检察机关环境民事公益诉讼诉前程序的制度分析及其完善——基于学理和实践的视角

穆赤·云登嘉措 杨本加

（西北政法大学，陕西 西安 710122）

引 言

环境问题是近年来备受关注的焦点，其与社会公共利益紧密联系。国家经济的快速增长促使环境问题与生态问题愈加突出，党的十八大以来，我国生态环境问题提升到国家“五大战略”布局的高度，综合施策，统筹推进，以法治思维建立环境民事公益诉讼制度，提供司法救济成为立法趋势。近年来相继出台了相应的法律制度，但作为公益诉讼主体的检察院在环境民事公益诉讼工作中仍面临诸多难题，尤其是在诉前程序规则方面缺乏必要的制度保障与辅助措施。制度缺位加之现有理论对此关注的欠缺使环境民事公益诉讼诉前程序陷入困境，因此，有必要进行针对性的研究和完善。

本文主要从检察机关司法实践着手，对法律规定的诉前程序适用范围、履职方式进行深入对照分析，围绕检察机关如何在办理环境民事公益诉讼中履行诉前程序职能，践行保护生态文明司法要旨，实现诉讼监督的整体衔接与协调，提出切合当前制度运行初期可借鉴的制度方案。

一、检察机关环境民事公益诉讼诉前程序的理论探析

（一）环境民事公益诉讼制度理论依据

1.检察机关环境民事公益诉讼制度的立法现状

2012年，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）进行修改，其中规定法定的机关和社会组织具有提起民事公益诉讼的权利和资格。尽管在法律监督实践中，检察机关针对此类案件可以提起诉讼，但此时的立法并未承认检察机关具备适格主体地位。

2015年，环境民事公益诉讼诉前程序“登上历史舞台”。同年7月1日公布的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）规定，检察机关在发现公益诉讼案件线索后，应当依法督促、支持法律规定的适格主体行使其诉权。在2016年的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）中，又明确了诉前程序的规范性依据、适用范围、适用对象以及适用方式等规定。随后，本着公安、检察院、法院相互独立、相互配合的法治化原则要求，最高人民法院于2016年发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《人民法院实施办法》），从制度层面解决了《检察院实施办法》关于环境民事公益诉讼诉前程序制度相对应的审判实务操作的有效衔接。

2017年，《民事诉讼法》再次进行修改，环境民事公益诉讼诉前程序被正式写入其中。此次修改，总结了环境民事公益诉讼诉前程序自2015年起至今的试点经验，自此诉前程序有了正式地位，进一步明确了环境民事公益诉讼中诉前程序与提起诉讼的关系，即案件经过诉前程序后，社会组织方可进入公益诉讼案件，在无相关的社会组织担当诉讼职责或即使存在相应的社会组织但其不愿意代表社会公共利益提起诉讼的情况下，检察机关才能依据法律规定提起诉讼，维护不特定的社会公共利益，这就凸显了检察机关作为诉讼主体的后位性的作用。2018年3月2日，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）出台，对诉前程序制度的法律规定进行了全面的解释，并推进了诉前程序制度的实务运用。

在完善诉前程序的过程中，2018年出台的《两高解释》对诉前程序规定中加入了“公告”程序，要求在全国范围内寻找提起环境民事公益诉讼的适格主体，从而扩大了诉前程序适用范围。在2020年12月修正的《两高解释》中明确规定，在民事公益诉讼的案件范围中，增加了“维护英雄烈士的姓名、肖像等权力”内容，并针对该类型案件特点，在诉前公告程序的基础上，增加了征询英雄烈士近亲属意见的诉前履职方式。[1]

从《试点决定》到《检察院实施办法》再到《两高解释》，不难发现，当前我国环境民事公益诉讼制度诉前程序已日趋完备和成熟，我国对于诉前程序的重视程度也在显著提升。自2015年对诉前程序进行试点，我国环境民事公益诉讼诉前程序的实践已有将近六年的时间，期间积累了诸多的实务经验，且理论界、检察官均付诸了诸多的探索与研究。当前，诉前程序的可操作性日趋增强，法律规定日渐完备，检察机关对于该程序的熟悉程度也在不断提高。

（二）环境民事公益诉讼诉前程序审查原则

1.公益性原则

公益性原则是公益诉讼的核心价值，也是首要价值。这一原则限定了检察机关民事起诉权的准入门槛，也是诉前程序审查的第一步，使民事公益诉讼与普通民事诉讼、共同诉讼或容易引起社会舆论关注的私益诉讼区分开来。即，只有当违法行为侵害了国家利益、社会公共利益或者危及不特定多数人利益时，检察机关才有介入的可能。

2.可诉性原则

侵害公益的行为具有可诉性，同样是检察机关诉前程序审查的起点和重点。因此公益诉讼除不要求原告与案件有直接利害关系之外，仍然必须符合《民事诉讼法》第一百一十九条规定的其他起诉条件，即，有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实理由、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院的管辖。

3.补充性原则

补充性原则即检察机关提起公益诉讼是没有办法的办法。诉前程序要注意审查是否存在其他救济方式，是否存在适格主体，以及适格主体是否存在不敢起诉、不愿起诉、不能起诉等起诉障碍。只要救济尚未穷尽，检察机关就应当退居二线，或者启动诉前程序的支持、督促程序。这一原则严格限制着检察机关民事公益诉权的范围和顺位。

（三）环境民事公益诉讼诉前程序审查的内容

1.受理案件的具体范围

检察机关对受案范围审查关键在于对社会公共利益的界定，这直接关系着对公益诉讼的保护强度以及公权力是否被滥用。然而公共利益既是一个客观事实上的概念，又是一个主观价值上的概念，故很难进行精确的界定。通常来说，公共利益是一种抽象的、一般化的、涉及不特定多数人的利益或秩序，具有历史性和层次性，故公共利益的类型是无法穷尽的。许多法律条文将公共利益规定为“包括但不限于”。《民事诉讼法》第五十五条规定的公益诉讼的范围为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。

2.保护对象的范围指向

对公益诉讼保护对象的审查，与前述社会公共利益的界定有关。通常认为，民事公益诉讼所保护的公共利益首先要具备法定性，即必须有法律法规明文确认才具备可诉性。其次，要具备不特定性，这也是公益诉讼区别于其他普通民事诉讼的关键特征。对于“不特定性”，不能简单地将“不特定”等同于“多数”，因为多数人的利益诉求仅仅是个别意志的总和，并不代表公益。只要受侵害的利益主体范围是确定的，或者说只要在侵害行为导致损害结果发生时是可以确定的，那么不管人数多少，都不应成立公益诉讼，而只能是一般的共同诉讼。

3.诉讼请求的具体事项

关于诉讼请求，检察机关的《检察院实施办法》和法院的《人民法院实施办法》一致规定了六种类型，即停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。与私益诉讼类型相比，检察机关提起公益诉讼的诉讼请求不仅仅表现为对已造成损害的复原性和补偿性，更变现为对侵害行为的禁止性、对损害结果扩大的控制性和对未来风险的预防性，从而保护潜在的受害者和公共利益。

对于检察机关能否提出损害赔偿的诉讼请求，理论界存在争议。其中反对观点认为，一些公益诉讼案件涉及公共利益和特定民事主体的损害，如诉讼请求包括损害赔偿，会面临如何处理与具体受害人损害赔偿请求权的关系、如何分配损害赔偿金的难题。环境损害纠纷往往具有受害人范围广、人数众多、受损害程度不同、诉求期望多元且难以协调之特点，这决定了检察机关获得环境受害人全体授权的不可能性，检察机关若代其就环境损害主张损害赔偿，缺失相应的理论依据和制度基础。[2]对此，笔者认为，赋予检察机关损害赔偿请求权是有必要的，损害赔偿作为兼具补偿性和惩罚性的诉讼请求，一直以来都是承担民事责任的重要形式，如果仅有停止侵害、排除妨碍、恢复原状等责任形式，远远不足以发挥民事公益诉讼制度应有的作用，不足以切实保护社会公共利益。在环境污染领域对损失大小固然需要进行区分，但鉴定是一个难点，这个难点应当在不断的司法实践中通过调查取证、评估鉴定、赔偿金科学管理和分配等方式尽可能地去解决，而不应该是直接否定检察机关依法提出损害赔偿请求权。目前，从司法实践情况来看，民事公益诉讼案件中检察机关依法提出损害赔偿请求权的案件仅为环境污染案件类型一种。也就是说，检察机关在依法办理环境污染民事公益诉讼案件时，不仅要审查是否存在环境污染行为、是否存在环境污染损害公益的事实，还要就具体的损害结果进行举证。

4.适格主体的法律认定

《人民检察院提起公益诉讼试点工作方案》（以下简称《检察院试点方案》）规定“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼”。其中“应当”二字明确了检察机关起诉的后位性，督促及支持的前置性，故该诉前程序属于检察机关提起民事公益诉讼的必经程序，这一点毫无异议。但“法律规定的机关或有关组织”应当如何认定，如何督促及支持是履行诉前程序的一大难点。

关于法律规定的机关的范围，《民事诉讼法》在修订时采取的是原则性、概括性规定的态度，交由其他法律进行补充和完善。我国《环境保护法》第十条规定了各级环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。目前只有《海洋环境保护法》第九十条第二款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区、给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是由于民事诉讼法增设公益诉讼制度较晚，故在此之前出台的法律制度对可以提起公益诉讼的机关往往没有进行明确的规定。因此，检察机关在目前的诉前程序中可以督促其起诉的行政机关并不多见。

关于“有关组织”的范围，《环境保护法》第五十八条作出了明文规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《法院解释》）第二条、第四条、第五条又对此作了进一步的细化解释。因此，就目前司法实践中民事公益诉讼案件来说，被赋予原告身份的社会组织范围并不小，一方面法律规定并未列举穷尽，另一方面这类社会组织的成立具有自发性。那么就产生两个问题，一是检察机关在履行诉前程序时是以督促的形式还是以支持的形式；二是如何才能保证诉前程序的主体达到适格标准。对此，笔者认为，社会组织与行政机关不同，属于自发性组织，没有法律赋予的行政监管权，故采取督促的形式过于严苛，而采取建议和支持的手段才利于相互配合。但社会组织颇多，要逐一向辖区内符合条件的组织提出建议不利于效率，也难免有疏漏。在今后的实践中可以探索加强与公益组织的工作交流和联系，通过网络平台或公告形式发布公益诉讼案件线索，建议各社会组织提起公益诉讼，要求其按期答复，到期则视为“没有适格主体或者适格主体不提起诉讼”将更具有可操作性。

二、环境民事公益诉讼诉前程序的现状及存在的问题

（一）检察机关环境民事公益诉讼诉前程序在实践中的适用

2016年7月至2019年6月，我国环境民事公益诉讼诉前程序运行取得了显著效果。据统计，三年间检察机关、有关组织和个人依法提起环境民事公益诉讼案件量呈逐年增加的态势。具体数据如下表所示：[3]

通过观察可以发现，环境民事公益诉讼案件总量呈现出逐年增长趋势，在整体环境民事公益诉讼案件结构中，检察机关提起的环境民事公益诉讼占主导地位，案件增长率高于社会组织个人提起的诉讼增长率。同时，自2017年起，检察机关环境民事公益诉讼的数量均超出同时期社会组织和个人提起的环境民事公益诉讼近一倍。而依照《民事诉讼法》的规定，社会组织所享有的环境民事公益诉讼诉权优先于检察机关的诉权，换言之，赋予检察机关诉权的意义不在于替代社会组织和法定机关。实践中，二者提起环境民事公益诉讼的案件数据呈现的关系似乎与法律规范的初衷相左。这一现象，可以说是环境民事公益诉讼领域的“国进民退”。

表1 环境民事公益诉讼案件总量及检查机关、有关组织和个人提起诉讼的样态分析表 单位：件

另一个值得关注的现象是，检察机关提起的环境民事公益诉讼的审结率明显高于社会组织提起的环境民事公益诉讼的审结率。从数据上看，2017年、2018年、2019年三个年度，检察机关提起环境民事公益诉讼案件的审结率分别为30%、63%、79%，而同时期，有关组织和个人提起的环境民事公益诉讼案件的审结率仅为23%、25%、32%。该现象在一定程度上说明，社会组织提起的环境民事公益诉讼审理周期没有检察机关提起的同类诉讼案件快捷有效。其原因可能如下：第一，社会组织更倾向于对重大案件提起诉讼。有观察者指出，由于现行法律的约束，社会组织难以从环境公益诉讼中获得直接的经济利益，驱使其起诉的动力主要来源于诉讼可能产生的重大社会影响。在这种情况下，社会组织更加倾向于选择危害后果严重、社会影响大的案件提起诉讼。而此类案件往往案情较为复杂，利益牵涉较为广泛，法院的审理难度相应较大，故审理周期较长。其二，根据现行立法要求，检察机关应当就履行职责过程中发现的公益侵害行为提起诉讼。按照目前的诉前程序来看，对非法损害社会公共利益的违法行为以及对损害结果进行必要的调查核实是检察机关诉前程序的必经环节，在这一环节，检察机关可以通过采取除了限制人身自由以及查封、扣押、冻结等强制性措施以外的任何法定措施，全面收集社会组织无法取得的案件证据，这些依职权优势收集的证据能够确保其请求得到法院的认定和支持，因此，法院审理此类案件的实效更尽人意，诉讼周期可大为缩短。

根据以上数据的整理和分析可以看出，从2017年至2019年三年之间，检察机关适用民事公益诉讼诉前程序的积极作用在日渐彰显，诉讼工作成效显著，同时也可以看出，尽管我国加快完善诉讼监督体系，逐步健全民事公益诉讼诉前程序，但就现阶段司法形势而言，在检察机关提起的环境民事公益诉讼案件中，通过诉前程序办结的案件数量占比不高，与该程序制度设计的预期效果相差甚远。

（二）环境民事公益诉讼诉前程序面临的困境问题

1.诉前程序法律规定不够完善

《民事诉讼法》第五十五条关于公益诉讼制度的规定使得民事公益诉讼由理论层面走向具体制度规定，实现了法治的历史性跨越，不过，该条文本身内容过于简单粗略，仅涉及民事公益诉讼的提起主体，而对民事公益诉讼的诉前程序未作明确规定。虽然在后续的包括最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（以下简称《民诉法解释》）在内的相关法律法规都对环境民事公益诉讼作了具体规定，但对于环境民事公益诉讼诉前程序未作必要的规定。党的十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。紧随其后，最高人民检察院制定出台了《检察院试点方案》与《检察院实施办法》，对民事公益诉讼诉前程序作了简要的规定。《检察院试点方案》第二部分明确规定检察院在向人民法院提起诉讼前应先行督促或支持法定机关或者有关组织提起诉讼，《检察院实施办法》第十三、十四条对诉前程序也作了规定，具体内容和《检察院试点方案》中的规定一致。检察机关履行环境民事公益诉讼诉前程序的主要途径是依法督促或支持有资格的法定主体提起环境民事公益诉讼，旨在维护社会公共利益。针对这一司法需求，最高人民检察院在发布的这两个具有法律效力的规定中确立了诉前程序，虽说与之前的环境民事公益诉讼相关法律、行政法规和司法解释相比，制度框架已经搭建，但不可否认，目前环境民事公益诉讼诉前程序内容仍然不够具体，缺乏系统性和全面性，需要在现有的基础上不断完善和改进。

2.诉前程序督促方式不够有力

在《两高解释》出台之前，《检察院试点方案》和《检察院实施办法》对检察机关督促适格当事人或向适格主体送达检察建议书的形式作出了明确的规定（即提出书面检察建议）。但在实践中，不少的社会组织在收到书面形式的检察建议之后并没有选择起诉，或者是在规定的期间内既不答复也不起诉。而诸如绿色发展基金会、中华环境保护联合会等社会组织往往会由于检察机关并未向其发送书面形式的检察建议书而无法成为环境民事公益诉讼案件的适格主体。由此可见，这一规定存在明显的不合理性。[4]

随着《两高解释》的出台，检察机关发送督促或检察建议的方式发生了变化——形式变为公告形式。也即检察机关的督促或检察建议需要在全国范围内进行公告，以此来寻找相应适格主体。2020年12月28日，为了促进《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的实施，修正的《两高解释》增加了对“侵害英雄烈士等的姓名、肖像等”案件的相关规定，并针对该领域案件，在诉前公告的基础上增加了征询英雄烈士近亲属意见的诉前履职方式内容。

民事公益诉讼诉前督促方式的改变使得环境民事公益诉讼适格主体范围由辖区内的适格主体扩大为全国范围内的适格主体，通知方式也由书面形式转变为公告形式。尽管当前的诉前督促方式得到了一定的完善，但不可否认的是这一方式仍然存在较大的缺陷，通过针对不特定主体在全国范围内发布公告，以此来寻找适格主体，这一缺乏限定性主体的方式会催致法律规定的机关或相应的社会组织相互推诿，怠于提起诉讼，最终招致检察机关背负巨大的民事公益诉讼压力。这一局面既与诉前程序的设置目的相违背，也会导致诉前程序沦为摆设。[5]所以仅通过采用督促、公告或者检察建议的方式履职都有其弊端，应当立足司法实践需求将诉前督促方式多元化，不断地优化和完善民事公益诉讼的诉前程序。

3.适格主体准入条件过于苛刻

当前我国民事公益诉讼诉前程序的适格主体包含两类：法律规定的机关以及有关的社会组织。而在现行法律规定中，仅有《海洋环境保护法》以及《土壤污染防治法》对“法律规定的机关”这一内涵予以明确。

由于缺乏法律依据，缺乏明确的准入条件，很多社会组织在面对具体的环境纠纷时，无法确定自己是否享有提起诉讼的权利，从而导致诉前程序价值难以实现。当前，我国法律严格规定了社会组织的主体级别，例如《环境保护法》严格规定了环境保护相关组织的登记主体、存续时间；《消费者权益保护法》规定消协组织必须是省级以上的消费者协会。正是法律严格限制了社会组织的级别，使得不少的社会组织因不具备起诉资格而对环境民事公益诉讼望而却步。[6]

我国现行的法律制度只规定“法律规定的机关”和“有关社会组织”才可以作为履行诉前程序的主体，这显然不符合维护社会公共利益的客观要求。比如，《英雄烈士保护法》规定，检察机关在被授权后，在征求相关亲属意见的基础上能够作为诉讼主体维护英雄烈士的合法权益。由此可见，在此类型案件中，近亲属的意见决定着检察机关能否提起民事公益诉讼，而这与当前我国诉前程序的相关法律规定不相契合。

在公益诉讼司法实践中，由于法律规定的机关标准过高，相关社会组织的准入条件严格，从而限定了符合法定条件的适格主体范围，加之多数社会组织无能力或不愿意代表社会公共利益提起民事公益诉讼，有些符合适格主体条件的社会组织，往往因为人员配置、诉讼能力等原因，无法提起诉讼。

4.诉前程序与诉讼程序衔接不畅

《检察公益诉讼司法解释》规定了检察机关提起民事公益诉讼的资格，但对于检察机关参与诉讼、支持起诉的具体程序并未作出明确的规定，这也就使得诉前程序难以与诉讼程序实现有效衔接。我国法律规定，存在适格主体、有适格主体提起诉讼的情形之下，检察机关不能提起诉讼。如若适格主体依法及时提起诉讼，检察机关应当予以支持。期间，检察机关支持起诉与诉讼程序的衔接往往存在问题。[7]当前我国的法律以及相关司法解释仅仅对检察机关提起民事公益诉讼的原则性程序问题进行了规定，并明确了检察机关办理公益诉讼案件中需要提交的材料、诉前的公告以及被告不得反诉等原则内容，但对于检察机关的诉讼顺位以及支持起诉的具体操作性程序并未作出明确规定。在诉讼中涉及到具体的程序问题时，往往需要依照《民事诉讼法》的具体规定。

检察机关被赋予了职权，同时也需承担相应的职责。在法律规定的范围内，符合起诉条件的检察机关是否能够主动提起诉讼，是当前环境民事公益诉讼诉前程序规则的现实困境。[8]实践中，有些案件即使经过了诉前程序，仍然没有相关的组织或者检察机关提起公益诉讼，社会公共利益仍被随意践踏，在这种情形下，民事公益诉讼制度将成为一种摆设，法律规定的诉前程序就沦为空置。

三、完善环境民事公益诉讼诉前程序的对策建议

环境民事公益诉讼诉前程序虽然入法，但是对于诉前程序的规定仍然不够具体、全面系统，还存在不完善的地方，对此，建议可以从以下几个方面进行补充完善，改进工作：

（一）从制度层面完善诉前程序相关规定

1.公民或者相关组织提起环境民事公益诉讼前应履行通知义务

不管是公民、法律规定的社会组织还是检察机关提起环境民事公益诉讼目的在于及时消除造成的损害，维护社会公共利益，而不是为了诉讼而诉讼，因此，符合法定条件的适格主体在提起环境民事公益诉讼之前，首先应该建议相关行政机关尽快作出相应的处理，如果行政机关在规定期限内认真履职，积极执法，处罚实施违法侵害行为的相关企业或者个人，制止侵害行为，有效控制损害结果，或者相关企业与个人主动采取措施，投入必要的资金、进行技术修复，那么受损的公益问题会得到快速有效的解决，再无必要提起环境民事公益诉讼，从而节约了有限的司法资源。如果相关企业和个人仍不停止侵害行为，在法定期限内不答复或处理的结果不符合法律规定，公益仍旧处于危险状态，这时候原告应当寻求司法层面救济，充分行使环境民事公益诉讼权利，向人民法院提起环境民事公益诉讼。

2.检察机关提起诉讼前应督促或者支持起诉

检察机关发现污染环境等危害公益的案件线索，首先应当依照诉前程序，督促或支持有起诉资格的主体依法提起环境民事公益诉讼，这符合检察权谦抑性的特点。检察机关的先行督促的方式应该是提醒式、建议性的，检察机关作为公权力机关，不得侵害私主体的民事活动自由，应当充分尊重有关组织和个人自由意志，不得强迫其必须提起环境民事公益诉讼。督促内容上应表明对于已经发生的侵害事件，检察机关希望有起诉资格的主体能够作为公共利益的代表向人民法院提起环境民事公益诉讼，如果在规定期限内未提起的，则由检察机关以公益诉讼人身份代为提起。在督促方式上，应当采取书面形式，这样能够将书面文件作为检察机关已经履行督促义务的证据，避免出现违反诉前程序要求的问题。

（二）从质效角度优化诉前督促方式

1.进一步完善诉前公告方式

根据《检察机关司法解释》以及修正后的《两高解释》，检察机关只能对本地区内符合条件的主体提出监督意见或检察建议。倘若本地区内符合条件的相关主体并未提起诉讼或缺乏适格主体，此时的诉讼由检察机关提起。这一情形限制了本地区内具备专业能力、具备充足资金、具备优势条件的社会组织参与环境民事公益诉讼，从结果上看，也不利于诉前程序作用的有效发挥。尽管司法解释将诉前程序督促方式变更为公告方式，这在很大程度上弥补了督促建议、检察建议方式存在的不足，但公告方式并未限定主体范围，往往会催致适格主体因恐于承担责任而怠于提起诉讼。[9]随着公益诉讼案件范围的进一步扩大，当前法律有必要针对公告方式作出具体的规定。可以建立一个检察机关、法院、法律规定的机关以及有关社会组织可以随时查询的公告信息交流平台，拓宽案件来源渠道，以便在平台上查询公告的民事公益诉讼案件，更好地了解掌握案情。

2.进一步优化多元督促方式

尽管我国社会组织数量较多，但在全国范围内分布不均匀，就环境民事公益诉讼适格主体而言，有些案件符合法定条件的社会组织虽然少，但非常适格，有些案件符合法定条件的主体虽然众多，但情况复杂，在一些侵害环境利益的诉讼案件中，有可能还出现多个适格主体，且伴随着适格主体跨区域、情况复杂等无法估量的情形。以公告方式寻找适格主体，才能从全方位吸引更多的环境民事公益诉讼适格主体积极参与诉讼，但是在紧急情况下，这一方式也会由于公告时间过长，没有合格主体主动提起诉讼，从而使得社会公共利益遭受更大的损害。基于此，这一方式难以应对实践中出现的复杂多变的案件类型和情况，因此在特定情况下需要进行具体分析，[10]采用多种的督促方式来应对诉讼实践客观需求。

针对适格主体是否是法定机关，检察机关应当制定出不同的督促方式。倘若适格主体是明确的法定机关，此时的检察机关应当及时向该机关发送监督意见或检察建议。倘若适格主体是社会组织，检察机关应当具体情况具体分析，针对在全国范围内的诉讼相关主体，可以通过向适格主体提出公告建议的方式督促其起诉，针对在检察机关所处范围内的适格主体，可以通过向其发送检察建议的方式督促其起诉，这种以公告为主、书面督促或建议为辅的诉前履职方式，才能确保更好地发挥诉前程序的功能价值，使公共利益得到有效保护。

（三）从现实需要扩容诉前程序适格主体

1.科学划定法律规定的机关范围

根据我国现行法律规定，海洋环境监督管理部门和环境保护部门被明确赋予提起环境民事公益诉讼的权力，除此之外，我国法律并未明确指明“法律规定的机关”这一范围，但在解决环境纠纷案件中，保护公共利益的行政机关扮演着重要角色。从这一环境民事公益诉讼的司法实践来看，随着民事公益诉讼适用范围不断扩大，诉前程序适格主体范围也理应进行扩大，也即顺应环境民事公益诉讼保护范围广度的不断扩张、案件数量逐年增长的客观现实。被赋予管理权限，且负有保护社会公共利益义务的其他机关也应当纳入诉前程序适格主体范围，以完善检察机关环境民事公益诉讼制度，提高这一诉讼制度本身的针对性、操作性、实效性。

2.适当降低社会组织的准入条件

在司法实践过程中，不少客观上具备提起诉讼能力及水平的社会组织不能顺利成为环境民事公益诉讼的适格主体。为了切实维护好社会公共利益，有必要从法律层面放宽对社会组织的限制，保障更多的社会组织能够顺利参与到环境民事公益诉讼中来。有学者提出“经民政部门依法登记注册的环境保护组织，均可作为环境民事公益诉讼的原告。”[11]放宽社会组织的准入条件，确保更多的社会组织积极参与环境民事公益诉讼，成为诉前程序的适格主体可谓是关键环节。具体而言，社会组织需要满足法律规定的成立年限，并经过政府管理机构的登记与审批，这就在无形当中限制了符合环境民事公益诉讼适格主体条件的社会组织范围，所以，法律确有必要放宽社会组织成为适格主体的条件，简化相关无必要的复杂程序，适当降低社会组织成为适格主体的准入门槛，以此吸纳更多的社会组织积极参与环境民事公益诉讼诉前程序。

（四）加强诉前程序与诉讼程序的有效衔接

1.进一步明确环境公益代表诉讼顺位

根据现行法律制度规定，法律规定的机关、社会组织以及检察机关均是环境民事公益诉讼诉前程序的相关主体，三者均有权提起环境民事公益诉讼。就三者的诉讼顺位而言，尽管当前我国法律将检察机关放置于末位起诉的位置，但尚未明确法定机关以及社会组织提起诉讼的顺位。基于环境民事公益诉讼诉前程序的价值功能以及目的追求，诉前程序的终结应当以最佳的环境公益代表主体提起诉讼为标志。为了进一步保障诉前程序的顺利启动，防止该程序流于形式，有必要明确检察机关以外的两个环境公益代表主体的顺位关系。[12]

纵观各国在环境民事公益诉讼中的做法，环境民事公益诉讼己经成为国际上推行环境治理的一项重要法律手段，而且环境保护相关社会组织已经成为主要的适格主体，各国在保护环境管理实践中，都非常重视环境保护社会组织的发展成熟。但我国由于各方面的原因，环境保护相关社会组织发展不成熟，诉讼实践探索严重缺乏，为了补齐这一短板，全面促进环境保护相关社会组织的成熟，理应鼓励环境保护相关社会组织主动担当，充分行使环境民事公益诉权。就环境公益保护的运行规律来讲，环境保护社会组织优先于环境监督机关，而检察机关作为最末位。具体而言，由于当前我国的法律规定明确了检察机关提起诉讼的地位，以及检察机关在启动诉前程序的过程中所享有的权利，因此只需针对环境保护社会组织以及环境监督机关的顺位关系展开探讨及分析。笔者认为，应当以司法解释的方式对其他两主体顺位关系作出更细致的规定，明确环境保护相关社会组织的优先顺位，这样，在不同环境公益代表主体同时提起环境民事公益诉讼时，法院可以依照法律解释的规定，优先选择环境保护相关社会组织提起诉讼。

2.进一步细化支持起诉的具体程序

作为诉前程序的重要内容之一，支持起诉有利于实现诉前程序的价值目标。尽管《检察机关司法解释》中明确规定了检察机关支持社会组织提起诉讼的权利，但并未细化支持起诉的参与范围及具体内容。

首先，检察机关根据职能要求支持环境民事公益诉讼时，能否派员出庭的问题。在实践中，检察机关支持起诉主要通过两种形式，即发支持起诉意见书以及直接到庭支持起诉。相较而言，后者能够更为充分发挥支持起诉的作用。一方面，检察机关可以依职权调查取证，掌握侵害公益的案件线索及相关事实证据，在前期做到了对案件事实证据的熟悉和了解，因此检察机关到庭起诉更能够保障庭审的顺利进行。另一方面，到庭支持起诉有助于增强社会组织的信心。[13]但还是需要从程序法的角度解决检察机关在庭审活动中的地位、庭审过程中能否质证、参与辩论活动、案件进入二审程序后由原审检察机关还是由上一级检察机关参与庭审活动等相关法律问题。

其次，检察机关出庭支持起诉时是否有权利进行质证是需要考虑的问题。检察机关具备应用证据的专业能力，可以通过调查取证掌握较多的相关证据，相比于社会组织，对案件、对证据有更为深入、更为专业的理解，因此让检察机关进行质证有利于庭审活动的顺利进行，也会减少与社会组织之间的沟通成本。

第三，关于支持起诉的时间界限问题。“支持起诉”是要以检察机关的公权力作为后盾的，有力支持确实无能力或不敢主动履职，不愿提起诉讼的适格主体依法提起诉讼，所以，支持起诉不能仅仅停留在形式上的支持，更要达到维护社会公共利益的实质性目标要求。在这一过程中，支持起诉的时间能否顺延贯穿到整个诉讼全过程对于提高案件胜诉比例，社会公共利益得到实质性保护关系重大。同时，支持起诉时间的顺延还会促使相关履职程序内容有所扩大，比如可以为社会组织介绍诉讼程序，提供诉讼方法应用等方面的指导，亦可分享案件线索和证据，从而确保环境民事公益诉讼的良性有效运转。

结 语

综上，检察机关公益诉讼制度中环境民事公益诉讼诉前程序不仅可以充分保障环境保护相关社会组织潜在的诉讼权利，发挥其积极参与环境治理的主观能动性，还有利于促使环境保护相关社会组织通过诉讼实践走向成熟。环境保护相关社会组织在环境民事公益诉讼中参与度的不断提高，体现着环境民事公益诉讼制度真正走向良性法治化轨道，而诉前程序作为检察公益诉讼的必经先行程序，在环境民事公益诉讼中有着不可替代的重要地位，在实践中细化明确诉前程序的适用范围，完善诉前程序督促方式，扩大诉前程序适格主体的范围，加强诉前程序与诉讼程序的有效衔接，才能保证诉前程序在保护社会公共利益上更有力度。