政策工具视角下高校人才引进政策研究——基于石河子市/石河子大学人才引进政策文本分析

方建华，黄立嘉

（1.石河子大学 师范学院/兵团教育学院，新疆 石河子 832003；2.石河子大学 师范学院，新疆 石河子 832003）

一、问题提出与研究回顾

自2003 年提出建设“人才强国”的战略以来，人才培养与人才队伍建设成为国家长期发展的重要任务。在党的十八大、十九大等会议中，习近平总书记多次强调人才发展的重要性，“人才发展是一个国家的希望所在”，应该“坚持聚天下英才而用之”，并且要做到全方位培养人才、引进人才、用好人才。发展是第一要务，创新是第一动力，人才是第一资源，发展与创新要以人才发展为依托，人才队伍建设是国家与民族发展的关键要点。对于区域发展来说，人才引进是促进区域经济转型与持续发展的关键。因此招引天下英才而用之则必先有其政策，人才引进政策是人才引进的重要依托，是人才引进的有效保障，人才引进政策的实施对于人才队伍建设以及促进经济与社会的发展发挥着关键性的作用。对已有人才引进政策研究进行疏理可以看出，以往学者主要从两个方面进行人才引进政策研究，一方面，有学者从不同角度阐述了人才引进政策重要意义。江博沅等人从人才引进对高校发展的影响指出，人才引进政策对于高校人才的发展和学科建设具有重要的先导作用，并指出“人才引进的吸引力主要受到了经济发展、文化环境以及政府政策的影响”。[1]吴采萱从内因与外因两个角度分析人才引进政策对于推动区域发展的必要性。[2]另一方面，有学者从区域人才引进政策的现状分析以及区域人才引进政策之间的对比两个方面进行研究，就区域人才引进政策的现状分析而言，吴禹蓉等人通过对广西省十年间的人才引进政策进行分析，概括出广西省人才引进政策经历了探索期、爆发期与精准期三个阶段。[3]张志杰通过对河南省人才引进政策进行文本分析，将河南省人才引经政策演变概括为探索期、发展期、完善期以及深化期四个阶段。[4]王雅荣等人通过建构人才政策分析框架对内蒙古地区人才政策进行研究，得出该地区的人才引进政策存在明显的重心倾向、人才激励与人才规模建设方面存在不足等问题。[5]就区域人才引进政策的对比而言，有学者指出，当前国内区域间“人才争夺”十分激烈，人才政策已成为各地区“人才争夺的砝码。”[6]曹钰华等人以政策工具与“系统失灵”两个视角对深圳市、苏州市以及沈阳市的创新人才政策进行对比分析，得出人才政策的总量、工具的类别与组合以及人才多样性等方面与区域人才发展以及区域创新绩效密切相关。[7]刘嘉瑜通过比较研究法对呼和浩特市、南京市、武汉市等十个城市的人才引进政策文本进行分析对比，从中探讨呼和浩特市在人才引进政策方面存在的不足。[8]

政策工具是政策执行的有效保障，人才引进政策的有效执行离不开政策工具的合理使用。政策工具的使用在公共政策的阶段上处于政策设计与政策的执行之间，这表明政策工具的选择与使用会直接影响到政策执行的成效。[9]对于政策工具而言，学术界主要从政策工具的概念、政策工具的分类以及政策工具的使用意义对政策工具进行研究。在政策工具定义方面，学术界对政策工具概念的定义呈现多样化的特点，Lester M.Salamon 将政策工具定义为影响政策过程以达到政策目的所采取的措施，或者是政策执行者使用政策工具以达到政策目的的任何事物。[10]张成福认为政策工具是“政府将其实质目标转化为具体行为的路径和机制”。[11]秦俊认为，政策工具是不同政策主体解决社会问题或缓解社会矛盾用来妥协、博弈的重要手段或机制。[12]刘嘉瑜将其定义为“政府为增加引进人才数量、优化人才成长与发展环境而采取的一系列手段和方式”。[13]虽然学术界对政策工具的定义复杂且多样，但仍然存在一定共性，即政府为实现政策目标而采取的手段或方法。在政策工具的分类方面，1964 年科臣从政治、经济、文化等多方面将政策工具划分为64 种。1987 年麦克唐纳、埃尔莫尔将政策工具按照其性质划分成命令工具、激励工具、权威重组工具以及劝诱工具。[14]

与发达地区相比，欠发达地区在吸才引才的资助力度、育才用才的平台载体以及留才的保障机制等方面稍有不足。[15]石河子市位于中国西北地区，经济发展落后于东部沿海地区部分城市，在吸引人才方面稍有不足，但又十分需要引进人才推动该地区的发展，并且在党的十九大报告中也提出建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。因此，石河子大学需要人才引进来促进教育教学的发展与转型，坚持“人才优先发展”战略，人才发展作为引领，带动学校综合实力持续提升。人才事业的发展是推动石河子市社会、经济、文化、教育等方面的重要动力，人才引进政策的合理性对于人才引进的效果发挥着决定性的作用。因此，石河子大学与石河子市政府协同制定人才引进政策，吸引高层次人才推动发展、建设一流师资队伍，但对于相关政策的合理性与有效性的说明尚且存在空缺。本研究以政策工具为研究视角，借鉴施耐德等学者对政策工具分类的相关内容，对石河子市2019-2022 年人才引进政策文本内容要素建构分析框架，通过对政策本文进行编码、归类、统计、分析，探究政策工具视角下石河子大学人才引进政策的实际效应，剖析政策内容实施中存在的问题，并以此为依据提出相应的完善建议，为更好地促进石河子大学人才引进提供借鉴。

二、研究设计

（一）数据来源与研究方法

本研究对石河子大学2019-2022 年的人才引进政策进行检索，共搜集到5 份政策文本并以此作为研究样本（具体内容见表1），基于研究目标与研究样本的实际特点，本研究以政策工具为研究视角，通过内容分析法对所选取的研究样本进行分析。内容分析法是对可以交流的信息内容进行客观、系统、量化分析的一种科学研究方法。[16]通过内容分析法能够揭示出政策在某一领域的结构特点。此外，本研究还结合Nvivo 12 软件对政策文本内容进行分析，探究石河子大学人才引进政策的具体特征与内在机理。

表1 人才引进政策文本汇总表

（二）理论基础与框架分析

政策工具即政府为实现政策目标而采取的方式与手段。自20 世纪60 年代政策工具在西方研究中开始受到关注后，国内外学者陆续对政策工具进行定义与分类，划分标准的不同，价值倾向也呈现出多样化的特点。本研究根据研究样本的实际特点出发，借鉴施耐德等人对政策工具的划分标准，将政策工具划分为权威工具、激励工具和能力建设工具三种，并以此作为横向维度，以政策内容要素作为纵向维度来建构二维分析框架。

其一，横向维度。以政策工具类型为横向维度。根据石河子大学人才引进政策的实际特点，本研究运用了三种政策工具。其一，权威工具，权威性是政府政策执行的主要特点，权威工具即政府为实现政策目标而采取的强制性手段或方法，主要包括禁止、要求、命令、规范等。根据权威工具的类型特点将其子工具划分成层级界定、基本要求与强制规范三种。其二，激励工具，为有效调动施策对象的主动性与对政策内容的满意度，政府会采用对目标群体进行激励的方式，激励工具则为政府为实现政策目标而采用一些奖励、补贴等方式的激励手段来调动目标对象的主动性以及对政策内容的顺从性，主要包括津贴、财政经费以及职位称号上的荣誉奖励，根据激励类型的特点，将子工具划分成科研经费、人才荣誉以及人文关怀。其三，能力建设工具，政策目标的达成不是一蹴而就的，需要目标对象做出持续性的发展，在这持续性的过程中则需要政府采取相应的措施来促进目标对象专业能力的提升，以此推动政策内容的持续性发展。能力建设工具即政府基于长远利益考量对政策目标群体的能力进行专门优化与提升的一系列支持举措，主要包括政府统合专业力量为政策目标对象提供有益的信息资源、技能培训以及专项辅导等，本研究能力建设工具主要为专业发展。

其二，纵向维度。以政策内容要素为纵向维度。运用内容分析法对石河子大学人才政策文本内容进行剖析，将其划分为六个方面：价值引领、住房补贴、人才津贴、职称待遇、政策规范以及配套政策。其中，价值引领为人才引进政策的有效实施提供方向指引，主要表现为意识形态层面的思想导向以及学校发展的总体趋势；住房补贴是政府为满足人才基础生活所提供的住房条件与住房补贴，为人才提供良好的生活居住环境；人才津贴是政府为保障人才日常消费而准备的生活津贴；职称待遇是政府为促进人才专业持续发展而设置的相应荣誉待遇；政策规范是政府为规范与治理政策的有效实施而设置的具体要求；配套政策为政府为满足人才的需求为人才及人才家属提供的生活方面的相关服务。

其三，二维分析框架结构。本研究基于横向维度（政策工具类型）与纵向维度（政策内容要素）建构出石河子大学人才引进政策的二维分析框架图。

图1 石河子大学人才引进政策分析框架图

（三）文本编码与梳理统计

本研究依据“政策年份、章、节、条目”的标准，对5 份石河子大学人才引进政策进行文本梳理、编码。本研究从5 份政策文本中共找到212 个意义单位，其中2019 年政策文本中有意义单位79个，2020 年政策文本中有意义单位64 个，2021 年政策文本中意义单位共45 个，2022 年政策文本中意义单位有24 个。从政策工具的角度对人才引进方案具体内容进行分析。（见表2）

表2 人才引进政策方案文本编码（部分）

三、研究结果与分析

（一）政策工具使用具有多样性，存在明显的倾向性

通过对石河子大学人才引进政策中使用的政策工具进行统计分析可知，政府在制定政策时使用的工具具有明显的多样性，呈现多元化的特点，能够涉及到三大类型的政策工具以及各类下属的子工具。从整体上来看，政策工具使用较为丰富，但在政策工具的使用比例上反映出政府在工具的使用上存在明显的倾向，由此反映出政策工具的使用比例不均衡，这种不均衡主要表现在两个方面：

其一，权威工具使用频繁，能力建设工具使用不足。从表3 数据可以看出，石河子大学人才引进政策中三类政策工具的使用比例分别是：权利工具（53.34%），激励工具（38.18%），能力建设工具（8.48%）。从数据可以明显看出，在政策工具的比例中，权威工具的使用比例已经过半，远超其他两类工具使用比例之和；其次，激励工具的使用比例虽较为适中，但是在相比之下，能力建设工具的使用比例明显过低，仅是权威工具使用比例的五分之一。政策工具使用的合理性对于政策成效发挥着直接影响，虽然权威性是政府政策执行时最主要特点，通过规范、治理与监管方面的强制性手段对政策实施效果能够起到及时且明显的效果，在人才引进政策方面需要采取规范的方式来保障政策的有效实施，权威性的规范与监管等方面对于人才的发展管理也具有一定的作用，但是在对人才的培养以及为人才提供精神支持方面则有所不足，难以促进人才的持续发展以及有效留住人才。人才的发展以及对高校建设的过程不是一蹴而就的，而是一个持续性的过程，在这个过程中人才仍然需要不断提升自身专业能力，在与学校教育教学模式以及科学研究内容不断的交互中来推动高校教学质量的提高，因此为人才提供促进专业提升的需要是人才引进时应重点考虑的内容，但从研究数据可以看出，相对于权威工具与激励工具的使用比例而言，能力建设工具使用存在严重不足，政策工具组合使用不均衡。人才的引进不仅要注重规范与管理，而且也应该考虑到人才的精神需求以及对人才专业发展的支持，政策工具的使用不应过分依托权威工具的权威性，应该合理组合使用。因此，在政策工具的使用中也用同时应该给予激励工具与能力建设工具相应的关注。

表3 人才引进政策的政策工具汇总表（n/%）

从政策工具的具体方面进行分析，在权威工具中，层级界定与基本要求两种子工具的使用频率最高，分别为26.06%与20.61%，可见石河子大学在人才引进政策的制定过程中更加侧重对相关内容的层级划分与对人才专业性的规范要求，严谨的层级划分与对人才的基本要求能够清晰地反映出对人才选择的价值取向；此外，在激励工具使用中，人才荣誉工具的使用比例最高，占比23.03%，而科研经费与人文关怀的使用比例则相对较低，分别占比6.06%与9.09%，通过数据可以说明，石河子大学与政府在吸引人才方面较多考虑为人才提供人才津贴以及住房补贴方面的基础生活保障，而相对于科研支持以及人文关怀方面则有所不足。最后，在能力建设工具方面，能力建设工具存在严重使用不足的问题。根据对政策的编码与分析，仅提取出一项能力建设工具，即专业发展，政策制定方通过职称待遇对人才专业发展提供支持，但从分析数据可以看出，唯一的能力建设工具中的使用比例仅占比8.48%，使用比例严重不足，可见在政策制定过程中忽略了对人才持久性发展的支持，对人才的专业发展需要没有给予相应的满足。因此，从整体上来看，在政策工具的使用方面，权威工具使用比例过大，而能力建设工具的使用严重不足，权威工具在政策执行上占据着主导地位，缺乏对使用能力建设工具的重视。

其二，政策工具对政策内容供给方面的比例失衡，系统组合较为单一。从表4 数据可以看出，通过对政策内容所使用的的工具分析来看，政策工具在政策规范中提供的比例最高，占比为39.62%，而价值指引方面所提供的的政策工具比例最低，仅占比4.72%，并且在价值引领方面，没有使用激励工具与能力建设工具，在住房补贴、人才津贴、政策规范以及配套政策中也均没有提供能力建设工具，通过数据可以明显看出，对于政策内容中政策工具系统组合的情况不够合理，未能达到科学组合的效果。对于政策文本的实际内容而言，在政策工具的使用比例方面存在些许差别属正常现象，政策制定部门在政策工具使用倾向方面蕴含其价值取向，但对于政策工具在政策内容的组合使用中存在较大差距则有所不妥，这表明，人才引进政策中政策工具在系统组合使用方面还需要进一步完善。

表4 人才引进政策内容所含政策工具频次分布表（n/%）

（二）目标群体较为单一，政策注意力存在偏向

对政策文本中目标群体进行编码、统计出相关数据（具体数据见表5），政策文本中高频出现了“层次”一词，体现了政策制定者对人才进行分类评价以及采取分级引用的政策观念，根据不同类型人才，划分成不同的等级并提供相应的人才待遇。本研究中人才政策根据词频分析可将人才分为四个类别：中国两院院士、享受国家级荣誉专家人才、博士以及紧缺硕士，其中中国两院院士、享受国家级荣誉专家人才是依据荣誉称号而划分，博士与紧缺硕士是按照学历以及相关学科进行划分，根据对政策文本中的目标群体的覆盖率进行分析可知，政策目标对象覆盖状况较为全面，但从整体上表现出不均衡的状态。其中，博士人才的政府注意力覆盖率最高，高达81.13%，而紧缺硕士的注意力覆盖率仅为8.02%，博士的政策注意力是紧缺硕士注意力的十倍，由此可见，石河子市高校在人才引进方面更偏向于引进博士，博士学历更能满足“双一流”综合大学对高层次人才的需要。但是在中国两院院士与享受国家级荣誉专家人才两个目标群体中来看，政府注意力的覆盖率也稍有欠缺，对博士分配的注意力是中国两院院士目标群体的四倍以上，是享受国家级荣誉专家人才目标群体的两倍，可见政策注意力存在明显的偏向，多集中于博士目标群体，而对于其他三类群体的注意力相对不足。

表5 人才引进政策中注意力分布情况统计表

（三）缺乏较为明确的留才政策

通过对政策文本进行分析发现，石河子大学近五年的人才引进政策中缺乏对于人才引进后的留才机制的相关说明。当今人才已成为促进社会发展与转型的关键，高层次人才的正常流动能带来社会发展的活力和动力，但在外部吸入和内部挤出效应背景下会造成的人才大量流失。[17]人才的流失对于高校建设会产生明显的消极影响。在政策本文中能够发现，石河子大学在人才引进上多采用以住房补贴、人才津贴的方式吸引人才以及配合相应的合同制度留住人才，但对高校高层次人才引进工作而言，初始的优厚待遇不可能永远发挥吸引力，[18]在高校“争夺”人才的大趋势下，单方面的资金待遇难以有效吸引人才，并且容易导致“人才商品化”的问题。

四、政策建议

（一）综合运用政策工具，全面优化组合形式

政策工具的科学性与合理性直接关系着政策作用的发挥和实施效果。[19]从政策工具的整体使用情况来看，权威工具使用所占的比例较大，在规范与监管等方面能够发挥出重要作用，但是权威工具使用比例过大也反映出政策工具使用的不平衡，激励工具与能力建设工具的使用不足，尤其是在能力建设工具方面，存在严重的不足。因此要完善人才引进政策，应调整政策工具使用比例，促进工具协调搭配、有效组合，发挥政策工具效应的最大化。首先，对于权威工具来说，虽然权威工具能够起到即时性效果，但过于强调规范与治理，容易忽视人才的多方位需求。因此，权威工具的使用可适当减少，对于一些非必要的规范条目可进行调整，高校人才政策的制定应与学校中长期发展规划进行匹配，[20]在规范与管理时也应制定长期计划，在政策规定方面也应突出政策对于人才需求方面的关注。其次，对于激励工具而言，坚持以人为本，努力为引进人才提供一个公平、公正、舒心的工作环境和宽松、和谐、温暖的人文环境是维护人才队伍基本稳定和良性发展的根本保证。[21]虽然在本次研究中，激励工具使用比例较为适中，但是科研经费以及人文关怀两项子工具使用比例过低，对于高校人才发展而言，科学研究是促进其专业发展以及推动高校学科建设的关键，对人才科研活动的支持是高校用好人才以及留住人才环节中最为关键的一环，所以人才政策的制定应重视人才科研支持，为人才提供充足的科研经费、科研设备、科研场所以及其他配套支持。与此同时，不仅要关注能否引进人才，更重要的是为人才提供良好的服务与后勤保障，为人才营造良好的生活环境和工作环境，为人才专心进行教育教学创造条件，在其他学者的研究中也证明了柔性支持的重要性。在当今社会，人才选择就业单位，不仅关注薪资、住房等物质条件，更加关注对精神环境以及对于家属工作、子女就学、医疗保障等方面的待遇。同时，也应注意精准激励，关注不同层次人才需求，尊重人才需求的多样化。因此，在制定政策的同时应适当增加人文关怀工具的使用，提升对相关服务的主动性与全面性，制定多层次、长期性人才激励机制，充分发挥人文关怀工具独特价值，激励工具不仅仅提供物质激励，更应提供对人才的价值激励与情感激励等柔性支持。最后，对于能力建设工具而言，人才自身发展的需求也是高校人才队伍流动的重要原因，[22]一所高校能否引进人才，最为关键的一点是高校能否为人才提供促进其专业提升的机会与平台。同时，任何政策的执行实施都不是一蹴而就的，而是需要花费时间来实现其执行效果的，人才的成长对于高校的发展有着直接且长时性的关联，人才引进政策不仅要引得进人才，更要做到用好人才、留住人才。因此，政策制定应该多加关注人才专业发展的支持与培养，根据实际情况增加能力建设工具的使用频率，促进人才的进一步发展与学科专业的建设，应通过为人才提供促进其专业持续发展的平台以及相关的交流学习，以及通过激励的手段鼓励人才进行自我学习与专业提升，促进人才专业实力的不断提高。同时还可以采取激励工具与能力建设工具相结合的方式，通过为人才提供专业发展的机会，鼓励人才提升自我以及专注于科研与教育教学事业，在学期考核时根据人才专业提升程度与对教育教学以及科研的贡献程度加大奖励力度，促使人才不断提升专业能力，从而提升高校综合实力。

（二）优化目标群体比例，健全用才留才政策

高层次人才是建设双一流高校的核心力量，人才结构合理性是建设高校的重要保障。从研究数据中可以看出，政策注意力多集中于博士目标群体，这符合当今时代对人才能力的要求，随着社会对人才要求的不断提高以及对学科建设的更高期待，高校需要优秀的高层次人才推动其发展。但是对于目标群体而言，存在一定的片面性。因此，在政策制定时，不仅要关注博士目标群体，也应对两院院士以及荣誉专家给予更多的关注。同时完善人才考核制度，人才考核机制是人才队伍建设的关键，要制定科学合理的利益分配机制，来构建合理的人才梯队。[23]在制定人才引进政策时应明确说明考核机制的具体细节，避免应聘人才对引进政策内容存在模糊或疑虑，并且要将师德等相关内容纳入人才引进政策，将师德作为对引进人才的评价条件之一。其次，在制定人才引进政策时需详尽说明留才政策，后续要贯彻落实人才待遇，要把科学的管理体制、健全管理制度作为基础和前提。[24]人才作为人格主体的价值诉求更多地趋向自身利益的满足，有其合理性，[25]因此，在政策制定时应明确引才、用才、留才导向，完善引才政策，健全用才、留才机制，调动人才发展积极性，健全制度体系，通过基础设施建设、完善评价机制、提供发展空间与平台以及创造良好的科研工作环境等方式，为人才提供开放包容、尊重价值的良好科研氛围，探寻人才作为平常人的价值需求，增加人文关怀，消除人才对生活方面的后顾之忧，促进人才流动从“资本主义”转向“学术本位”才是高校人才发展的关键。[26]高校应认同与尊重人才价值成果，在满足学校价值需要的同时给予人才适当的学术自由空间，通过多方联动鼓励与支持，调动人才发展的内驱力，从而实现“事业留心、环境留人”的最佳效果，通过不断创新机制实现“引进来、用得好、留得住”的闭环结构，推动实现人才价值的增值，促进高校人才队伍建设稳步提高、推动专业学科实现跨越式发展。