乡土文化视角下的贫困治理遭遇与对策*——以河南省Z村的贫困治理案例为例

史博丽，齐顾波※，燕艳华，史玉丁

（1.中国农业大学人文与发展学院，北京 100193；2.中国标准化研究院农业食品标准化研究所，北京 100191；3.清华大学公共管理学院，北京 100084；4.重庆旅游职业学院，重庆 400900）

0 引言

习近平总书记于2013 年11 月3 日在湖南湘西考察扶贫工作时首次提出精准扶贫，作为一种扶贫创新战略，精准扶贫是变“粗放漫灌”为“精准滴灌”，以定点、定时、定量消除贫困为目标，以政府、市场、社会、社区、扶贫对象协同参与为基础，以资源统筹、供需匹配为保障，对扶贫对象实施精准识别、精准扶持、精准管理的贫困治理模式[1]，精准扶贫治理模式不仅将扶贫视作社会基于对贫困者的同情所采取的一种简单的帮扶行动，而是将扶贫当作一种矫正社会资源分配不公平的手段[2]，是通过创新治理机制实现中国发展成果共享、实现经济包容性良序发育的重要途径。据国家统计局数据，截止2019 年底，全国农村贫困人口仍有551万人，比2018年末减少1 109万人，下降66.8%，贫困发生率0.6%，比2018年下降1.1个百分点，精准扶贫成效十分显著。

中国的扶贫成效离不开各方力量的协同配合，第一书记作为“最后一公里”的扶贫主体，在精准扶贫中起着很大作用。第一书记制度是中国精准扶贫政策执行以来的一项制度探索和创新，随着扶贫工作的开展，第一书记制度逐渐在全国铺开，2019年“中央一号文件”指出，“在贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记”。尽管按照绝对贫困标准，中国已经成功完成脱贫任务，然而相对贫困的现象并未彻底终结，第一书记也继续以基层管理者的身份嵌入乡村治理，对终结相对贫困、防止脱贫返贫、推动乡村振兴发展皆有重要意义，是实现精准扶贫脱贫成效巩固与乡村振兴进阶跨越[3]，奠定基层治理优化和脱贫成效巩固的长效管理机制的制度设计。

但无可避免的是，精准扶贫实践中仍然存在成本高、效率低、损害贫困人口的自主性以及排斥非贫困人口产生新的社会不公等[4]；精准识别的农户参与度不足、精准帮扶缺乏差异性、资金分配易引起上访、资金有限等困境重重[5]。第一书记制度更是以促进资源优化分配、积极开展基层实践为目标，以打通服务群众的最后一公里为宗旨在各个村庄实行。精准扶贫政策本身伴随大量的扶贫资源下放，在执行的过程中，那么资源下移和嵌入村庄的过程中，为什么还会出现资源瞄准偏移的现象？为什么第一书记制度在有的村庄中难以发挥其预设的作用？这是个案还是常态？这些精准扶贫政策执行下的资源分配外部效应和第一书记制度式微现象引发了笔者的思考，3次实地走访河南省Z 村，以期获得较为全面的基层实践情况，并基于乡土逻辑视角，探讨扶贫项目及扶贫政策在基层的执行困局及乡土原因，以期为完善和巩固精准扶贫的地方性实践成果提供借鉴意义。

1 文献综述

学界对第一书记制度的研究主要集中在制度创新对村庄带来的影响层面，一是第一书记制度创新对现有乡村贫困治理结构、基层自治组织优化起到了积极作用，第一书记制度改变了乡村治理结构，呈现出非科层化运作的特征[6]，以及反官僚制和跨层级治理的特点[7]，促进了民主合作型村庄治理格局的实现[8]，并且为村民自治创造了条件[9]；还强化了农村领导力和执行力[10]，对形塑新型的村庄治理结构起到了积极作用。

二是第一书记制度的实施对于精准扶贫政策执行效果起到了促进作用。第一书记制度构成了国家体制与村庄社会联结的重要纽带，在村庄层面的汇聚和融合是治贫新模式的体现[11]，第一书记制度是中国农村扶贫由“大而全”向“小而精”转变的制度设计，是政策运行规范化与可行性的新型模式，对实现整个农村的贫困治理体系和治理能力精准化起到关键作用[12]。林国华和范攀认为“第一书记”在提升农民收入、推动集体收入增长、推进基层组织建设和增进村民政治信任方面的效果最为明显[13]。杨芳认为“第一书记”对农村贫困治理变革的作用,主要体现在治理主体由内生型转为嵌入型，治理目标由维护转为重建，治理方式由权威转为参与[14]。

许多学者对文化有过研究，然而学界至今未能对文化这个概念达成共识。玛格丽特-阿切尔曾指出，文化是社会学对关键概念的分析发展中最弱的一个，它使文化概念在社会学理论中被最为笼统化地通用了[15]。在对待文化与行为这一问题时，帕森斯提出了“文化重组”（Cultural Reorganization）的概念，将价值观视为行为的目的和规范调节因素，强调文化对行为特征的决定作用。之后的几十年里，社会科学领域基本上认同了“社会秩序的中心要素是文化价值的制度化和内部化”这一命题[16]。在这个理论基础下，文化生产学派将文化视为一种因变量，斯维德勒认为，文化是一个工具包，人们从这个工具包中国挑选适合自己的目的和策略[17]。在这些宏观文化理论的背景之下，中国学者根据自己长期的文化观察，提出了中国文化具有乡土特质，即乡土文化[18]。乡土文化是指乡村社会中以农业为主的一种生产方式，是完全不同于现代西方或现代城市以工业和商业为主的生产方式[19]。乡土文化的理论主要基于以下几点：乡土文化最根本的表现是人与空间关系的不流动性，由于传统农业生产特有的稳定性，传统乡村社会中的人几乎不与外界发生联系。此外，乡土文化中呈现的人际关系是以“血缘”和“地缘”为基础的，这种初级社会关系构造了他们交往与互动的“差序格局”，这种朴素道义和情感义务，支撑着乡土文化和传统社会的延续[20]。此外，中国人在血缘和地缘基础上形成了各种关系的综合，这就是各种伦理，这一方面而言，中国社会是伦理本位，农民在伦理本位基础上建构了一套独特的权利义务关系，以达成社会在道德意义上的整合[21]。

学界对第一书记制度的研究探讨实践效果层面的影响，从第一书记外来嵌入对乡村治理结构改变或重塑的影响，以及其本身与精准扶贫政策的联结效果。这些研究多从影响的效应展开，缺乏从文化视角切入，探究文化因素与第一书记制度嵌入过程中的互动模式与现实反馈。文章基于文化生产学派的角度，从中国学者费孝通提出的中国乡土文化的文化理论切入，以分析第一书记制度嵌入乡村结构的过程中，试图回答各方行为是否因此而重塑或仅仅有所微调，这一制度创新的背后，是否遇到了文化逻辑上的行为抵触等。

2 研究场域

Z 村曾是河南省贫困村，现在已经脱贫，地处平原，可耕地面积为321.67hm2(4 825 亩)，人均耕地0.05hm2（1.6亩），下辖4个自然村和13个村民小组。距乡镇的距离3km，距县城12 km，该村以传统农业为主，主导产业为劳务经济和养殖业。全村总户数710 户，总人口2 960 人，党员53 人，村干部7 人。中国精准扶贫政策执行之初，通过村干部精准识别的建档立卡贫困户207户，涉及人口数745人。经过几年的脱贫攻坚，目前仅存贫困户5户，只要是由于身体残疾或因病致贫的农户。

2014 年Z 村开始执行精准扶贫政策，精准扶贫政策的执行主要是由村民自治组织来完成。随着第一书记制度在全国范围内的推行，2017 年第一书记被派到Z 村，开始主要辅助村民自治组织开展精准扶贫工作。Z村的第一书记是某县住建局的一名男性职员，35岁，此前没有农村工作经验，为响应精准扶贫定点帮扶政策，于2017年4月份由单位派驻Z村开展为期两年的精准帮扶工作。第一书记的精准帮扶工作内容繁重，正如S市扶贫攻坚实施意见指出，第一书记工作内容包括：宣传扶贫政策、协助制定村级发展规划和年度实施计划、配合村两委完成建档立卡动态管理工作、引导发展主导产业和经济项目、进行技术培训，转移就业、组织村民参与基础设施建设与村容整洁、易地扶贫搬迁、帮贫困户解决危房改造、就学、就医等实际困难以及党建“百村失范千村提升”等11 项。除了繁重的工作任务之外，工作要求也十分严格。驻村期间内要求每月至少22天吃住在村里，原则上不允许请假，请假一天，需要乡镇党委批准，请假2 天，经县级组织部门批准，并及时销假；全年累计请假超过7 天，年底考核认为不称职。工资由2 200 元增加每月500 元补助。薪资补助少、工作任务重、管理条例严，第一书记仍心怀热情为扶贫事业贡献力量，但受制于乡土社会固化运作模式，扶贫任务难以开展。

2019 年3—4 月课题组在张庄村驻村半个月，该文的经验资料来源于这段驻村时间的实地观察。通过问卷调查、半结构访谈以及参与观察的研究方法，探究Z村第一书记制度嵌入和精准扶贫制度的共同作用下，扶贫资源的实地执行状况及成因。通过对50 位村民进行了问卷调查，问卷调查主要是基线调查，涉及村民基本生计信息和扶贫资源获取状况等内容；并对Z 村的第一书记、村主任、5个农户家庭进行了深度访谈；在驻村期间因为住在农户家里，可对农户进行部分参与观察。该文的研究资料主要来源于深度访谈的资料。

3 遭遇乡土文化的现实困境

3.1 第一书记制度嵌入干预受阻

精准扶贫一项重要的制度创新就是从机关企事业单位选派一名优秀干部担任贫困村驻村第一书记，为贫困村庄引入更多的社会资本。第一书记扶贫本质上是以增加农村基层领导力资源供给为突破口，实现中国农村公共事务的“良治”[22]，然而在基层实践的过程中，“良治”这一目标往往由于主客观因素的制约而难以融入所驻村，一方面驻村第一书记制度有一定的临时性特征，“身在村庄心在城市”的现象较多，另一方面部分乡村对作为“陌生人”和“外人”的驻村第一书记有着自然的疏远和排斥。上述种种便形成了该文叙及的介入受阻。“介入受阻”是指第一书记作为外部力量介入村庄扶贫实践的过程中，受村庄原有权力结构、村民认知、社会环境等因素的影响而致政策执行不畅的现象。

首先，第一书记的“滴灌式”政策提议被拒。第一书记属于村庄外来成员，不了解村庄情况，派驻入村开展工作需要村委干部协力推进。然而在经济理性的驱动之下，村委干部攫取利益常态化，这与第一书记的外来属性极易产生冲突，因而第一书记的“公正扶贫”举措难以开展，最终不得不折中妥协。

根据上级指示并结合扶贫资金的下发情况，Z 村的第一书记想通过公开招标的方式开展路灯改造项目，完善村庄的基础设施，这一提议受到村委干部反对。村委干部认为“村里不是城市，公开招标不符合村里情况，改造路灯可以，但是选定谁来主办路灯改造还需要商议”。第一书记经过多次协商无果，“公开招标”想法无人辅助执行，只得妥协村干部办法。最终村干部将这一“肥差”交给了外地的施工队。目前Z 村的灯路改造仍未完成，据村民称“那灯安装之后就没有亮过，听说是从二手市场买的灯芯，质量不咋地”。

其次，新来的第一书记同样不被村民信任，原有的政民关系影响着第一书记的日常工作[23]，村民对自治组织和基层政府的不信任连带反应在第一书记身上，先入偏见使得第一书记介入村庄工作缺乏群众基础，难以动员村民，介入村庄治理，因而又不得不依靠村委班子，形成悬置外派权力的局面。Z村社会稳定封闭，第一书记若想开展工作必须适应社会氛围，公共服务意识在环境无法彻底改变的情况下逐渐削弱，转而形成妥协平衡意识，并尝试以此顺利完成自己的工作任务。

村民A 提及，“现在当官的没什么好东西，第一书记也就那样，和村干部有啥区别，和第一书记接触不多，不过肯定也差不多，现在这个世道变了，能有啥区别？”第一书记则表示“Z 村委班子十几年没有更换，村支书一般是由于年龄太大退休才会更替，多年以来官民关系内部紧张，外部稳定，这种局面难以突破，很多事情办下来，发现如果村委班子不配合，便没人执行，只能平衡各方利益，不断妥协，在此基础上完成我的工作就行”。

第三，第一书记难以与村委会成员形成信任关系。第一书记外派到村庄是一个临时行为，任期两年，两年的扶贫工作结束后，第一书记仍旧回到原单位从事之前的工作。这种临时性的安排从本质上而言像极了大学生村官，是不被村委会成员重视的外来者。Z村的第一书记说，村主任等只会通知他去协助开展一些工作，但是涉及村庄扶贫资源的分配问题等核心利益，第一书记难以成为资源分配的设计者，只能是执行者。而且较为机密的重要事宜，是不会让第一书记参与的。所以第一书记的村庄介入，从某种程度上而言，其实形成了权力悬搁的局面。

3.2 村民自治组织的信任危机

中国正处于社会转型期，整体而言，中国的基层干群关系不容乐观，矛盾冲突程度加强[24]，这些问题主要表现在利益需求与分配的矛盾、干部素质与现实要求等方面的矛盾等[25]。Z村也同样形成了这种紧张的干群关系。访谈中很多村民表示对村干部不信任，认为他们作为村里的领导，理所应当地获取了资源分配特权，并且谋取了不少好处和利益。甚至有一些村民会非常大声地在村民聚集区宣称这种不公平的行为和不满的态度，丝毫不避讳别人异样的目光。随着精准扶贫资源的不断下放，越来越多的村民看到少数村民享受了很多的扶贫福利和利益，因自己未曾处在受益者行列的不满呼声越来越多，也不断加剧着村民对村委会组织工作人员的不满情绪。有一些极端的村民甚至会采用跟踪、尾随的方式，打听和收集村干部的不法证据，并去镇里或者县里进行上访和申诉，以证明村干部的行为剥夺了老百姓的合法利益，干群关系一度紧张而难以弥合。

3.3 扶贫资源下行过程中的目标偏离

一是扶贫资源呈现“精英俘获”现象。“精英俘获”是发展社会学一个新的理论，指的是精英通过不平等的权力进入资源分配过程，最终获取了大部分的资源收益，导致扶贫资源不能有效抵达贫困人口[26]。地方精英占据政治、经济和社会资源，享有获得信息、关系和资源分配方面的巨大优势，往往能够以参与开发或管理的方式获得扶贫资源或项目的管理权和经营权，攫取大额扶贫利益。Z村干部作为村庄政治精英阶层，因掌握扶贫项目的承建权，可与外地承建部门共谋，从中攫取高额利益，如上述案例中提及，村干部与第一书记协商的结果是不采用公开招标，将路灯安装项目交给了外地承建队。此承建队只与村庄政治精英阶层有联系，未进行公开测评，村民对财务预算一概不知。工程使用大量二手产品，严重影响正常使用，这其中的利益共谋不证自明。除了村庄政治精英，村庄内的经济精英、社会精英也是利益共谋的团队组成。

村干部既是村庄一员，深处乡村之中，同时又是上级扶贫政策的执行者，双重身份交叠，村干部不得不将乡土治理逻辑与经济理性谋利合二为一，寻求平衡。不仅鉴于经济精英和社会精英阶层也能部分得知政治信息和关系，也考虑到村庄治理的稳定性，作为政治精英的村干部不得不对这两部分群体进行安抚，以通过利益平衡达到稳定局面。不光贫困户识别过程中出现选择平衡与瞄准偏离[27]，针对同样类属的贫困户，其选择施策的平衡策略也闪着“精英俘获”的光辉。比如，小额贴息贷款是为农户提供发展农业生产的专项资金，按正规程序应该只要有养殖需求的贫困户便可申请，但在实际操作中，贫困的养殖户未曾享受，而经济精英阶层得到贷款轻而易举。除此之外，还有养殖补贴建设款，这部分资金由社会捐赠，全部捐赠给养殖大户。

运输大户户主（称之为小吴），年收入10万元左右，去养殖猪的猪场拍照为自己养殖猪提供证据，凭此照片作证获得当地信用社5万元贴息贷款，用于发展运输副业。此外，某养殖大户媳妇小邵，养殖鸡已有7 年多，养殖初具规模。她表示，被评为贫困户后，扶贫资金出资10 万元鼓励家里发展养殖业，目前已经建立一个小型鸡场，年收入保守估算在十几万元。对此，村干部是这样解释，村内很多年轻人都外出务工，留下的人群大多是老人、妇女和孩子，年轻人较少。扶贫资金虽然会扶持项目发展，但是毕竟还是需要人去专门做这件事，为了防止扶贫资金的错位瞄准和使用，只能扶持村里能人，只有这些能人才能够不断创造更多利益，当然，也肯定会考虑到部分政治利益，树立典型，抓好标杆，对于政策的辐射带动都有好处。

村干部除了分配部分利益给经济精英之外，还不得不考虑社会精英。社会精英由于自身品性端正、德高望重、社会号召力强而占据大量的社会资源，也得到村干部的百般照拂。Z 村从2018 年开始实行民俗旅游建设，进行部分宅基地流转。其中主要打造的一个项目叫“Z 村农家乐”，集餐饮、住宿、观景为一体。Z村农家乐建设需要转让6家农户自有宅基地，其间涉及到两位社会精英，称其为村民B和村民C。这两位村民不仅可得到与其他4家一样的收益，还能额外获得“隐性福利”。

村民B 年轻时常年在外承包土建工程，带出村里几个徒弟，都已发家致富。现已62 岁，子女均在省会城市发展，毫无后顾之忧，由于其性格稳重，乐于助人，受到村民尊重。村民C 是村里某位党员亲弟，心直口快，紧跟政策发展生产，目前种植20 hm2（300亩）莲藕，长期担任村民代表。Z村农家乐土地流转已有4家签署流转合同，以20元/（m2·年）房屋补偿及1 000元/667m2/年宅基地补偿达成20年协议，并全部搬走。只有村民B和村民C没有签署协议。村委会的措施是，允许村民B和村民C仍在Z村农家乐院里居住，居住面积缩小，允许村民B及其妻子在Z村农家乐项目中长期打工，月收入共3 000元，并可以享受贫困户待遇的公司2%股权。村民C由于长期向乡政府上访，现虽居住在Z村农家乐，但已被排除出村民代表。

二是扶贫资源的参与排斥。Z村扶贫项目和政策主要有村庄基础设施建设、民俗房屋改建与租用、危房重建、养殖业扶持、小额贴息贷款、设置生态护林员等，扶贫项目是精准扶贫实施的重要载体，是惠及民众的政策精准下达，其执行过程维系着政府和村民之间的信任纽带。然而Z村民却呈现出部分参与排斥现象。参与排斥是指由于贫困对象的文化低下、扶贫过程的利益弱化和扶贫政策的设置虚化而出现的行为冷漠现象，它会削弱精准扶贫绩效[28]，参与排斥是多方因素长期互动的结果。在Z村的扶贫项目的具体实践及扶贫政策的下达过程中，村民不同程度表现出参与排斥心理。Z 村外出半年以上劳动力数300人，外出半年以内劳动力数380人，多为青壮年劳动力，占全部村民23%，常住村民年龄偏大，多为长期生活在相对封闭的乡土社会，习惯于稳定的生活，对外界风险具有一定的抵触心理。尤其是对于贫困户，本身生计困难，项目风险越大，其顾虑犹豫的心理就越强。扶贫项目风险性特征与贫困户稳定安稳心理形成冲突，导致村民参与排斥性强。

此外，扶贫项目可盈利性和上述提及的精英俘获，是造成村民被动参与排斥的主要表现，“扶富不扶贫”现象十分明显，如上述案例3提及，养殖扶持金投向集中，为树立养殖模范典型，以此标杆宣传达成村庄管理者和各层政府的政治目的。村庄能人作为宣传政绩的有力工具，既是政策实践者也是政策受益者。一般而言，这部分群体由于技术过硬、能力较强、政策支持，都会将扶贫项目取得较好效果，因而受到政策执行主体的青睐。

参与排斥性不只体现在扶贫项目具体实践，同是贫困户其享受的扶贫政策也不一致。如案例3提及的小额信贷贴息贷款，指标有限，部分贫困户难以享受。长此以往，村民将“贫困户”视为政治团体的权力游戏，没有实际获益的贫困户，还不如不图这个“妄自菲薄”的虚名。扶贫政策的选择施惠，导致干群信任不断下降是参与排斥明显的又一原因。

4 Z村乡土社会的逻辑演绎

4.1 熟人社会背景下的利益抱团

以第一书记为主要代表的驻村工作队派驻乡村开展精准扶贫是精准扶贫以来一项重大的制度创新，以第一书记和驻村工作组为精准扶贫的“滴灌管道”，实现对贫困户的精准帮扶、精准滴灌[29]。但其首要的问题不是驻村工作人员开展精准扶贫的技术精度，而是如何破除介入不畅的问题。乡村是熟人社会，是以血缘和地缘关系作为村庄的关系基础，通过人情往来以及由此产生的面子、信任、规则以及自己人的认同使得村民之间在这个过程中变得熟悉进而亲密[30]，而地缘更是血缘的衍生，即使寄居于社区边缘上的人也未曾融入社群中，他们不被视为自己人，不被人信托，也常常得不到普通公民的权利[31]，更不用说作为村庄管理者的外来官员—驻村工作人员，外部力量进入村落内部结构有着很大的难度[32]。

介入困难是Z村面临的问题之一，不仅难以介入村庄治理，也难以取得村民信任。第一，Z村委会成员连续十几年没有更换，年龄大、工龄长、同质性和姻亲连带关系强，利益团体固化，第一书记介入管理难免损害村委利益团体既得和潜在利益，出于经济理性，村委会成员不断干预工作。第二，村委会成员基本都是乡土社会中的长老权力的代表，长时间对村庄的管理已经奠定了其稳定的“统治”地位和较高的权威，尽管驻村工作队成员的在原单位职务级别更高，但仍是外来群体的一部分，难以在短时间内与村委并驾齐驱。村委成员不仅会对其产生猜疑、防备，甚至也会产生排斥心理。村委会和驻村工作队之间的工作协调和搭配，仍需更多时间磨合。乡土社会因熟悉而产生信任是各种“关系”形成的基础，以第一书记为代表的驻村工作人员任期一般为两年，短则一年，其派驻的临时性和短期性就意味着关系熟悉的建立可能微乎其微。第三，驻村工作队与村委会权责定位模糊，资源调配、工作任务执行存在冲突，因此不得不对村委形成一定依赖性。第一书记是否有坚定的公共服务意识受到社会环境的巨大形塑[6]，在强势利益抱团和乡土不信任氛围中，除了妥协折中别无他法。农村问题更多是复杂人情交往下的行为选择，外来驻村干部受制于自身条件和人情认同，不得不继续遵循村委会办事模式。

4.2 建立在私人道德之上的差序格局

差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，是由无数私人关系搭成的网络，社会道德在个人联系中发生意义[12]，长期以来的私人谱系和互动习惯形成了乡土社会的“礼治秩序”。Z 村委会成员都是土生土长的Z 村人，建立在他们之上引申出来的亲属连带关系复杂繁多，带有“丰富利益资源”的扶贫政策和开发项目涌入Z 村，接下来便是利益分配的过程，受经济理性与利益连带的双重驱动，贫困资源倾斜部分群体不难理解。而作为精英阶层的三大群体，除了建立在私人关系之上的连带亲属关系，也是乡土社会“互助团结”的权力稳定维系。村民D 所言，村干部将扶贫资源投向亲属，此外，案例4也提及补偿分配的“隐性优惠”倾斜于村庄精英阶层。建立在私人关系之上的资源、信息的集中，使得精英阶层不断壮大和固化，精英俘获现象更加突出。

村民D，38 岁，务农，家中有老父亲和老母亲，由于家境贫寒，一直没有娶到媳妇，被评为一般贫困户。但他说：“从未享受到任何优惠政策，甚至连什么是贫困户什么是脱贫都不知道。反正村干部把好处都给了他女婿家，我是什么都没捞着”。他对此表示非常不满，他会跟踪村镇干部的行踪，给他们吃饭的地方拍照，也会在他们做扶贫工作的时候悄悄录音，做好假扶贫证据，也申请了新浪微博，没事干就在网上说Z村假扶贫现象。问他为什么不愿意通过正当渠道上访，他说有上访群众以前闹事，不过每次来大领导的话，都会同时安排公安人员来防备上访群众，一旦上访立刻被抓。而且也很难形成群众闹事的局面，因为每次有领导巡视扶贫效果，都会肃清村庄街道，不允许村民上街，也会有便衣警察就站在街上，警戒不许靠近。上访太难了，每次来的领导都是大领导，他们也知道这个情况吧，估计就是不想管，政府官员都一样。

4.3 无为政治引发干群信任困境

乡土社会里的权力结构是以有约束力而无作为的权力为主[12]，横暴权力和同意权力交叉运用，平衡利益，以求村庄和谐稳定。虽然经历了革命、改造、改革和转型之后的后乡土中国，村级组织和村官相当于行政系统在乡村社会的末端，具有半行政型、“准官员”的特征和功能[13]，但这仍然无法改变随着农业税费改革之后，维护稳定成为乡村的中心工作[33]，而维护稳定的最佳办法就是不作为。作为本身就是利益冲突的焦点，不作为反而省心。村民D 说：找过村干部和乡干部许多次，他们都说回去查清楚，但是最终没有任何回复。“找村干部没有用”，这是村民反映的最普遍的心声。权利诉求通道成为“虚置摆设”，弱者的反抗由冲突对立的无奈转向沉默式自我逃离，便不足为奇。

村干部有所为有所不为，利益严重倾斜于利益相关群体，面对群众诉求则毫无作为，Z村十几年的村委会班子早已成为行为固化、利益偏向团体，长此以往，干群之间的不信任度不断增加。2014 年开始实行精准扶贫之后，经历贫困户识别、扶贫政策执行、扶贫项目下达、扶贫效果检查等各个环节，精准扶贫由“大水漫灌式”扶贫向“滴灌式”扶贫转变的过程中，仍然存在诸多不合理现象，笔者主要提及了精英俘获及村民参与排斥，在这些现象的背后，更加加剧了村民对干部的不信任程度，也在无意识中投射到驻村干部的身上。长期无为政治下形成的干群信任危机在Z村此起彼伏。村民D向课题组透露的另一种形式的冲突抗争也是这信任危局之下的一个缩影。

5 对策与建议

5.1 从籍贯是本乡镇的干部队伍中进行选派，并建立好监督机制

从现有的驻村干部情况来看，所学专业、工作背景、家庭背景参差不齐，被派驻村基本都是临时派遣，直接接手农村工作存在各种各样的困难。从籍贯是本乡镇或者县内派遣，首先，被派驻村工作人员对村庄及周边情况较为熟悉，能够在较短的时间内融入村庄治理，乡土文化的困局因为熟悉而变得相对容易；其次，籍贯是本乡镇或县内驻村工作人员回乡参加扶贫工作，比较容易激发驻村工作者的工作热情和报效家乡的决心，有助于大刀阔斧地开展扶贫工作；此外，群众对驻村工作人员也会相对信任，尽管基层治理长期以来的信任危局非常显著，但是熟悉者的临时任命，容易激发群众的信任和支持，对改善村庄治理局面的意义重大。当然，不可忽视的是，上述的派遣安排也极易滋生地方抱团和利益组队现象，为了防止地方对扶贫资金、扶贫项目存在利益侵占，应该加强乡级、县级政府的扶贫监督，尤其是加大上级干部的暗访抽查比例，真正落实扶贫政策，惠及广大村民。随着乡村振兴战略的提出，农村的减贫由先前消减绝对贫困向扭转相对贫困转变，对驻村干部提出了更为严格的要求，基于文化熟悉而选派的当地官员不仅需要嵌入的适应性重视，更需不断强化乡村治理能力，为乡村振兴战略的顺利实施提供良好的人才储备。

5.2 完善第三方扶贫评估细则之外，加大上级干部私访评估比例

河南省及S市的政府文件中多次提及，要不断完善第三方评估制度，并将第三方评估结果作为政绩考核内容之一，是扶贫开发工作的重要参考。扶贫工作开展至今，第三方评估体系已经基本建立，但是也存在一些问题。第三方评估体系较为宽泛，缺乏明晰的规则条例进行约束，容易造成地方的评估标准不统一、扶贫工作监督力度不一致等问题。通过完善第三方扶贫评估细则，有助于不断完善扶贫评估体系，增强监督考评的一致性和公平性，也能为接下来的扶贫工作提供切实可靠的评估参考。

乡村振兴战略的背景对合理化的上级监督与绩效评估提出了新的要求，相对贫困的治理客观上要求的可见成效难以衡量，进而导致流于形式的大规模检查无法发挥应有的效果，需设计切实有效的监督机制。在Z 村调查时，村干部提及，“一年需要应付至少十多次的上级检查，除了写报告、整理材料之外，就是不断接待领导，走访群众的时间越来越少。而且村民由以前特别愿意为领导汇报工作到现在已经熟悉了应对检查，大多都是敷衍了事。”各级部门加大扶贫效果的检查是上级对扶贫工作非常重视的体现，但是繁多的检查确实给村干部、驻村工作人员及村民带来了很多困扰。笔者建议减少正式检查，加大抽查私访比例，首先，加大私访能得到比较准确的扶贫信息、听到老百姓最真实的心声，有助于得到客观的扶贫工作考核数据；此外，减少正式检查也会减少给村里、乡里等带来不必要的行政招待，耽误村委会及乡政府的日常工作。

5.3 建立详细的信息公开制度，明确村级公示的具体实施方案

知情与同意是横亘在村委会与村民之间的一道心理屏障。亟需在村庄建立详细的信息公开制度，首先，要让村民知晓乡村振兴的相关惠民政策，将基层管理层面实行的惠民项目及参与标准等详细信息以公开栏宣传、喇叭宣传等各种灵活方式通知到村民；其次，扶贫政策的宣传信息要非常详细，甚至可通过宣传页发放的形式将所有的乡村振兴政策及政策适用范围及时下发给村民，让村民切实能够对乡村振兴相关政策有详实的认知；第三，定期召开村民大会，在说明第一书记及村委会工作进展的同时为村民提供通畅的信息反馈渠道，并非常及时地进行跟踪反馈，强化村民对基层管理的信任度。只有保障村民有广泛的知情权和申诉权，才能够真正让村民成为新一轮乡村振兴战略发展的行为主体，成为惠民政策的真正受益者。

6 结论

每个村庄都有自身的独特性与唯一性，从该文研究的案例来看，精准扶贫政策与第一书记制度在Z村的执行过程中，伴随着扶贫资源的下放和第一书记的嵌入，Z 村的村庄治理结构也发生了一些细微变化，第一书记制度在嵌入乡村过程中因乡土文化的影响而呈现“悬浮”的角色偏离境遇。与此同时，伴随着扶贫资源的进入，更加引发了干部与群众之间的不信任关系和矛盾对立。此外，由于干部素质、执行失误等问题也确实存在着扶贫资源目标偏离的问题，而目标偏离的结果就是村民与第一书记之间的不信任程度也在不断加深，这种疏离感使得第一书记被迫成为与村干部“合谋”的角色。在这种干群关系紧张的大背景下，由于熟人社会、私人道德等这种根深蒂固的乡土文化特征，村干部之间保守抱团，导致第一书记处于权力悬搁和被动疏离的局面，精准扶贫政策的执行公正也并未因为第一书记制度的介入而有所改善，这种乡土文化呈现的抵抗效应其实更多根源于Z村相对封闭式的地理及社会环境，是乡村呈现的文化惯习，并不完全适用于人口流动性较强、经济发育程度强的村庄、地域开阔的村庄。基于文化生产的理论框架，可得出中国传统的乡土文化对于外界干预的抵触和疏离，如何在进行外界干预的同时，逐步削减乡土文化的负面影响，发挥乡土文化的积极效果，促进政策的执行，这是值得进一步思考的。