜救协调部门，承担日常值班工作，采取24小时值班制度；参与搜救协调预案及日常工作程序的制定工作，具体落实与当地人民政府有关部门的信息通报、搜救协调工作。在搜寻援救行动中，提供遇险航空器信息、管制服务和相关区域气象服务，负责接收并向相关单位、组织通报信息、搜寻援救协调工作。

（3）地方政府海上搜救组织机构

沿海的各省（区、市）地方各级政府建立海上搜救机构，成立由以省（区、市）政府领导任主任、相关部门和当地驻军组成的省级海上搜救机构，承担本省（区、市）海上搜救责任区的海上应急组织指挥工作。根据需要，省级海上搜救机构可设立搜救分支机构，作为市（地）级或县级海上应急组织指挥机构。

3.现阶段我国民用航空器海上搜救响应流程

我国民用航空器海上遇险事件信息来源主要由航空器报告、船舶报告、地面报告等部分组成，与此对应，民航空中交通管理部门、海事部门、当地政府在接到相关报告后，将按照预案逐级上报汇总至中国海上搜救中心和民航局搜寻援救协调中心，上述两中心在接到有关报告后也会第一时间相互通报，具体流程图如图1所示。

图1 我国民用航空器海上遇险响应流程图

国外民用航空器海上遇险搜救机制

1.美国

美国于2009年发布最新版《美国全国搜寻与援救附录》，其海上搜救体系的组织机构由国家搜救委员会和美国海岸警卫队组成。美国国家搜救委员会是美国国家搜寻援救政策的制定机构，统筹协调联邦机构的搜救工作，不参与实际搜救任务。美国海岸警卫队是海上搜救任务的执行机构，负责海上搜救的具体指挥协调工作。

美国对海上搜救任务采取评级制，协调中心根据事件的等级开展对应搜救工作。同时明确搜救任务协调员及其职责，协调员在工作中根据现场实际情况和任务进展，可重新确定事件等级，确保各类信息及时动态更新。

2.英国

英国海上搜救采取“战略委员会统一领导，主管部门负责协调，搜救组织紧密合作”的运作模式，交通运输部是政府负责海上搜救工作的主管部门，英国搜救战略委员负责制定搜救政策和组织体系，统一领导英国海上搜救工作，搜救主体为英国海事与海岸警卫署，主要救助力量为军队及社会搜救力量，并建立多个地区级海上搜救协调中心，实行24小时值守制度，收集海上险情信息，可针对事故等级做出快速响应。

3.日本

日本海上搜救以日本海上保安厅为主体，建立多个救助方位确定站，并依靠全球海上遇险和安全系统，建立了全天候海上事故报告无线服务体系，目击船舶可直接通过电话报告遇险航空器信息，在航空器海上遇险事件发生后，确保能够第一时间确定搜索位置，及时派遣救助力量。

我国民用航空器海上遇险搜救体系存在的主要问题

1.民航系统组织协调单位职责分工不够明确

《搜寻援救民用航空器工作手册》中规定，民航局空管局运行管理中心作为民航局搜寻援救协调中心，承担日常值班工作。但在2011年民航局组建成立民航局运行监控中心，与民航局空管局运行管理中心实行“两个牌子，一套人马”，其主要职责之一就是负责民航应急处置及搜寻援救协调工作，2017年民航局运行监控中心正式调整为民航局直属单位，由于部分历史遗留问题，造成上述两个单位针对民用航空器搜寻援救协调工作的职责分工不够明晰。在实际运行中，民航地区搜寻援救协调中心在接到一线空管单位报告后，经常采取同时通报两家单位的做法，两家单位在接报后根据具体事件类型，明确事件处置主体单位，启动相应预案并通报对方单位，一定程度上影响了启动紧急事件应急响应机制的时效性。

2.民航搜救区与海事搜救区对应不够精准

《搜寻援救民用航空器工作手册》中规定，我国民航按空域划分为7 个搜救区，分别对应相应的民航飞行情报区，具体包括：华北搜救区（北京飞行情报区）、东北搜救区（沈阳飞行情报区）、华东搜救区（上海飞行情报区）、中南搜救区（武汉飞行情报区、广州飞行情报区、三亚飞行情报区）、西南搜救区（昆明飞行情报区）、西北搜救区（兰州飞行情报区）、新疆搜救区（乌鲁木齐飞行情报区），该民航搜救区的划分是结合我国大陆飞行情报区和各地区空管局的空域管辖范围确定，在相应搜救区由对应的地区空管局运行管理中心负责民航搜寻援救协调工作。但是该搜救区的范围与海事搜救区对应不够精确，以交通运输部北海救助局为例，其主要负责我国连云港以北26万平方公里海域及黑龙江干线等水域的救助工作，但是该水域范围内涉及到华北搜救区、东北搜救区、华东搜救区等3个民航搜救区，对应的民航地区搜救协调中心为华北、东北、华东地区空管局运行管理中心，空管分局则包括辽宁、天津、山东、江苏分局。假设在该水域发生航空器遇险事件，考虑到航空器海上遇险初始位置确定、后续位置较难判断的特点，搜救水域极有可能扩大并涉及到不同地区空管局的空域范围，同时海上搜救单位派出的搜救飞机需要民航空管单位划设临时空域范围并提供实时协助，如果一线海上搜救单位需要协调的民航空管单位过多，将直接会对搜救行动进度造成影响。

3.缺少海空联合搜救信息共享平台

目前中国海上搜救中心与民航局搜寻援救协调中心均配置有本系统的一体化指挥系统和信息平台，但海上搜寻援救任务是一项跨地域、跨部门、跨层级的复杂性工作，对信息流转和协调速度要求极高，如果只依靠本系统的信息系统，容易产生“信息孤岛”现象，不利于高效的开展搜救任务。

4.海上搜救航空专业力量不足

现阶段我国公共海上搜救任务主要执行力量为救助局、打捞局以及救助飞行队下辖的搜救船舶和飞机，同时还有事发海域周围具备搜救能力的大型渔船等民用船只。由于航空器海上遇险对搜寻援救的时效性要求非常高，而搜救飞机相比搜救船舶具备高速性、高灵活性的特点，因此现实中一般将航空搜救力量作为搜寻队伍第一梯队。在不考虑军用搜救飞机情况下，我国具备海上搜寻援救能力的民用飞机数量与发达国家相比还有较大差距，机型配置也较为单一，影响快速响应出动效率。

改进建议

1.健全符合我国国情的民用航空器海上遇险海空联合搜救机制

积极融入大部制改革，建立“大交通、大应急”体系，完善我海上搜救民用航空器法律法规体系，构建科学规范、分工合理、责任明确、协调联动、运行高效的民用航空器海上遇险海空联合搜救机制。明确海上搜寻援救民航系统组织协调单位机构职责和信息流转规定，将民航局运行监控中心作为民航局搜寻援救协调中心，直接与中国海上搜救中心开展工作对接；将民航局空管局运行管理中心作为民航局搜寻援救协调分中心，在民航局搜寻援救协调中心领导下配合中国海上搜救中心开展搜救空管保障工作。各省（市、自治区）空管分局在接到航空器海上遇险信息后，直接上报民航局搜寻援救协调分中心，减少信息流转中间环节。

2.明确民航搜救区划分

以中华人民共和国现有的11个飞行情报区为基础，按照海事搜救区范围，新增设3个民航海上搜救区，即北海、东海、南海搜救区，其中东海、南海搜救区由华东、中南地区空管局运行管理中心作为民航搜救区的搜救协调中心，承担搜救协调工作；北海搜救区由于涉及民航空管单位较多，其搜救协调中心由民航局搜寻援救协调分中心兼任。

3.建立海空联合搜救信息共享平台

依托数字化、智能化等先进技术手段构建我国海空联合搜救信息共享平台，打通民航、海事、地方政府三者之间的应急指挥信息链路，完善应急联动工作机制，建立机制明确、有法可依、快速反应的各方协调行动准则和联动程序，从信息互通、资源共享、科学对接，联合处置等方面着手，以安全性、实用性、可扩展性为原则，全方位提高我国海上应急搜救协调工作效率。

4.优化海上搜救航空专业力量配置

海上搜救航空专业力量是保证搜救任务高效性的重要组成部分，应该针对任务需求，制定长期的航空专业搜救力量发展计划。可与航空科研机构、通航公司签订合作协议，充分调动公共航空资源，选用一批具备海上搜救能力的固定翼飞机、直升机以及无人机，弥补海事系统航空搜救力量的不足，确保在航空器海上遇险事件发生后，能够第一时间派遣航空力量抵达事发海域。