提高我国基础设施项目投融资风险管理的对策
2023-01-10崔玉鹏
■崔玉鹏
(东营市住房和城乡建设发展服务中心)
引 言
因为对基础设施项目进行投融资方式的建设周期比较漫长,这整个过程中的不可抗力因素也比较多,所以如果政府对基础设施的投融资方式管理不当,会严重影响项目的正常进行。而我国对于实现基础设施建设投资主体多元化和融资渠道多样化的投融资模式起步较晚,在有关的法律政策、市场风险约束机制等方面均有较大的缺陷,从而导致对项目投融资风险无法进行合理的规避与管控。所以,建立健全基础设施项目投融资风险管理机制是当下亟需的一项举措。
1 构建基础设施项目投融资风险管理机制的必要性
1.1 投融资风险管理的内涵特征
基础设施项目的投融资,是指地方政府部门在基础设施工程项目兴建的过程中,利用财政手段,通过多种投融资模式达到筹集资金的目的,而后再将其分配给需要资金的基础设施部门的一种方式。在通过投融资项目筹集资金之后,从建设项目开工至项目验收期间,其相关的经济指标很可能会和建设项目初期订立的经济技术指标出现一些偏离,有可能在建设项目的过程中增添新的投资成本,使得建设项目所投入资金的各方均产生一定的经济损失。
而基础设施项目的投融资风险管理,则是指建立在对上述一系列投融资活动全过程之上的一种监测管理机制,使政府部门可以在有效缓解财务压力的同时,能够顺利地进行基础设施工程项目的投资建设活动,从而规避投融资活动产生的风险。
1.2 投融资风险管理的主要内容
基础设施项目投融资风险管理的主要内容概括来说包括对投融资风险的识别、评估和控制这三个方面。其中对投融资风险的识别是投融资风险管理的前提,指在对投融资风险进行全面细致的调查总结之后,对潜在的各种投融资风险进行具体分类和识别,以此来探究投融资风险出现的原因和其所造成的不同影响,并且能够与我国实际情况相结合,得出具体的判定标准。
1.3 投融资风险的分类
基础设施项目投融资风险的种类有很多种,从投融资的进程看,大体分为信用风险、生产风险、市场风险以及完工风险等。
信用风险指的是在签订投融资合约以后,涉及的各项目参与者有可能没有能力履行合同中规定义务的风险。
生产风险指的是在试生产阶段和生产运营阶段,由于技术问题或者经营问题等而出现的风险。比如能源和原材料供应不及时、经营管理水平低下等。
市场风险指的是如果项目最终成果不能在市场中获得有利的竞争地位,则这个项目是具有极大风险的。这其中包含两类风险特征:价格风险与市场销售量的风险。
完工风险指的是有些公司在项目的施工阶段,可能会发生的工程建设成本超支、质量不达标或者项目施工滞后导致项目延期等一系列问题。基础设施项目的完工风险,是在项目建设中出现概率较高的一类风险。引起该风险的因素非常多,比如承包商的资信状况不好、施工技术水平较低或者由于投资者的资金没有按时到位的问题,都有可能导致项目不能按照合同约定的工期完工,这给各项目参与方都会带来不小的损失。
2 构建投融资风险管理中存在的问题
2.1 配套法律体系不够完善,政策环境构建不足
基础设施项目投融资方式决定了其投融资的风险所在,我国一直以来使用的单一的政府投资方式使得政府负担过重、政府承担的投资风险也较大。而目前国际上常用的BOT方式、TOT方式、ABS方式、PPP方式等新型投融资方式都能够有效解决政府资金短缺的问题。然而尽管我国近年来采取了一系列积极的财政政策建设,开始鼓励例如ppp模式等的投放运行,但是相关的投资渠道尚未完全搭建,我国对于投融资模式的利用还处于初级探索阶段。这类多元化的投融资方法,都必须依托于一个更加透明、更加健全、更加规范的法律框架之上,但由于目前有关法律法规尚不完善,缺少投融资环境的支持,导致这类投融资方案不能平稳落地。
2.2 政府监管力度不大
对ppp模式来说,其要求政府部门必须与私人公司之间开展深层次的合作,而在这其中,市政部门和特许经营公司之间既是合作伙伴关系,又是监督与被监督的关系。不同的特许经营管理模式,所要求的监管内涵不同、监督管理所实施的主体不同、监督管理的深度不同、监督管理组织的形式也不尽相同。因此,政府特许经营监管的深度、监管的广度仍需拓展。实行全面的监督管理机制,才能够有效降低投融资风险[1]。
2.3 投融资风险管理专业人才不足
对于现阶段中国的经济发展状况而言,很多的投融资模式都还处在一个摸索的阶段,政府部门在开展投融资活动时,往往对于相关基础设施建设的市场潜力以及其价格变化的情况掌握不够全面具体,从而导致投资者对建设项目并没有总体的了解,对其产生的风险缺乏预见性。因此,对于各投资方来说,需要真正专业的人才或者机构参与到整个投融资的过程中来,从而能够真正对投融资风险进行准确的识别和评估,针对具体项目能够给出专业的意见和建议。而目前,这类人才或者咨询机构的数量屈指可数,专业人才配备严重不足。
2.4 投融资过程中的担保手续不正规
信誉借贷、土地质押以及其他多种形式的政府部门投融资平台担保是信誉保障的基础。但按照法律规定,除经中国国务院批准的外国政府及国外机构的信誉转贷以外,政府部门机构均不可以作为担保人。但仍有不少地方政府部门的兜底保证基本上向国内外机构进行了信誉借贷,而如果地方财政部门无法确保预期收入,那么及时偿还债务的风险就大大增加了。另外,有部分机构也会利用地方政府部门兜底偿还的资金支援建设,造成重贷轻还的现象,使得政府负担大大增加。
2.5 还贷能力不足
大多数的政府融资项目的投融资平台渠道都较为单一,受政府信贷政策的影响也较大。金融机构所投入的资金比重过大,说明国家财政在开展大型基础设施建设过程中资金来源的途径不够丰富,很容易形成财务风险,进而造成银行金融风险。同时,如果金融机构信用严重紧缩,也会对投入建设的投融资链条形成直接的负面影响,而正是由于投融资链条的中断造成了许多烂尾工程以及其他金融机构的不良资产的形成。
3 对 策
3.1 建立健全相关法律法规,让投融资模式有法可依
政府仍需制定正式完备的法律条文,建立健全投融资相关法律法规,使得多元化的投融资方式都能够在法律中找到依据,规范投融资模式的细节管理,建设安全可靠的投融资环境,鼓励多种投融资模式发展。在此基础上,进一步推进相关资金体制机制变革,通过选择更适宜的融资方法,吸纳社会上更多的资金,以推动市政基建工程项目的顺利开展[2]。
3.2 加强政府监管,降低投融资风险
加强政府特许经营监督管理工作的深度与广度,形成全面的、多元化的监督体制,让投融资的过程更加透明、安全、高效,降低投融资的风险。建立健全风险评价体系,严密审查各个项目,确定其担保的内容真实完整,规范各种合同的有关条款,从而确保合同中约定的有效性。尤其是对社会投融资资金的流转形态要进行即时的监测管控,及时了解资金的最新动向,并对新形势下所遇到的具体问题做出合理的解决方法。地方政府部门在选择PPP或其他模式的社会合作方时,也要注意对合作方的资格和实力进行审核,从而降低因合作方实力不足而造成的投融资风险。
3.3 培养优秀人才,促进行业发展
大力培育投融资风险管理的复合型人才,首先需要教育部门与各大院校进行合作,并且设立相关的金融、管理类专业,并提供相关的投融资风险管理类课程,以此来培训高等院校的投融资风险管理专业的人才;各对接公司也可进行相关风险管理类的技术培训,或与各院校合作,为公司提供职业培训的良好环境,定期对公司人员开展相关技术培训。通过多种方式增加投融资风险管理专业人才的培养渠道。
3.4 建立完善的风险评估体制
建立健全风险评价体系,首先需要严密审查各个基础设施建设项目,确保其项目内容的真实完整性。其次,在有关法律法规健全的基础上,政府可以开展多元化投融资业务平台的建设,通过充分利用各种投融资方法,以达到降低政府财政负担、减少企业经营风险的目的。同时对于部分存在竞争性的建设项目,可以实行政府出让重点基础设施项目所有权的新型管理模式。这样能够增加企业的竞争力,为投融资建设更多的资源桥梁。例如可以适当尝试使用BOT投项目融资模型,这个管理模式从长期来看是建设项目在特许期内的完全民营化形式,对技术基础设施投资融资合作的企业来说,由于政府已经失去了对项目的所有权和经营权,为减少融资风险、降低企业经营上的债务压力,合作企业会更加高效、高质量的完成项目的建设活动。而对于作为大股东的政府部门来说,采用BOT投融资模式更能够对政府相关投资项目实施全面的监督,从而有效地解决了一系列的政府融资问题[3]。
3.5 加强投融资管理
加强投融资管理体制的改革,对于投融资管理平台适当扩大其自主及其运营决策权,以增强其市场化运作的综合实力,形成举债、融资、还款等一系列的管理机制,减少项目重复建设,完善计划管控与成本管控,以提升项目融资效率;拓展投资渠道,合理引导民间资金,有效分散集中偿还风险。同时加强各机构彼此之间的互动协调,对预期出现的风险共同想方法化解,以实现合理防控风险的目的。
3.6 提高对风险的控制能力
现代基础设施建设工程是一个极为复杂的工程项目,关乎到我们的方方面面。所以,要以大系统的视角,面对大系统内、外部的风险,必须增强管理、预防能力。目前关于大信息系统风险的管理预防,主要有这样一些方面:
3.6.1 完成了经营风险的管控
而贷款商业银行是基础设施项目完成后经营风险的重要承接者而已。为管控和传递工程建设项目的完工风险,信贷银行一般需要为工程承建企业提供一定的”完成担保”作保障,同时还可以委托项目代表。代表信贷方监管工程项目的施工进展和完成状况。而项目企业也可以通过投保方式来争取工程完成保证。
3.6.2 工业生产经营中风险的管理
工业生产风险管理主要是利用各种融资文书和信誉保障合同来进行规范管理的。根据产品风险类型不同,可设计不同的合同文本。例如:与基础设施项目企业和信誉良好且可信的商业合作伙伴,就供电、燃气和交通运输等问题,订立有约束力的、长久的、固定价格的合作协议;工程项目企业必须具有自己的供应来源与基础设备(如建设专门运输网络或发电机),并在项目文件中约定了严厉的规定和对有关承包人与提供者的延期处罚准则等;此外,提高工程项目经营者的业务技术水平还是降低生产营运风险的途径。
3.6.3 风险的管理
风险管控重点是评估项目投资方对所开发项目的运营管理能力,而这个能力是决定项目的品质管理、成本管控以及产出效益的一项关键因素。尤其要重视公司对基础设施工程总监人选的控制,内容主要涉及以下三个方面:公司项目经理是否具备在同一领域内的长期工作经历和资信;公司项目经理是否为项目投资方之一;除公司项目经理的直接投入之外,对公司项目经理是否存在投资收益以及成本控制奖励等的鼓励制度。
3.6.4 信用风险的控制
在基础设施项目投资中,尽管信贷金融机构对贷款人和项目组织者有一定追索权,但必须正确评价项目参与者的信誉、绩效以及管理技能等指标,因为上述因素是信贷金融机构要取得项目成果的保障。
4 结 语
目前中国的基础设施建设项目的投融资体系已经初具规模,各种投融资模式也开始逐渐发展,在一定程度上促进了我国经济的蓬勃发展。而对于这些如雨后春笋般不断出现的新模式,政府层面需要给予足够的政策支持,构建宽松的发展环境,为多元化发展提供可能。其次需要政府不断加强监管、加强专业人才队伍的建设,为投融资提供前提保障。总而言之,合理的管理项目投融资管理中存在的风险问题,仍是现实而重要的课题。需要政府和企业共同改进和探索,不断完善、发展中国市场经济体系。