财政分权下地方高等教育财政投入影响因素的实证分析*——以江西省为例

廖康礼

(九江学院管理学院 江西九江 332005)

一、问题的提出

地方高等教育是我国高等教育的主要组成部分，从院校数量来看，2020年我国普通高校2738所，其中央属普通高校118所(其中本科院校114所，高职院校4所)，占比为4.31%，地方属普通高校2620所(其中本科院校1156所，高职院校1464所)，占比达95.69%；从在校生人数来看，2020年我国普通高校在校生3285万人，其中央属普通高校在校生人数191万，占比为5.81%，地方属普通高校在校生人数为3094万，占比达94.19%。自1994年我国实施“分税制”改革之后，我国高等教育财政投入采用中央与地方分级管理体制，央属高校的经费投入主要来自于中央财政，地方属高校的经费投入主要来自于地方财政，由于我国各地经济发展水平差异较大，各地高等教育规模和发展水平也不均衡，因此导致我国不同地区高等教育的财政投入水平也有较大差异[1]。江西省作为典型的中部省份，在资源和人口方面的潜力丰富，在高等教育发展上也有巨大的潜力可挖。从高等教育规模来看，2020年江西省普通高校105所，相对于2010年增加了20所，2020年江西省普通高校在校生人数为124万，相对于2010年增加了42万，“十二五”“十三五”期间普通高校数量和在校生数量增幅分别达到23.53%和51.22%，均高于全国平均水平(全国平均水平分别为16.12%和47.24%)，江西省高等教育发展迅速。但是受到江西省经济发展水平的限制，江西省高等教育的财政投入还有较大的上升空间，2020年江西省高等生均教育经费投入为1.89万元，远低于全国2.24万元的平均水平。教育经费投入是地方高等教育发展的关键因素，如何通过优化高等教育投资结构和拓宽高等教育资金渠道，实现《江西省“十四五”教育事业发展规划》中提出的“加快高等教育内涵特色发展”的目标，是摆在江西省高等教育发展面前的现实课题。基于此，本文基于财政分权理论，以江西省“十二五”“十三五”期间高等教育财政投入的相关数据为基础，对影响地方高等教育财政投入的影响因素进行实证分析，以期为江西省优化高等教育投资结构、提升江西省高等教育财政投入效率提供经验依据。

二、文献综述

财政分权理论是公共物品供给的经典理论，Tiebout较早提出了“用脚投票”理论，认为地方政府为了税收会更有效地提供公共服务，Musgrave论证了地方政府的信息优势[2]，基于此，Oates明确提出财政分权机制能够提升公共物品的供给效率[3]。在中国式财政分权体制下，学者们对财政分权与经济增长、公共服务效率的关系则有不同的观点，例如周黎安发现了中国式财政分权下的官员晋升“锦标赛”机制[4]，傅勇、张晏发现财政分权机制下地方政府的支出结构偏向，吴延兵也得出了类似的结论[5]，吴敏、周黎安发现地方政府更加热衷于具有可视性特征的投资项目[6]。而关于财政分权下地方政府的教育投资行为，乔宝云等发现财政分权没有增加义务教育的有效供给[7]，王蓉、杨建芳发现了公共教育支出与经济发展水平呈反向关系，史桂芬等发现中央财政转移支付对地方政府教育支出具有负效应[8]。关于地方高等教育财政投入问题，方超等发现事业性投入随财政性教育经费投入增长而增长[9]，蔡文伯、翟柳淅发现高等教育投入与经济增长之间存在均衡关系，李振宇、李涛采用空间面板计量方法，发现地方高等教育投入存在竞争效应，李涛等进一步对地方高等教育投入的产出效率进行了分析，发现在央地政府间权责不对等的条件下，分权体制抑制了地方高等教育的产出，孙静进一步认为应当强化中央政府的财政投入。

三、财政分权下江西省高等教育财政投入的实证分析

(一)模型设计与变量说明

目前关于财政分权与公共物品供给的文献较多，普遍的观点认为，中国式财政分权是推动我国经济增长的重要因素，但是由于地方政府的标尺竞争，导致地方政府在选择公共物品投资项目时会更加倾向于能够短期内带来经济效益或者具备可视化特性的项目，而短期内无法带来显著经济效益、或者本身不具备可视化特性的项目则难以受到重视，例如公共教育、公共卫生等，经济欠发达地区受制于可支配财力的限制，在公共物品投资的选择上可能会更容易出现偏向。江西省作为典型的中部省份，根据2020年全国GDP分省排名，江西省在全国31个省份中排名第15位，基本处于中位数位置，属于经济欠发达地区，研究江西省高等教育投入情况能够为研究中国地方高等教育投入情况提供较为典型的参考意见。本文选用2011-2020年，即“十二五”和“十三五”期间江西省高等教育投入的相关数据，数据主要来源于同花顺iFinD金融终端的宏观数据库。本文用于检验地方高等教育财政投入影响因素的实证模型为：

Yt=α+β1X1t+β2X2t+β3X3t+β4X4t+β5X5t+εt

其中，t表示年份，α为常数项，ε为随机干扰项，β1至β5分别为模型回归系数，因变量、自变量的含义分别为：

Yt为江西省第t年的高等教育投入，以江西省预算内高等教育投入的对数值表示。

X1表示财政分权程度，以财政分权收入占财政支出的比重表示。在主流的教育财政理论中，财政分权是影响地方政府财政决策的主要因素。我国自1994年开始实施分税制改革，逐步建立起中央与地方的财政分权框架体系，在高等教育领域将普通高校划分为央属高校和地方高校两大类型，其中地方高校在规模和数量上远高于中央高校。分级管理体制符合经典的财政分权理论，一方面地方政府更加了解当地的高等教育需求，能够提高地方高等教育的投资效率;另一方面地方高等教育能够提升地方整体教育实力，促进地方经济发展，分级管理体制有利于提高地方高等教育的积极性。但是由于中国式财政分权的特殊场景，以经济绩效为主的考核机制，导致地方政府在公共产品投资中会产生一定的偏向，从而影响教育、公共卫生等非经济性公共产品的投资质量。

X2为经济发展水平，以GDP的对数表示。地方高等教育的投入来自于地方可支配财政收入，因此地方经济发展水平将对地方高等教育投入产生直接影响。通常而言，衡量某地经济发展水平的主要指标是GDP，目前我国对教育投入占GDP的比重确立了4%的硬性要求，高等教育投入在教育投入中也维持较为稳定的比重，因此如果地方经济发展水平越高，用于教育的可支配财政收入越高，地方高等教育的财政投入规模和质量就越高。

X3为高等教育规模，以普通高校在校生人数的对数表示。高等教育规模也是社会对高素质人才需求的外在反映，自1999年实施高校招生扩招以来，我国高等教育规模保持了持续的增长态势，高等学校数量、在校生数量和教师数量都保持着较高速度的增长。江西省作为典型的中部省份，近年来在高等教育规模的增长上高于全国平均水平。高等教育规模的扩大对高等教育财政投入具有刚性需求，江西省高等教育规模的不断扩大对江西省高等教育财政投入提出了新的挑战。

X4为科技创新能力，以每百人拥有的专利数表示。高等教育是地区科技发展的重要支撑，科技创新能力是衡量地区经济发展水平、经济发展质量和高等教育质量的重要指标，通常而言，某地的科技创新能力越强，该地区经济发展的潜力就越大，其对高等教育的需求就越大，同时对高等教育投资的需求就越大。

X5为高等教育财政努力程度，以高等教育投入占财政支出的比重表示。教育财政努力程度代表了地方政府投资高等教育的意愿，在财政分权体制下，地方政府可能会基于理性经济人动机而降低对教育公共物品的投资，但是由于高等教育与地方经济社会发展的联系更加紧密，因此对高等教育的财政努力可能会高于对基础教育的财政努力。

(二)实证检验

1.描述性统计分析

利用Stata17软件进行数据分析，各变量的描述性统计分析结果如表1所示：

表1 变量的描述性统计结果

2.变量的相关性分析

变量间的Pearson相关系数如表2所示：

表2 变量间的Pearson相关系数

3.回归分析

用最小二乘法(OLS)估计的回归方程如表3所示：

表3 方程回归结果

由表3可知，模型估计的回归方程为：

Yt=28.167+0.004X1t+1.412X2t+0.717X3t+1.818X4t+0.709X5t

四、结论与讨论

(一)实证结果分析

通过前述实证分析，可以得到以下结论：

1.财政分权对江西省的地方高等教育投入没有显著的正向或负向影响

在相关性分析和回归分析中，高等教育投入与财政分权的相关系数和回归系数的符号出现了相反的情况，这是由于相关性分析主要是针对两个变量进行分析，而回归分析则考虑到了其他变量的影响。从分析结果来看，高等教育投入与财政分权的相关性较弱，同时在回归分析中，回归系数并不显著。这表明江西省在“十二五”和“十三五”期间对地方高等教育的投资中，并没有受到财政分权体制的显著影响。

2.经济发展水平对江西省地方高等教育投入具有显著的正向影响

在相关性分析中，地方高等教育投入与经济发展水平的相关系数达到了0.9517，属于典型的正向强相关关系，同时在回归分析中，回归系数在1%的水平上显著，充分说明江西省的地方高等教育投入受到经济发展水平的影响深刻，具有很大的弹性。“十二五”和“十三五”期间，江西省的GDP从11703亿元增长到了25692亿元，总体增幅达119.53%，江西省地方高等教育投入从41.70亿元增长到92.00亿元，总体增幅达120.62%，地方高等教育投入的增长幅度与GDP的增长幅度基本保持同步。

3.高等教育规模对江西省地方高等教育投入具有显著的正向影响

在相关性分析中，高等教育规模与地方高等教育投入的相关系数为0.9015，属于典型的正向强相关关系，在回归分析中，回归系数在1%的水平上显著。“十二五”和“十三五”期间，江西省高等教育规模取得了高速发展，普通高等院校数量从85所增加到了105所，增幅达23.53%，普通高等院校在校生人数从82万增加到了124万，增幅达51.22%，在校生人数的增幅高于院校数量的增幅，表明校均在校生人数的规模也在增加。结合上文数据分析可知，江西省地方高等教育投入的增幅远高于高等教育规模的增幅，说明江西省在“十二五”和“十三五”期间对高等教育的投入力度在加强。

4.科技创新能力对江西省地方高等教育投入具有正向影响

在相关性分析中，科技创新能力与地方高等教育投入的相关系数为0.9267，属于典型的正向强相关关系，在回归分析中，回归系数在10%的水平上显著，说明科技创新能力对地方高等教育投入影响的显著性一般。“十二五”和“十三五”期间，江西省科技创新能力提升明显，专利总数从0.96万件增加到10.97万件，总体增幅高达1042.71%，每百人拥有的专利数从0.02件增加到0.24件，总体增幅高达1100%。但另一方面也应看到，科技创新能力的提升对高等教育发展的带动作用有限，今后应当加强教育与科技发展的协同提升。

5.高等教育财政努力程度对江西省地方高等教育投入具有微弱的正向影响

在相关性分析中，高等教育财政努力程度与地方高等教育投入的相关系数为0.1667，属于典型的正向弱相关关系，在回归分析中，回归系数在1%的水平上显著，说明高等教育财政努力程度与地方高等教育投入的相关性较弱，但影响较为显著。“十二五”和“十三五”期间，江西省地方高等教育投入呈持续上升趋势，但高等教育财政努力程度一方面并不稳定，另一方面也没有明显的上升趋势，因此与高等教育投入没有体现出明显的相关性(图1)。

图1 地方高等教育投入与高等教育财政努力程度的变化趋势

(二)提升江西省高等教育投入水平的建议

1.进一步优化和完善地方高等教育的经费投入机制

通过前文的实证分析可以发现，江西省高等教育投入受到财政分权体制的影响并不显著，这与常见的财政分权理论研究或实证分析的结论有所差异，我们认为这主要由当前我国地方高等教育投资的体制与江西省高等教育人才流动的特殊现状所导致。在目前的高等教育财政经费投入机制下，地方政府是地方高等教育的主要投资主体，即地方政府承担了地方高等教育投资的绝大部分成本，但是由于目前高校毕业生可自由流动，这就导致地方高等教育会产生外溢效应。以江西省为例，江西省属于经济欠发达地区，在对高校毕业生就业的吸引力上远低于东部经济发达的沿海地区和北京、上海、深圳、广州等大城市，每年江西省高校的毕业生选择在江西省就业的比例均低于省外，导致江西省投资地方高等教育的收益大部分外溢到了省外，这种地方高等教育投资收益与成本的不匹配格局将会降低经济欠发达地区投资高等教育的积极性。因此建议加大中央财政转移支付力度，增加对人力资本流动因素的考量，对诸如江西省等外溢效应较为明显的地区实施高等教育投资补贴。

2.加强地方高校与地方经济的融合

通过前文的实证分析可以发现，江西省高等教育投入受到经济发展水平和科技创新能力的显著正向影响。地方经济发展水平是地方高等教育发展的财力源泉，同时地方高校又是地方经济发展和科技创新能力提升的重要支撑，因此地方高校应当一方面加大力度融入地方经济发展中，为地方经济发展提供人力资源储备并提供智力支撑。在办学理念、专业设置、课程体系、实践实训平台建设等方面充分考虑地方经济发展的实际需求，对地方经济、社会、科技、文化等方面遇到的问题展开学术研究和人才培养支持，提高地方高校在地方经济高质量发展中的地位。另外地方高校也需要进一步拓宽资金筹集渠道，突破财政性经费不足的瓶颈，地方政府也需要转变教育财政投入观念[10]，允许非公共资源进入高等教育领域并取得合理回报，推动地方高等教育进一步发展。

3.优化以可持续发展为基础的政绩考核机制

通过前文的实证分析可知，江西省高等教育投入一方面受到高等教育规模的正向影响，另一方面与地方政府高等教育的财政努力程度仅有较弱的关联程度，这说明江西省高等教育投入的增长主要由高等教育规模的扩大所推动，相对而言，高等教育财政努力则有更大提升空间。在以GDP为基础的政绩考核机制下，地方政府在公共物品的投资方向决策上容易出现偏向，应当进一步改革当前的政绩考核机制及相应的指标体系，引导地方政府加大对公共教育、公共卫生、环境保护等对可持续发展具有重要推动作用的公共产品的投资力度。另外，地方政府需要进一步探索地方高等教育投入的绩效考评机制，提高财政资金的使用绩效，并建立基于事前、事中、事后贯穿一致的全程监督管理机制，必要时引入第三方中介机构开展高校财政资金绩效审计，并将审计结果作为高校获得财政资金拨款数额的重要依据。