推动跨部门协同的路径探析——基于厦门行政协助制度化改革的考察

张 婷

（中共厦门市委党校政治学教研部，福建 厦门 361027）

协调是以分工与专业化为特征的行政体制的内生需求，也是公共行政研究的永恒主题之一。与大规模的组织重构相比，围绕特定政策目标，跨部门协同被视作成本更低、效果更持久的协调方式[1]。长期以来，上一级业务主管部门或者共同上级的协调是推动跨部门协同的重要力量[2]。如何在传统运动式治理以外建立更为丰富的合作机制来诱导政府部门的合作意愿，如何使部门间矛盾纠纷不用“上会”、不靠“高位推动”来实现，特别是如何实现协同的制度化、经常化，是推动跨部门协同的重点和难点。行政协助是指发生在权力链条之外、由履行行政职责和行政权力引发的协助请求与协助提供行为。行政协助作为一种常见的动态化、临时性行政职权配置方式，已成为推动跨部门协同的重要路径之一。2018年3月厦门市审议通过了《行政协助管理办法（试行）》，启动了行政协助制度化改革，首次在所有政府部门引入行政协助事项清单管理机制，促进了行政协助从临时性、单项性向规范化、批量化管理转变，成为我国行政协助制度化改革的先行者，为探索跨部门协同的推进机制提供了有益启发。

一、厦门市行政协助制度化的经验

厦门市能够在政府内部不同部门间全面推行行政协助，其核心在于依托部门间有明晰的权责清单。在精准识别跨部门协同影响因素的基础上，厦门市围绕着跨部门协同的关键环节构建了一系列保障机制，诱导了部门合作意愿，使跨部门协同走向正向循环的轨道。

（一）以需求和问题为导向确定行政协助事项及程序

以科层制为原则建立起来的政府组织架构存在较为强烈的跨部门协同需求。政府职能部门在日常工作中经常感知到“某一事务牵涉到不同任务、分属不同部门”而产生的撕扯。一位访谈对象以城市渣土运输为例提及：建设局是该行业主管部门，（渣土运输车辆）只有取得营运许可证才有资格从事渣土运输。然而，渣土运输中可能会污染路面，这又涉及城市管理部门。如果（渣土）运输中出现违法行为，又需要公安部门或交通部门介入（访谈记录20210309ZFJ）。这种权限分散、责任集中的政府组织架构导致现实中经常出现“神仙打架”现象，即不同部门出台的政策彼此冲突、执行困难。从2021年5月开始，福建省开展为期4个月的“静夜守护”城市夜间噪声污染整治专项活动。该活动旨在整治城区范围内的建筑施工、社会生活、交通运输、工业生产等夜间噪声扰民问题。为贯彻落实省里工作，厦门市召开工作推进会，包括生态环境局、城市管理行政执法局、建设局、市场监督管理局在内的多个职能部门开展了联合行动。针对建筑施工领域，厦门市除了严格审核发放夜间建筑施工作业许可证外，还要求“施工单位应尽量采取白天连续施工，避免夜间施工扰民”。然而这一措施在实际执行时遇到了困难。一位负责某老旧片区拆迁改造工作的访谈对象抱怨道：拆迁过程中涉及大量土方的转运。根据当前厦门市城市管理相关规定，大型土方车在白天时间不允许岛内上路运行。现在晚上也不能运输。因为运输土方的问题，（我们）频频收到居民投诉，也收到执法局的处罚，但实在是没有办法（20210826HBZHB）。

厦门市以回应各部门协同需求为工作起点，直面跨部门协同问题，推动行政协助制度的核心抓手——行政协助清单的确立。行政协助清单产生的方式分为两种：第一种，首先由部门自主梳理需要其他部门配合的事项，并根据自身需求及工作经验预估所需回应时限；其次，各部门将梳理出来事项清单报送到中共厦门市委机构编制委员会办公室（以下简称市委编办），由市委编办根据部门“三定方案”进行审核，排除属部门法定职责的事项；第二种，市委编办从职责履行的角度出发，选取行政协助事项。总的来说，第一种情形占了绝大部分。正如市委编办工作人员访谈提及的：厦门市推动行政协助的目标就在于解决部门间推诿扯皮、低效率协调沟通的问题，提升政府行政效能和社会治理能力（20210312XBB）。

（二）以绩效管理为抓手建立立体化督查考核机制

厦门市是国内较早在政府部门推行绩效管理的城市。早在21 世纪初，厦门市所辖某区就选择以公共部门绩效评估为突破口推动政府改革，构建了一套公共部门绩效评估指标体系，开发了一套公共部门绩效评估系统软件[3]。目前，厦门市6个区委/区政府、81个市直单位、15个省部属驻厦单位都被纳入绩效管理范围。绩效管理主体除市效能督查办外，还包括牵头部门和数据采集单位。数据采集单位主要负责制定各专门领域的评估办法及评估指标并结合日常工作对部署和落实情况开展评估。从2019年开始，市委编办利用“数据采集单位”的权责优势，针对市直政府部门及省部属驻厦单位分别制定了“行政协助”指标，从工作开展情况、工作成效以及工作制度三个维度衡量各部门行政协助工作。同时，在部门内部梳理基础上，厦门市要求各单位要依法及时向社会公布行政协助事项情况，接受社会监督。2020年之后，民政局、商务局、住房保障和房屋管理局等职能部门陆续向社会公开行政协助事项清单目录，这一做法进一步健全了行政协助考评体系。

通过以上做法，厦门市建立了由部门年度总结、《行政协助请求工作台账》、典型案例汇报、绩效考核在内的立体化考核机制，实现了职能单位日常留痕备查与主管单位专项督查相互配合，监督约束机制、利益协调机制、风险监督机制、制度保障机制相互配合的立体化督查考核机制，跨部门协同构建了有力保障机制，推动了部门间稳定合作关系的生成。

（三）以事项清单为中心构建行政协助配套机制

清单管理是厦门市推动行政协助制度化的有力抓手。2018年3月以来，厦门市分三批出台了行政协助事项清单，共涉及203 项职权事项、368 项具体行政协助事项。大部分行政协助事项都较为清晰地描述了被请求机关所需做的工作及时限。

以行政协助事项清单为核心，厦门市还建立了一系列配套机制。主要包括：一是依托内部办公系统，将行政协助与“放管服”改革相结合，优化跨部门协作流程，实行信息化管理，探索“互联网+行政协助”，推动行政协助事项“网上办”“马上办”；二是推行“配合是常态，不配合是例外”，凡是清单所列事项，被请求机关需要在规定时限内予以配合。如果被协助机关认为该请求事项确实无法实现，则必须填写“否定报备单”；三是引入动态管理理念，保持清单开放性，根据实际需要定期调整清单目录；四是为推动行政协助常态化运作，设计了《行政协助协议书》机制，鼓励在日常工作中存在阶段性、长期性或者数量较多协助的请求机关和被请求机关以签订协议书的形式，明确行政协助具体内容、期限、形式、费用、法律责任及争议处理办法等。依托以上配套机制，厦门市形成了清晰明确、动态演变、公开透明的行政协助事项清单。行政协助的制度化不仅简化了跨部门协同程序，而且省去了各部门填写报告、开会协调的时间和精力，提高了跨部门协同行为结果的可预期性，降低了跨部门协同成本。

表1 厦门市行政协助事项统计表（2018-2019）

（四）以资源共享为切入口培育合作性组织文化

跨部门合作关系被视作“一个重大但是可以逾越的障碍”[4]。“利益”是跨越这一障碍的有效跳板，就像学者们反复强调的那样，“合作不源于友谊，或至少不源于友谊而源于双方的利益关系”[5]，对自身利益的衡量塑造着政策执行主体的行为，驱动着人们在“执行政策”“违反政策”中做出选择[6]。有访谈对象就坦陈：抵触跨部门协同的主要原因是没有尝到协同的甜头。大家一旦感知到这一工作（跨部门协同）不但不会增加原有职责负担，而且有助于更便捷履行职责，就会产生积极性（访谈记录202103 09ZFJ）。厦门市从数据等资源共享入手，通过行政协助的制度化为跨部门协同规划了行动轨道，引导了组织行为，增进了缪力合作、服务人民的组织文化。

资源共享往往是跨部门协同最直接的诱因。厦门市行政协助涉及提供相关信息、给出专业意见、辅助行政、联合管理/执法/审核、行政行为佐证等相关事项。从数量分布上看，信息提供类行政协助数量最多，其次是基于专业知识输出的行政协助事项。

在推动行政协助制度化的过程中，厦门市还关注到了组织间信任与共识的营造和维系。行政协助事项清单是行政协助请求机关与行政协助被请求机关“双方确定”后，由市委编办审核确认的产物。一份《关于建立行政协助事项清单管理制度的通知》明确规定：各单位不仅需要“结合自身权责清单，认真梳理需要其他单位提供的行政协助事项”，而且要“征求被请求机关意见，形成共识”。另外从执行效果看，虽然按照《行政协助管理办法》，厦门市各级行政机关和依法受委托的组织都要依规开展行政协助，但执行效果比较好的领域还是“两违”查处、社会组织的集中年检等原来就有良好的跨部门协同实践的领域。这也进一步验证了既有研究结论，即“合作先例”是推动跨部门协同的重要因素。从行政协助事项数量上看，随着改革推进，清单不断缩减，这从表面上显示了改革力度在不断减弱，实际上是行政协助规范化的必然结果，正如市委编办某工作人员的解释：随着行政协助规范化工作的推进，现在部门服务和协作意识都增强了，相互通过签订协议建立了长效沟通机制，部门正在完成由被动协助向主动协助的转变（访谈记录20210312XBB）。

表2 厦门市行政协助事项表

二、厦门市行政协助制度化改革的启示

目前，行政协助已被应用到厦门市城市联合执法、污染防治联合处置、社会组织联合年检、网约车司机资质联合审核等不同场景，厦门市人民政府整体治理效能借助行政协助制度化改革有了显著提升。根据《2020年全国政务服务监测第三方评估报告》披露，在36个城市政务大厅服务效能排名中，厦门市首次进入前三且连续两年进入前五。2021年城市体检报告单显示，厦门市八方面满意度均高于全国平均值，居民社会总体满意度更高达87.3，位居样本城市第三[7]。厦门市行政协助制度化改革的启示有以下三个方面。

首先，要从组织发展的历史长轴着眼，将跨部门协同视作由一系列决策点构成的持续性决策集。组织需要在合作的初始阶段、推进阶段以及终结阶段，就合作的深度、广度等做出一系列决策。具体来说，这一决策集具体包括处理分歧以决定是否参与合作、协商谈判以确定合作深度广度、定纷止争以推进约定落实、监督评估和惩戒具体行为以促进行为主体多次博弈和妥协等。由此，推进跨部门协同不仅需要考虑行为主体是否参与其中，还要持续关注跨部门协同启动后不同行为主体的后续行为选择。厦门市从部门权责梳理入手，在明晰部门间权力边界、责任范围的基础上，用行政协助事项清单的形式，综合使用政府管理手段，促使不同政府部门有效回应了上述决策点，围绕既定政策议程形成了合作伙伴关系。

其次，要抓住跨部门协同的关键节点，对跨部门协同过程开展全周期管理。跨部门协同是一个从静态制度的设计，经由动态制度的执行来形塑组织中人的思想、转变组织中人的行为，最终实现组织间合作共赢的完整过程。通过对厦门市行政协助制度化改革经验的总结，我们可以从厦门市行政协助制度化改革中识别出开启运行、维持巩固、行为养成三个阶段。跨部门协同过程也包含了从协商谈判、处理分歧、凝聚合力、建立共识到形成约定、遵循规则、优化配置、达成目标在内的不同节点。从决策的角度看，每一个节点都可以成为开启跨部门协同的“机会之窗”。只有在跨部门协同的不同阶段，抓住这些关键节点，采取有针对性的应对措施，才有可能促成并维持合作行为。在开启运行阶段，厦门市抓住了“协同需求”这一关键点，综合使用不同方式，梳理形成了行政协助清单；在维持巩固阶段，厦门市通过构建立体化督查考核机制，“正向激励”与“负面惩戒”相结合，保证了行政协助事项的执行落实；在行为养成阶段，厦门市逐渐形成了跨部门协同的组织文化，借助行政协助清单管理形成了部门间的长效沟通机制。

再次，要协同推进制度建设和文化建设，增进组织间信任、培育跨部门协同文化。在改革中，厦门市一方面强调自上而下的制度设计，以《行政协助管理办法》为核心，构建了部门年度总结、工作台账、典型案例、绩效考核四位一体的立体化考核机制；另一方面重视激发和调动不同部门内在的合作动机，除鼓励不同部门根据日常职责履行情况协商拟定行政协助清单、确定行政协助回应时限外，还通过典型案例汇报的方式，利用声誉管理手段正面引导部门间良性互动。制度加文化双管齐下，构建了部门间的日常持续性合作，形成了一个又一个具体的“合作先例”，使行为主体在每个微小进步中加深了信任、理解和共识，将运动式治理中部门间一次性或者短暂合作行动转化为长久而稳定的合作关系。

三、以行政协助制度化推动跨部门协同的展望

厦门市行政协助制度化改革，为思考如何在行政程序法空缺的制度背景下，通过完善政府内部管理与运行机制，整合行政资源、提高行政效率、推进跨部门协同提供了一个观察窗口。与运动式治理或“高位推动”治理下的跨部门协同不同，行政协助的制度化使得政策问题不需要累积到一定程度，也不再倚重舆论渲染或领导人注意力分配，而是可以通过事先设定的事项、程序、后果等，自动开启跨部门协同回应政策问题。为进一步巩固行政协助制度化的成效，并借此推动跨部门协同，笔者认为未来可以开展如下三方面工作。

一是拓展行政协助的应用层次，推动从资源共享到权力互动。从目前的行政协助现实看，信息提供和以知识、信息为基础的输出还是占主导的协同类型，以部门间权力互动为前提的联合执法、联合督查等跨部门联合行动相对较少。组织间交往的历史形塑组织文化和制度形态，影响着个体行为选择；跨部门协同的实事为制度创造了展示的舞台，不断编织着组织间关系，最终影响着个人对未来的预期，锤炼着个体的管理技能。未来行政协助制度建设要以实践探索为基础，为组织和个体提供演练跨部门协同的平台。各部门通过在“干中学”，推动合作层级由初级向高级演化。

二是充分认识到部门关系对跨部门协同的促进作用，将关注点转移到合作关系的积累和变现上。对于跨部门协同而言，制度设定了框架，组织提供了载体，公共管理者才是最具能动性的要素。机制设计和组织运作需要借助个体以及个体间的关系发挥更大的作用。纵观厦门市行政协助规范化近三年的改革历程，不论是事项清单的梳理还是绩效考评的指标设置，都重视部门间前期的沟通和协商，强调请求机关和被请求机关之间的协同配合。虽然大多数部门协助事项都已实现依流程网上办理，部门之间良好的关系仍然充当了润滑剂。因此，要持续激励个体合作动机、约束个体非合作行为，在组织间寻找最大公约数，带领组织走出集体行动的困境。

三是创新治理手段，实现行政协助规范化与数据治理的融合。信息技术有助于部门间的数据共享，推动业务流程的再造。通过部门推送和共享信息而不是向公民索要支持证据，行政协助规范化在总体服务导向下完成了对公共服务流程的一次再造。在数据日益成为重要治理资源的当下，部门间数据共享以及在此基础上的数据挖掘要成为行政协助的内容之一，并以此为动力推动跨部门协同。跨部门协同要重视程序性协同机制的构建和运行，为跨部门协同全过程做细做实程序性安排；要进一步细化和量化行政协助绩效考核指标，推动行政协助工作标准化，为组织间互动提供原动力。

总之，职责集中与资源分散是组织的客观生存现实。跨部门协同作为政府内部不同部门间的交往行为，其重要价值在于从政策问题和政策目标入手，通过汇集各方资源，实现了任何单独一方无法提供的服务或者价值。当下，推动跨部门协同治理已提上我国改革议程。比如，十九届四中全会明确提出：“健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。”厦门在既有的制度空间内，从明晰部门间权力与职责边界入手，以行政协助清单管理为核心，构建了立体化考核机制，探索了包括“互联网+行政协助”“否定报备单”“行政协助协议书”在内的再保障机制，跳出了运动式治理、项目制协助的窠臼，将行政性协助融入政府不同部门日常公务履行中，为破解跨部门协同难题提供了启发。然而，与高涨的跨部门协同需求相比，跨部门协同改革仍亟需加强，科层体系内部跨部门协同的任务远未实现。厦门行政协助制度化改革也提醒我们，要从互动和演化角度看待跨部门协同，学会如何与权力链条之外的其他部门打交道。