体育产业财税支持何以落地——以政策财税属性为视角

陈洪平，刘晓丽

（1.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育学院 新闻传播学院，湖北 武汉 430079）

0 引言

2010年以来，中国在多个政策文件中明确了体育产业财税支持政策。实践中，体育高新技术企业所得税优惠、体育产业发展引导资金、体育消费券、对大型体育场馆免费或低收费开放进行奖补等方式被用于助推体育产业成长和发展。运用财税引导体育产业发展也被域外多个国家（地区）所实践。加拿大于2007年开始实施“儿童健身税收抵免（Children’s Fitness Tax Credit）”，借此推动青少年参与体育活动（Spence et al.，2012）。在美国，1990—2008年，体育场馆建设资金约2/3来自公共财政（Matheson，2019）；在享受税收优惠的同时，州和各级地方政府还通过征收各种税为体育场馆筹集资金，包括财产税、旅游税、烟酒税等（Williams et al.，2013）。在澳大利亚，对职业运动队进行补贴广为存在，2000—2001年度，各级政府向体育提供了约21亿澳元的资助（Wilson J K et al.，2009）。在日本，《运动产业振兴法》《运动振兴基本计划》对运用财税支持体育产业做了规定，包括税收优惠、财政补贴、加速折旧等（高峰，2018）。韩国体育运动振兴法为推动体育产业发展而规定了减免税优惠、设立运动发展基金等政策措施（张斌，2014）。

以税收为代表的财税政策工具之所以广受重视，是由其在社会经济发展中的功能和特殊作用决定的。税收是国家为了实现其职能，按照事先规定的标准，强制地、无偿地获得收入的形式（刘怡，2016）139。税收拥有分配收入、配置资源和保障稳定等职能，并因此能对生产、消费、投资和资源配置产生影响（张守文，2009）9-11。以税收优惠为代表的“税收政策不仅是经济政策的重要组成部分，而且在整个公共政策中也具有重要地位”（张守文，2009）23。运用税收政策引导支持体育产业发展是税收经济功能的体现，也能对体育产业成长和发展发挥重要功效（杨越，2011）。科学合理的体育产业税收政策既能改善供给，亦能提升体育消费。以奥运经济为例，税收是唯一在解决所有奥运会经济问题中都能发挥作用的政策工具，包括经济波动、财政失衡、低谷效应、收入分配、产业发展与城市功能定位、奥运遗产开发与保护（杨越等，2007）12。再者，体育产业发展具有公共性，运用财税予以支持既正当，也合理（叶金育，2016）50。

在欧美，体育产业财税政策实践为学界研究提供了丰富的素材。在研究重点领域，体育场馆设施和职业运动队的财税政策问题是焦点。Andrew H.Goodman（2002）对运用公共资金支持体育场馆的历史和实践做了深入梳理和分析；Wilson等（2009）对澳大利亚职业运动队公共补助政策存在的缘由做了透视和剖析。高度重视政策反思和评估是欧美研究的另一特色。在欧美国家，运用财税支持体育发展是传统，实践也广泛存在，但学界仍然对相关政策的合理性和效用提出质疑。质疑者提出，体育无助于地方经济发展、收入增长和就业，财税支持不具有合理性（Coates，2008）。支持者则认为，从经济发展方面论证财税支持正当性的思路存在问题，应建立“精神收入（psychic income）”分析范式（John，2004）。学界甚至出现了针锋相对的论战。Thomas V Chema针对Robert A.Baade反对补贴体育场馆的观点指出，体育场馆是一种公共基础设施，其对社会经济发展的价值包括直接和间接两个方面（Chema T V，1996）。

国内学界对体育产业财税政策的探讨是随着中国体育产业的发展而逐步出现的。体育财税专题研究始于20世纪90年代中后期，并在2008年前后大幅增加。在研究主题上，部分成果侧重于从整体上探讨体育产业财税政策问题，部分研究深入到体育产业内部，探究体育赛事、体育赞助、奥运经济、体育服务、体育用品、体育场馆等具体产业活动的财税政策问题。在研究视角和方法方面，经济学、管理学等相关学科理论方法被引入到相关主题研究中，包括税收经济学、政策工具理论及财税法治理论等。总览现有文献成果，学界关注的重心是政策拟定，即体育产业成长和发展需要怎样的财税支持。这些研究的基本思路，是在论证体育产业和财税支持关联关系基础上，剖析财税支持存在的问题，并提出相应政策拟定建议。学界关于政策制定的论证为国家出台引导政策提供了智力支持，财税对体育产业发展的支撑作用逐步增强。

需要关注的是，政策执行落实是政策发挥功效，并实现政策目标的重要一环。“政策执行是指将政策方案内容转换成现实”（王家宏 等，2019）。“十二五”以来，国家在以《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）（以下简称“46号文”）为核心的多个政策文件中明确了体育产业的财税支持政策。实践反馈，财税支持不足仍制约着体育产业的成长（叶金育，2016），尤其是税收支持。这其中，政策落实执行不力是原因之一（李颖川，2021）13。整理46号文关于体育产业税收政策落实情况，在7项税收政策中，只有2项有对应的落实文件，即“体育产业高新技术所得税问题”和“体育场馆自用房产和土地的房产税和城镇土地使用税问题”。正因如此，国家在《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》等政策文件中强调落实已有税费政策。因此，在继续关注政策制定的同时，执行落实问题需要引起重视。当前，以“政策主导，法律稀缺运行”为特征的体育税收政策落地仍面临着很多不确定性（叶金育，2021）126-127。

“十四五”时期，运用财税政策工具推动体育产业高质量发展，除继续争取专项体育产业财税支持外，还需要着力推动政策从“文本”到“实践”的转换，强化落实执行。一方面，财税政策属于政策之一类，其落实执行与一般政策有相通之处；另一方面，政策的“财税”属性，决定财税政策的落实执行有自身条件需求。把握体育产业财税政策“财税”特质，厘清影响落实执行的核心因素，“对症开方”，方能破解落实执行之困。鉴于此，本文拟以体育产业财税政策的“财税”属性为面向，以公共财政、财税法相关理论为支撑，聚焦体育产业财税政策执行的三大主题（财力支撑、财税法定原则和部门协同与联动），探讨体育产业财税政策落地之困的破解之道。

1 体育产业财税政策落地的财税约束考察

习近平总书记受中央政治局委托，就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向十八届三中全会作出的说明中指出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”政府作用的实质是财政职能的履行与发挥（陈共，2017）17-21。发展体育产业是政府的职责，运用财税支持体育产业发展是财政职能和职责在体育产业发展中的发挥和体现。体育产业财税政策的执行和落实既要回应体育产业发展需求，也须遵循财税的原则和规则，实现“体育产业”和“财税”的有机融合和结合。

1.1 财政职能视野中的体育产业财税支持

依照财政学相关理论，财政主要有配置资源、分配收入、稳定与发展经济三大职能（刘怡，2016）39-47。有效配置资源职能是指由于市场不能在所有方面实现资源有效配置，为此，公共部门需要介入资源配置，包括提供公共产品、矫正外部效应、消除不完全竞争等。分配收入职能是指“为了解决收入分配不公平，政府可以根据社会要求的公平标准，通过征税和支出安排调整财富在社会各成员之间分配的比例”（刘怡，2016）39。稳定与发展经济职能是指“政府通过税收和公共支出等手段实现充分就业、适度通货稳定合理收支状况等目标，以实现宏观经济稳定增长的职能”（张馨，2010）40。财政职能与职责要求运用财税对体育产业发展进行适度合理的支持。

在资源配置方面，市场是资源有效配置的重要机制，但“我们无法依赖市场提供所有有用的商品和服务”（大卫.N.海曼，2015）。是以，政府介入资源配置，包括提供公共产品、干预外溢效应等。就体育公共产品（服务）提供而言，市场参与已成为重要的趋势和特征。在以政府向社会购买服务、政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）为代表的政策推动下，市场和社会开始积极参与体育公共产品的生产和提供。但实践显示，市场和社会参与体育公共产品供给面临着诸多困难与困境，尤其是投资回报问题。“由于参与体育公共产品供给的直接经济效益较低”（汪艳等，2013），社会资本获得合理投资回报面临困难。如果不能解决合理投资回报问题，社会资本参与体育公共产品生产的积极性将无法得以调动，不利于体育公共产品供给的改善。而提供体育公共产品主要是财政的职能职责，对承担体育公共产品供给的企业予以财税支持完全符合财政职能与职责（冯国有，2007），体现了财政公共利益属性。此外，矫正外溢效应是财政履行资源配置职能的另一重要方面。外溢效应是指人们的行为对他人产生的利益或成本影响（张馨，2010）36-39。体育产业的多个产业部门具有显著的正外溢效应，尤其是体育赛事（黄海燕等，2011）。依照财政学理论，如果不采取相应措施，具有正外溢效应的产品的提供量将低于市场实际需求，即市场失效。为矫正外溢效应，提升包括赛事在内的体育产品（服务）供给水平，财政应对体育产业发展给予相应的支持。

在分配收入方面，现代社会劳动者能力的差别是形成收入分配不公的重要原因，消除不同家庭拥有的人力资本不平等问题是改善收入分配的重要路径（江小涓，2018）128-130。没有全民健康，就没有全民小康。体育在人力资本形成中发挥着重要作用，扮演着重要角色（郭庆，2017）。是以，提升体育产品（服务）供给，使不同阶层有平等参与体育的机会，是改善收入分配的重要方面。钟华梅等（2020）基于2015年中国综合社会调查（Chinese General Social Survey，CGSS）数据研究发现，体育锻炼与居民社会经济地位提升具有显著的关联：参加体育锻炼可以提高健康水平、促进社会交往和增加个体收入，进而为个体提升社会经济地位创造可能性条件。体育亦能在个人社会资本提升方面发挥作用，进而助力于改善收入公平。张晓丽等（2019）基于8个城市的数据研究显示，体育锻炼对个人社会资本提升有作用。体育产业发展能提升体育产品（服务）供给水平和供给能力，“对于缩小不同出身劳动者的知识、文化素质和体质，保证他们有基本平等的就业能力和发展机会以及缩小收入差距具有重要意义”（江小涓，2018）139。体育改善收入分配的功能效用与财政的收入分配职能相契合。

为履行经济发展职责，政府财政需要通过投资、财政补贴和税收等多方面的安排支持第三产业的兴起，加快产业结构的升级与转换（陈共，2017）20。体育产业是新经济、新动能、新业态的重要组成部分，是推进供给侧改革和消费升级的重要内容，是扩大社会就业的重要渠道，是激活双创的重要领域，体育产业与相关产业融合发展的空间巨大（鲍明晓，2018）。鉴于体育产业的重要经济发展与增长价值，财税对体育产业发展予以支持和引导，推动体育产业成为国民经济支柱性产业，发挥体育产业在经济发展与增长中的作用，具有正当性与合理性，彰显和体现的是财政稳定与发展经济职能。

1.2 约束体育产业财税政策执行之“财税”因素

在体育产业财税政策的框架中，体育产业是政策需求方和受益者。运用何种财税政策工具，支持的范围和程度为何，需要充分考虑体育产业的特征和需求。对仍处于发展初期的我国体育产业而言（刘扶民，2019），在发挥市场在资源配置中决定性作用的前提下，财税支持力度当然越大越好。但必须注意的是，体育产业财税政策的“财税”归属决定不能仅考虑产业的政策需求，还必须充分考量“财税”对政策需求施加的约束。“规划和产业政策的可行及落实程度与财政能在多大程度上给予支持是呈正相关的”（史际春等，2010），一项财税政策落地最终取决于其能否满足“财税”的要求，进而使其具有财政上的可行性。

整体而言，一项财税政策在“财政”上是否具有可行性，能否成功落地，以及能在多大程度上得以落实和执行，受政府财力、财税法定原则、部门间的协同与配合这3个核心因素的制约（图1）。

图1 影响体育产业财税政策落地的“财税”因素Figure 1. Factors Affecting the Implementation of Sports Industry’s Fiscal Policies

“财力”是财政的核心，自然成为体育产业财税政策能否得以落地的首要约束。例如，北京市自2007年设置体育产业发展引导资金以来，截至2017年，共投入财政资金近42亿元，支持各类体育产业项目近400项（北京市体育局，2018）。可以想象，没有强大的财力和资金保障，运用体育产业发展引导资金支持体育产业发展何以实现。“收入”和“支出”是财税的两端，运用财税支持体育产业发展既可以从收入端发力，亦可以从支出端切入。无论从哪个端口入手，政府财力都是基础和“硬约束”。观察各省级政府支持体育产业发展财税政策的实践可以看出，政策力度大的大多是财政能力较强的省（市），如江苏、浙江、上海、北京、福建等。这些省（市）设置了支持体育产业发展的各类专项资金，如江苏省除设立“体育产业发展专项资金”外，还设立了包括“重大国际体育赛事奖补专项资金”“健身俱乐部专项扶持资金”在内的多个专项资金，上海市设立了“体育赛事发展专项资金”“体育社会组织专项资金”等。有些省（市）虽然也提出设立体育产业发展引导资金，但限于财政能力，至今未能落地。例如，黑龙江省在《关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》中提出“设立体育产业发展引导资金”，并对资金规模做了规定，2020年前不低于5 000万、2025年不低于1亿元。但查阅黑龙江省体育局官方网站，体育产业发展引导资金政策至今未能落实，其中，财政能力不足可能是重要原因。2019年黑龙江全省一般公共预算收入为1 262.76亿元，只有广东省的1/10左右（国家统计局，2020）。

除政府拥有相应财力，财税支持政策欲落地还须符合财税法定原则要求，履行法定程序。作为法治国家的重要构成，财税法治已成为国家治理的重要追求，并正在加速推进和落实中。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确“落实税收法定原则”，并要求“清理规范税收优惠”。《中华人民共和国立法法》第8条规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”应制定法律。2014年修订的《中华人民共和国预算法》第1条规定，预算法是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。财税法治为运用财税支持体育产业发展提供了法治保障，同时也对应用财税政策工具施加了法治约束。预算法定意味着所有的财政支出必须纳入预算管理，先有预算后有支出，并不得随意调整和更改。税收法定意味着税收优惠必须要有相应的法律依据，是应用税收支持体育产业发展的刚性约束。

部门之间的协同和联动水平是体育产业财税支持能否得以实现的第3个核心因素。“政策往往具有多属性目标，执行过程中需要跨部门的合作而不是某个部门的单一行为”（贺东航等，2011），落实运用财税支持体育产业发展政策亦是如此。体育产业财税政策是财税政策在体育产业领域的应用，除体育部门外，财政部门、税务部门、发展改革委、海关等部门均牵涉其中。仅凭某一部门的单兵作战，会导致政策无法得到落实，或者是导致政策执行“走样变形”——选择性执行、替代执行、象征性执行（叶金育，2020）49。正因如此，国务院在加快发展体育产业的多个政策文件中将财政部门、税务部门、体育部门等列为落实体育产业财税政策的共同责任部门，并强调彼此间的协同与协作。

2 扩大财政投入总量规模，注重对地方发展体育产业的财力保障

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段（编写组，2020），受包括“减税降费”、国际贸易环境恶化、疫情的发生、社会经济改革等多重因素共同作用，政府财政能力，尤其是地方政府财政能力面临着巨大挑战。2019年，全国一般公共预算收入同比增长3.8%，全国税收收入同比增长1%（财政部，2020）；另有数据显示，截至2019年8月末，地方政府债务余额为21.41万亿元，个别省（市）负债率较高，已超过国际警戒线（何德旭等，2020）。在政府财政收入增幅放缓背景下，体育产业财政投入也面临着巨大挑战。为此，既要力争国家继续加大体育产业财政投入，也需明晰政府间体育产业发展事权与支出责任划分，加大财政转移支付力度，增强地方落实体育产业财税支持政策的财力。

2.1 深度阐发体育产业价值，为扩大财政投入提供“共识”支撑

体育在社会中扮演着重要角色，能在多方面发挥作用，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设（鲍明晓，2018）。体育产业是体育价值功能得以发挥的重要支撑。“体育要强要兴，发展体育产业是主要途径。”（江小涓，2020）20鉴于体育产业的重要价值，“政府给予促进发展的支持政策本是理所应当的”（鲍明晓，2021）4。观察现行实践，财税支持仍无法满足体育产业成长和发展的需要，财政投入总量规模偏小（王文成等，2020）。这一局面的形成有多重因素，社会对体育产业独特的功能和价值缺乏足够的认识和认同是重要原因。学者直言，要让各级政府拿出宝贵的用地指标和紧缺的财政资金支持体育产业发展，拿出一批高质量、有说服力的成果是一种必须（鲍明晓，2019）。

“十四五”时期，体育部门应通过各种渠道、各种途径宣扬体育产业的独特功能和重要价值，进而使“加大体育产业发展的财政投入”得到充分证成，并成为一种共识。向政府争取财税支持，寻求相关部门的配合，仅仅展示体育产业的经济增长价值是远远不够的，还需要高度重视政治建设价值、文化建设价值、社会建设价值、生态文明价值的阐发。体育产业有巨大的发展潜力，国家也有意推动其成长为国民经济支柱性产业。2018年，体育产业总规模26 579亿元，体育产业增加值占GDP比重达1.1%（国家统计局，2020）。在现阶段，与其他产业相比，体育产业的经济增长价值优势并不十分明显（鲍明晓，2021）4。狭隘单一地强调经济增长贡献价值未能充分展示体育产业的复合型价值，进而使体育产业在获取政府政策支持的竞争中处于劣势。

2.2 有效发挥体育彩票公益金的供给功能，为支持体育产业提供稳定财力

对于体育而言，体育彩票扮演着双重角色，它既是体育产业的重要组成部分，亦是体育发展的重要资金来源。两种角色是统一的，体育彩票业得到发展，其所筹集的公益金规模自然得到提升。在某种程度上，资金筹集功能才是体育彩票的首要功能，也是体育彩票获准发行的主要理由（陈洪平，2017）。1998年全国体委主任会议强调，体育彩票管理不是一个简单的权利和利益问题，是一种责任，是“关系到能不能保证这个来之不易的大财源命根子问题”（伍绍祖，1999）。“大财源命根子”的论断足以印证体育彩票资金筹集功能对体育发展的重要意义和价值。虽然彩票公益金分配政策历经调整，但体育仍是体育彩票公益金的主要使用者。以2019年为例，全国共发行体育彩票2 308.15亿元，筹集公益金583.18亿元（国家体育总局体育彩票管理中心，2020）。依照现行彩票公益金分享和分配政策，体育事业能获得300多亿元的公益金支持。体育彩票公益金在一定程度上扮演着“自有财源”的角色，能为体育发展提供最为稳定的资金支持，这是其他资金来源无法比拟的。体育彩票公益金是体育发展的“生命线”并非夸大之词（易剑东等，2014）。

体育彩票公益金已成为引导支持体育产业发展的重要资金来源。多地在体育彩票公益金使用管理办法中明确将体育产业作为资金使用的方向，《安徽省省级体育彩票公益金使用管理办法》将“支持体育消费促进体育产业发展”规定为彩票公益金的使用领域，《南京市市级体育彩票公益金使用管理办法》明确将“体育产业项目”纳入体育彩票公益金资助范围。另外一些地区明确将体育彩票公益金作为支持引导体育产业发展的资金来源，《江苏省体育消费券专项资金管理办法》明确专项资金由省级体育彩票公益金安排，《江苏省体育产业发展专项资金使用管理办法》规定体育产业发展专项资金来源为一般公共预算和省级体育彩票公益金。在此情境中，落实体育发展财税支持离不开体育彩票的健康可持续发展。

自1994年在全国范围内正式发行以来，体育彩票发行销售规模持续攀升。截至2017年，体育彩票累计发行14 425亿元，共筹集公益金3 865亿元（国家体育总局体育彩票管理中心，2020）。但值得注意的是，进入新发展阶段，体育彩票可持续发展面临着诸多困境和挑战。自2019年以来，财政部先后发布了《关于加强高频快开游戏派奖促销管理的通知》《关于调整高频快开彩票游戏和竞猜彩票游戏规则加强彩票市场监管的通知》《关于有序退市高频快开彩票游戏有关事宜的通知》等多个政策文件，调整和收紧高频彩票游戏政策。此外，互联网彩票政策问题、新型冠状病毒肺炎疫情对竞猜型彩票的影响等均是体育彩票未来发展必须面对和解决的问题。

欲继续发挥体育彩票对体育事业和体育产业的推动作用，需要重视两方面问题。一方面是协调平衡体育彩票发展和彩票社会负面影响二者之间的紧张关系。体育彩票发行规模的扩大可能造成对社会负面影响的加深（陈洪平，2015）。为此，体育彩票发行规模应在确保安全的前提下适度合理扩大。此外，为降低彩票社会负面影响，责任体育彩票的理念应贯穿于体育彩票发行全流程（张弛等，2019）。另一方面是要提升体育彩票公益金的使用效益，充分发挥资金的效用。发挥体育彩票公益金对体育事业和体育产业的促进作用需要合理扩大彩票发行规模，提升“增量”，此外，提升公益金的使用效益、用好资金，同样重要。

2.3 划分体育产业事权与支出责任，加大对地方转移支付的力度

在扩大财政投入规模总量的同时，推动体育产业财税支持措施落地还须考虑如何在各级政府之间分配这些“财力”。体育产业政策并不是由一级政府落实的，中央政府和地方政府以及地方各级政府均负有相应的责任。在赋予责任的同时，国家必须为各级政府落实体育产业财税支持配备相应的财力，做到事权与财权相匹配。申言之，落实体育产业财税支持必须认真对待政府间关系中的“事权与支出责任划分”。事权与支出责任不明会导致下级政府财政困难加剧，无法履行其产业发展责任。

现行事权与支出责任划分源于1994年分税制改革。为提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占整体财政收入的比重，1994年我国推行分税制改革。分税制改革主要内容包括：1）国有企业税利分流；2）改革税制，包括开征增值税和消费税，改革个人所得税和企业所得税等；3）财政收支划分改革，即划分中央和地方各自事权和支出责任，并以此为基础将税收分为中央税、地方税、中央地方共享税（刘尚希等，2018）。收支划分是此次改革的重要内容之一，通过收支划分改革，中央和地方有各自的事权，中央财政主要承担包括国家安全、外交、宏观调控等方面的支出，地方财政主要承担地方行政管理费、城市维护和建设经费等支出。与此同时，按照事权与财权相匹配原则，税收被分为中央税、地方税以及中央地方共享税。分税制改革适应了建立社会主义市场经济体制的需要，提升了财政汲取能力和中央财政能力。另一方面，随着社会经济发展和社会主义市场经济体制的建立完善，问题逐步显露。改革只是清晰划分了收入，并未很好解决事权与支出责任划分问题，使得财力和事权错配问题日渐突出。在财政收入方面，中央集中财政收入规模愈来愈大，支出责任却没有得到相应扩大；在财政支出方面，地方支出责任越来越大，财政困难，地方债务风险呈现（刘剑文 等，2019）104-106。

身处政府间财政关系框架中的体育自然无法“独善其身”，包括推动体育产业发展在内的财政事权与支出责任划分不清晰、事权和财权错配的问题同样存在，甚至更为严重（李丽等，2010）。在中央和地方层面，地方政府承担的事权超过了86.1%，而其获得的财力却不到50%（刘亮等，2016）。事权和财权错配问题不仅发生在“央地”之间，地方各级政府之间同样存在。省级以下政府在处理事权与支出责任划分过程中同样采用了“财权上收，事权下放”的做法（胡伟，2015）。事权和财权错配使地方政府，尤其是基层政府履行体育职能困难重重，并造成各地之间体育公共服务严重不均等（余守文等，2017）。

当前，合理、清晰划分各级政府间的体育产业发展事权与支出责任至关重要。《体育强国建设纲要》在“加大政策扶持力度”中明确提出合理划分地方各级政府在体育领域的事权和支出责任。在划分体育领域事权支出责任的过程中，须坚持以下原则：1）体现基本公共服务受益范围；2）兼顾政府职能和行政效率；3）权、责、利相统一；4）激励地方政府主动作为；5）支出责任与财政事权相适应（国务院，2016）。此外，划分体育产业发展事权与支出责任还需要借鉴相关领域的经验，尤其是相邻的文化领域。截至目前，基本公共服务、教育、科技、文化等领域都已出台了事权与支出责任划分方案，这些领域的做法能为体育领域提供有益的借鉴和参照（表1）。

表1 相关领域“中央和地方财政事权与责任出责任划分改革方案”Table 1 Reform Plan for Division of the Fiscal Powers and Expenditure Responsibilities of Central and Local Governments

划分政府间财政收支只是第一步，后面尚需建立相应的财政转移支付机制以保障地方政府和下级政府履行支出责任。财政转移支付在不同国家和地区形成了不同的实践，上级政府对下级政府转移构成核心（刘剑文等，2019）113-114。依照现行预算法相关规定，转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两个大类。一般性转移支付以均衡地区间财力为主要目的，不限定资金具体用途，包括中央对地方转移支付和上级对下级转移支付；专项转移支付是有条件的转移支付，资金用途特定，用于完成特定事项。2019年，中央对地方一般性转移支付66 845.1亿元，专项转移支付7 570亿元（财政部，2020）。

落实支持体育产业财税政策需要通过相应财政转移支付机制确保地方政府和下级政府有相应的财力发展体育产业。财政部“中央对地方转移支付管理平台”上目前共设有109项中央对地方专项转移支付项目。其中，与文化相关的有5项，包括中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金、国家文物保护专项资金、非物质文化遗产保护专项资金、城市社会文化中心（文化活动室）设备购置专项资金和文化产业发展专项资金。与之形成对比的是体育只有2项，中央专项彩票公益金支持乡村学校少年宫项目资金和中央集中彩票公益金支持体育事业专项资金。为加大中央对地方发展体育产业的资金支持，建议参照“文化产业发展专项资金”设立“体育产业发展专项资金”。在地方层面，省级政府应加大对市、县政府转移支付力度，确保市、县有相应财力支持体育产业的发展。对此，福建、浙江等省（市）已有相关实践：依照福建省相关规定，体育产业发展专项资金被切为两大块，一块由省体育局本级留用，用于支持符合省体育局规定条件的体育产业项目，另一块以转移支付形式下达至各市（区），由市（区）用于支持当地的体育产业发展项目）（福建省体育局，2019）；与福建省不同，浙江省将体育专项资金全部以转移支付形式交由各地区使用（浙江省体育局，2014）。

3 看齐财税法治，推动财税支持从政策主导向法治主导跨越

在政策落地方面，财税政策与其他政策，包括金融政策、土地政策等，有诸多相似之处。差异之一在于，财税政策高度受“法定原则”的约束，需要满足合法性要件，得到法律的明确许可或立法机关的专门授权（刘剑文等，2019）22。运用财税支持体育产业发展的实践显示，“政策主导，法律稀缺运行”的特征至为明显（叶金育，2021）126。此种状态与财税法治要求有差距，导致财税支持“落地”极为不易。在新发展阶段，运用财税推动体育产业高质量发展需要高度重视相关法律法规的制定，进而摆脱“政策主导”的局面。

3.1 体育产业财税支持的政策之治：缺陷与不足

为推动体育产业的发展，我国形成了以《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》为核心骨架的政策文本体系。在这些政策文本中，财税政策占据了重要地位，既有类似于“完善税费价格政策”的单列集中规定，亦有大量被嵌入相关部分的分散式规定。以政策形式呈现的财税支持对体育产业发展具有重要意义。首先，政策是党和国家在一定时期内施政方向和重点的呈现，宣示了党和国家大力发展体育产业的决心和意志，有助于调动各方力量，创造对体育产业发展友好的环境与氛围。其次，政策具有灵活性和包容性，能为体育产业发展的探索创新提供较为充足的空间。当下体育产业已有长足进步，各地在探索体育产业发展的进程中积累了诸多有益经验，也形成了若干较为成熟的做法。客观而言，我国的体育产业发展仍在初级阶段，仍需要充分发挥各地的创造性，对体育产业发展进行探索和创新，而政策所具有的灵活性和包容性正是探索和创新所需要的。但以“政策主导”为特征的财税支持也显现出了诸多不足和缺陷。

首先，以政策形式运行的财税支持与财税法定原则，尤其是税收法定要求有差距，不利于落实执行。随着财税法治的推进和完善，将财税政策纳入法治范畴，以法治约束财税行为成为国家治理的重要方向。《中华人民共和国立法法》规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求清理规范税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出制定和完善财政税收法律法规。因此，运用财税支持体育产业发展必须积极顺应财税法治发展，制定体育产业财税支持相关法律法规，进而为政策落地提供法规依据。其次，政策强制性较弱，落实执行面临着较大不确定性。虽然政策和法都出自国家，二者先天分野决定了各自的强制性程度存在较大差别。与法具有浓烈的强制性相比，政策执行更多依赖的是纪律、道德（邢会强，2012）。属性和品性决定，政策能否得以落实，能得到多大程度的落实，具有较大的不确定性。现行的体育产业财税支持政策落实情况即是明显的印证。最后，政策具有相当的不稳定性。较之于法律法规，政策的易变性特征更为突出。此种易变性虽然有助于国家根据情势适时调整，但也会给市场经营决策带来困扰，市场主体无法建立相应的预期。稳定性是法规的重要特征，以法律法规呈现的政策有相当的稳定性，能为体育市场主体的经营行为提供稳定的预期。“通过法律形式落实产业政策，指导、引导、规范市场主体的生产经营行为，更具有稳定性和强制力，也必将有利于国家政策目标的实现。”（王立君，2011）

3.2 践行财税法定原则，制定相关法律法规

“政策自身的局限性一定程度上限制了体育产业的发展动力，过于依赖政策而忽视法律的现象对其发展的弊大于利”（姜世波等，2019），运用财税支持体育产业发展更是如此。践行财税法定原则，实现体育产业财税支持的“法治主治”，首要的是贯彻实施新《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）关于体育财税支持的相关规定，制定相关法规。2022年6月，《体育法》由十三届全国人大常委会第三十五次会议修订通过，将于2023年1月1日起施行。回应新阶段体育产业高质量发展的要求，本次修订就运用财税支持体育产业发展做了多个规定：1）在“总则”部分，第七条对运用财政支持包括革命老区在内的特殊地区体育产业发展做了规定；2）在“体育产业”部分，第七十一条规定符合条件的体育产业享受财政税收优惠；3）在“保障条件”部分，第七十八条对捐赠的税收优惠做了规定，第八十条对政府购买体育公共服务做了规定，第八十四条对体育场地设施的免费和低收费财政补助问题做了规定。新体育法的这些条款为运用财税支持体育产业发展创制了法律依据，体育产业财税支持跨入“有法可依”的新阶段。从新修订的《体育法》相关规定看，大多是宣示性和原则性规定，推进体育产业财税支持的“法治主治”，应以贯彻实施新体育法为契机，大力推进制定相关行政法规或规章，包括《体育产业发展促进条例》等，细化体育法关于体育产业财税支持的规定，逐步形成以《体育法》规定为核心，以行政法规、规章为辅助的体育产业财税法规体系。

此外，践行财税法定原则尚需考虑提升现行相关规定的法律位阶，以法规和规章等法律效力层次较高的规范规定体育产业财税支持。观察现行已落实的体育产业财税支持，以“行政规范性文件”为载体和呈现形式是主流和主导。为执行国家“有条件的地方可以设立体育产业发展专项资金”的政策，多个地方政府设立了体育产业发展专项资金，并制定了相关规定，对专项资金来源、管理部门与职责、支持范围与方式、资金管理、项目管理、资金使用监督检查等做了规定。就法律位阶和效力层次看，这些规定均属“规范性文件”，效力等级偏低，权威性和稳定性较弱。为践行财税法治，保持财税支持的稳定性，地方政府应将已经成熟且科学合理的规定及时上升为地方性法规或地方政府规章。

4 建立体育与相关部门协同的机制，协力推动政策落地

体育产业财税支持是体育产业发展对财税工具的运用，是体育与财税的结合与融合，体育部门、财政部门、税务部门等多个部门牵涉其中，此外，中央政府和地方政府及地方各级政府均在体育产业政策执行中扮演角色，彼此间存在分工与协作。“网络不仅是一种政策现象而且是解决执行问题的工具”（陈静等，2020），置身于复杂执行网络中的体育产业财税政策欲得到执行，需要嵌入“网络结构”思维，高度重视行动者间的互动与协作问题。

4.1 体育产业财税政策执行的相关行动者——政策网络视角

政策制定与政策执行之间是有差距的，两者之间差距的大小决定了政策目标的实现程度。随着政策环境的变化，“公共政策越来越多地由多元主体在相互依赖的情况下执行”（陈静 等，2020）106，这些参与政策执行的主体之间已经形成一种网络结构，即政策执行网络。其核心和要旨包括：1）需要高度重视网络中的行动主体以及彼此间的互动；2）政策执行的过程是各行动主体间就信息和资源交换的合作过程；3）政策执行成功的关键在于彼此间的合作和集体行动（陈静等，2020）110。对政策执行网络进行解构和解析“能够揭示政策执行过程的动态性和复杂性”（宋雄伟，2014），进而为政策的有效落地提供指导。

在体育产业财税政策的落实中，执行网络亦是存在的。从纵向层面看，各级政府均在体育产业财税政策执行中扮演角色，并存在互动博弈关系。“由于分工与合作的需要，不同层级政府之间有着千丝万缕的联系”（刘承礼，2016），体育产业财税政策哪些政策在中央层面落实，哪些政策由地方政府负责落地，既需要考虑执行能力，还需要考虑各地差异，以及如何确保调动地方执行的积极性与主动性。在横向层面，体育产业财税政策落实涉及体育部门、财政、税务、科技、海关等多个部门。其中，体育和财税部门是核心。作为政策的需求者和受益者，体育部门不仅需要准确描述政策需求，还需借助各种渠道宣扬发展体育产业的重要价值，推动“政策共识”的达成。财政部门、税务部门作为财税的业务主管部门，既需要回应国家支持体育产业发展政策的要求，也需要充分遵循公共财政与财税法治的要求。

置身于纵横交错网络中的体育产业财税政策，任何单一行动者都无法完成其执行与落实。因此，国家在相关政策文件中既明确了相关责任者，也突出强调了责任者之间的协同和协作。46号文在“重点任务分工及进度安排”中确定了22项重点任务，并明确了责任单位：工作任务15要求运用财政资金引导全民健身消费，支持体育场馆免费低收费开放，鼓励提供健身服务，财政部和国家体育总局被确定为核心行动者；工作任务16要求将体育产业相关技术纳入国家重点支持的高新技术领域范围，运用高新技术企业所得税优惠政策支持体育产业技术发展，科技部、国家体育总局、财政部、国家税务总局被确定为责任部门。与此同时，46号文在“组织实施”部分强调建立由体育和相关部门参加的体育产业发展工作协调机制，以加强彼此的协同与合作。

4.2 发挥体育部门能动作用，力促部门间协作与联动

在政策执行网络中，一项政策能否得到落实、得到多大程度的执行，取决于各行动主体的互动程度，以及最终达成的合作程度（陈静等，2020）110。运用财税支持体育产业发展是国家确定的一项政策，相关部门理应通力合作，共促政策落地。但事实上，受职责、信息等因素影响，加之部门本位思想，相关部门协同与合作并非畅通无阻（李颖川，2021）13。因此，建立行动者间的制度化协同机制是一种必须。2022年修订通过的《体育法》第六十九条也规定，县级以上人民政府应当建立政府多部门合作的体育产业发展工作协调机制。其中，“部门联席会议”制度是一种可行的选择，且有丰富的实践可资借鉴和参照。当前，在体育领域中已有多个部际联席会议制度，包括国务院全民健身工作部际联席会议、国务院足球改革发展部际联席会议、青少年体育工作部际联席会议制度等。

鉴于体育产业在社会经济发展中的重要作用和强大的发展潜力，建议设立由相关部门参与的体育产业发展部门联席会议，以加强相关部门在体育产业财税政策执行等事项上的协同与协作。事实上，部分省市已设立体育产业部门联席会议制度，如黑龙江省设立的“全省冰雪产业发展联席会议制度”、北京建立的“北京市体育产业部门联席会议”、上海推行了“上海市体育产业发展联席会议”。在体育产业发展部门联席会议运作过程中，体育部门应发挥专业和知识优势，将体育产业特性融入政策制定和执行中，力争使支持政策符合体育产业发展需要。

发挥体育部门在体育产业财税政策中的主导作用，体育部门首先应改变“过度谦抑”的立场（叶金育，2020）61，勇于坚持其关于体育产业财税政策的专业意见和建议。一方面，新修订的《体育法》已就体育产业财税支持做了规定，这为体育部门争取体育产业财税优惠支持提供了坚强后盾；另一方面，相较于财税、科技、海关等部门，体育部门对体育产业最为了解，也最为理解，如体育高新技术企业认定问题，哪些技术属于体育产业高新技术，认定高新技术企业需要规定何种条件，科技部门和财政部门都有自己的专业见解，比较而言，体育部门的意见可能更为专业，也更贴合体育产业发展实际。因此，在体育产业发展部门联席会议运行中，体育部门要积极表达部门的专业意见，敢于坚持其立场，为体育产业争取最大、最合理的政策支持。另外，体育部门还应善于向相关部门阐释自己的专业意见和立场。除会议等制度化机制，体育部门要善于利用非正式机制，如体育部门可以邀请财税等部门人士参加体育赛事等活动，通过体育产业场景表达意见和建议。当然，发挥体育部门的主导作用并非要撇开财政部门和税务部门，而只是强调体育产业财税政策必须充分考虑体育产业属性和体育产业发展实际，毕竟体育产业财税政策是用于支持和引导“体育产业”的政策。

5 结语

落实执行是政策链条不可或缺的一环。实践显示，体育产业财税政策落实虽有所进展，但仍有诸多政策停留于纸面，未能将国家加快发展体育产业的良好意图付诸行动。在推动体育产业高质量发展，建设体育强国的进程中，如何提升体育产业财税政策的执行率仍需认真作答。体育产业财税政策既是体育产业政策，亦是财税政策。执行体育产业财税政策需要充分考虑“财税因素”对政策施加的约束。财力、法治、协同是体育产业财税政策能否得以落地的三大核心约束，并在不同层面掣肘政策执行。在新发展阶段，体育部门应善借国家推进“健康中国”和“体育强国”建设的“东风”，以深度阐发和宣扬体育产业发展重大价值为先导，以加强与财政、税务等部门的协同作为驱动机制，全力推进体育财税法治建设，力争国家持续加大体育产业财政投入。