监狱疫情防控“应急—常态化”治理机制研究

张传伟 张红广

2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。”监狱作为执行监禁刑的专门机关，不仅承担着依法执行刑罚、依法管理、教育改造罪犯的神圣职责，还承担着监狱突发事件应急机制建设、保障监狱安全的重要任务。目前，新冠肺炎疫情对我国经济社会的影响依然持续，监狱在疫情防控背景下，健全应急机制、探索常态化治理的任务仍然在路上。

一、监狱疫情防控“应急—常态化”治理机制存在的问题

目前，监狱应急治理转向常态化过程中存在着对应急治理理念认识不全面，应急治理体系没有形成法治化、体系化，以及转向常态化治理的措施不足等问题。

（一）现代化监狱治理理念尚未完全建立

从应急治理层面讲，随着科学技术的发展及其在监狱治理中的应用，多数监狱的硬件设备和软件设施经过了更新换代，特别是智慧监狱的建设，使监狱管理的现代化数字技术能力有了长足进步，但也产生了监狱对高科技技术设备的过度依赖。疫情发生以来，监狱的危机意识和忧患意识有所增强，不定期开展安全教育宣传、应急治理专项讲座培训、实战演练，但有时形式大于内容，应彰显的危机意识被掩盖，应急治理的意识不强。

从常态化治理层面讲，国家对监狱新时代治理能力、治理体系现代化的要求，需要高素质的监狱人民警察去践行，监狱人民警察只有具备高度的政治思想觉悟，强烈的危机意识，过硬的心理素质，才会有应急治理的战时素养。在个别监狱发生疫情后，监狱应急处置能力总体而言令人满意。但是，监狱应对疫情防控常态化的治理能力还不高，在思想上对疫情防控常态化的研究和探索还不够，造成了监狱疫情防控“应急—常态化”转换的措施与国家对监狱治理能力、治理体系现代化的现实要求相脱节。又因为监狱缺乏应对长期化应急事件治理的实战经验。因此，在转向疫情防控常态化过程中，监狱及警察无论经验上还是心理调适上都有所欠缺，执行力和应对力不足，从而给监狱监管安全和社会治理造成一定的负面影响。

（二）监狱应急治理转向常态化治理的要素不够完备

在近三年的抗击疫情过程中，我国监狱机关实行严格的执勤模式，坚持“外防输入、内防反弹”总策略和“动态清零”的总方针，取得了抗击疫情的阶段性胜利。但是，监狱在应对疫情应急机制与常态化机制转换的关键节点上还难以应对自如，疫情防控机制转换的措施准备不足。一是没有形成狱内狱外联动应急机制。疫情发生后，监狱积极应对，但也存在与当地政府联防联控体系不相协调、专业支援、物资调配不足、警力不足等问题。二是监狱医疗场所和医疗设施不够健全。2020年疫情发生时，3省5所监狱出现服刑人员集中感染，重要原因是监狱医疗设施无法满足防控要求，无法及时隔离医治。现在这一现象得以好转，但并没有完全达标。三是执勤警力明显不足。疫情防控过程中，监狱应急执勤备勤模式成为“外防输入”的最佳应对策略。这种执勤模式有效阻止了外界疫情的输入，但警力缺口巨大，长时间的执勤备勤使得监狱警察身心俱疲。长此以往，警察队伍稳定性将遭受挑战，对监狱安全稳定带来重大安全隐患。四是监狱警察和服刑人员的心理疏导措施满足不了现实需要。执勤警察因长时间持续封闭执勤产生强烈的身体疲惫感，长期无暇顾及家庭而备感焦虑，心理压力骤然上升。民警和罪犯的心理疏导和干预都对监狱的防疫工作带来新的挑战。①参见高贞、戴艳玲、谢晓燕：《完善监狱场所重大疫情应急预案的思考与建议》，载《犯罪与改造研究》2021第3期。监狱“应急—常态化”治理相互转换的条件尚不能满足需求，导致监狱治理向常态化转向存在较大困难。

（三）监狱“应急—常态化”转换机制运转不畅

2005年，司法部发布的《司法行政系统突发事件应急预案》将突发事件分为突发安全事件、重大事故、突发公共卫生事件和自然灾害等四类，重大传染病疫情包含在突发公共卫生事件中。监狱内人口密度大，导致传染病传播的速度远快于社会公众，如肺结核的患病率是社会流行水平的5-35倍。我国有关监狱人口传染病情况的普查显示,在上世纪末我国监狱人口中甲、乙类传染病发病率是一般社会公众的8.36倍。②参见苏新建、沈运峰：《论罪犯医疗权：以〈监狱法〉完善为视角》，载《西南政法大学学报》2022年第3期。按照《司法行政系统突发事件应急预案》的要求，监狱机关应制定突发事件应急预案体系。但从应急预案的专项检查来看，疫情发生时，监狱几乎未见有将重大突发疫情列为专项应急预案的情形。同时，监狱在实行最高等级的应急勤务模式后，向常态化转换机制的实践探索几乎处于空白状态。随着时间的推移，监狱疫情防控面临新的形势，在监狱“应急—常态化”治理机制相互转换中，面临转换预案缺乏、转换措施探索不力的问题，离法治化转换的目标还相距较远。

（四）“信息孤岛”现象影响了监狱应急机制与常态化机制的转换效率

近年来，监狱系统进行了大规模智慧监狱建设，智能信息技术普遍应用于监狱管理和犯罪教育的诸多方面，监狱机关开发了不少信息系统，包括罪犯管理、刑罚执行、监狱生产和监狱办公等系统。但是，这些系统之间的信息流动不够畅通，没有形成完整的监狱信息库，信息资源还不能做到完全有效整合，系统数据无法实现共享，导致信息传递效率低下，监狱应对突发事件时信息来源不全面、不可靠。监狱可能出于保密的需要，导致“信息孤岛”现象的发生，疫情发生时信息传递受阻，治理决策不通畅。这一问题不解决，严重影响疫情防控应急状态与常态化状态转换的效率，影响监狱治理能力现代化水平的提高。

（五）监狱由应急治理转向常态化治理的保障体系不够健全

监狱突发事件应急治理和常态化治理能力现代化，离不开资金、现代科学技术和科技人才的支撑，三者缺一不可。监狱在疫情防控应急治理与常态化治理相互转换中的保障能力并不乐观，主要表现为：一是监狱应急治理的资金存在缺口。有些监狱在资金预算中没有应急治理专项经费，一旦发生突发事件，应急治理所需资金只能依靠临时调配解决，影响了效率。二是现代科学技术的作用未能得到充分发挥。虽然在智慧监狱建设中构建了不少信息数据系统，但目前还做不到相互融合，没有构建起完善的大数据治理平台，在一定程度上影响了应急机制与常态化机制的转换。三是监狱应急治理过程中暴露出了现代专业技术人才缺乏问题，①参见王伟阳：《监狱突发事件应急治理体系建设与完善》，载《广西警察学院学报》2020年第3期。并可能进一步加剧。在公务员招考中，一些现代专业技术人才不报考监狱，现有的信息专业人才也存在随时流失的风险。

（六）监狱应急治理转向常态化治理的效果尚未经过实战检验

为了应对疫情，监狱均制定了疫情防控应急治理预案，目的在于最大限度控制疫情的发展，减少疫情造成的损失。但是，从目前监狱疫情防控实效来看，应急治理与常态化治理的相互转换在实际运行过程中还存在不少问题。第一，应急治理预案不够科学。应急治理预案是在总结各类危机事件经验教训的基础上形成的，理论上应该能够契合工作实际，监狱应急预案基本上是根据应急治理法律法规变通制定的，各监狱基本情况不一，但过于趋同，未紧密结合各自实际情况加以调整，导致不少应急措施未能在疫情过程中发挥应有的作用。第二，监狱应急实战演练有时流于形式。主要表现为：一是多数监狱会不定期开展应急实战演练，但有时参与实战演练的警察存在应付心态，在应急实战演练的过程中不是积极发现问题，而是抱着活动结束就算完成的心态；二是应急演练结束后，监狱为了放大演练实效，只对演练效果好的过程、环节进行总结，缺乏问题梳理和后期深化巩固应急预案演练的科学态度，实战性大打折扣；三是监狱的实践演练过程都是事先编排好的，演练的过程更多时候是走个过场，应急治理与处置的专业性不够；四是针对传染病的预防演练数量少，标准低，有的监狱根本没有组织过应对疫情的专题应急演练。这些日常工作的不足，在“应急—常态化”机制转换过程中存在重大的安全隐患。

二、监狱疫情防控“应急—常态化”治理机制存在问题的原因

（一） 监狱应急治理的观念较为落后

监狱作为刑罚执行机关，正常状态下实行常态化管理模式，对标新时代国家治理能力和治理体系现代化的要求，监狱“应急—常态化”的治理理念还存在不少差距。一是高科技设备的投入不能抵消粗放式治理的不足。近年来，监狱重视高科技设备的配置，特别是智慧监狱的建设，大大提高了监狱的信息化水平。但技术手段只应是辅助手段，不能过度依赖。思想观念上的迟滞，粗放式的管理方式在监狱管理中依然存在。反映在疫情防控中，监狱对传染病的防治还停留在初级阶段，与刑罚执行的其他方面比，服刑人员卫生健康安全的治理明显落后，导致应对传染病的应急卫生健康系统不健全，对传染病应急治理对策的研究、部署落实也不到位，与国家治理能力现代化的要求还存在较大差距。二是疫情防控中，国家实行“精准防控”政策，而大多数监狱一直实行严格的应急封控执勤备勤模式，导致一线执勤警力严重不足，干警身心疲惫不堪，严重影响了监狱警察的正常生活。

（二）监狱尚未形成法治化、体系化的应急机制和转换体系

目前，大多数监狱没有完全形成应对现代监狱危机事件的应急治理及其转换机制，这与相关法律规范的缺失与规定不明确有密切关系。我国法律、行政法规和地方性法规中很少有与监狱突发事件应急治理及其转换机制相关的内容。《突发事件应对法》中虽有相关内容，但与监狱直接相关的内容缺失。《监狱法》作为监狱刑罚执行的基本法律，其对具体的应急治理缺乏明确规定，加之1994年颁行的《监狱法》与《突发事件应对法》衔接不够，监狱应急治理体系应由哪些部门参与？监狱拥有哪些紧急权力？在什么情形下应行使紧急权力? 《监狱法》的规定不明确。《山东省监狱系统安全长效机制工作体系（试行）》《山东省监狱突发事件应对办法》等规范性文件主要针对的是“监狱监管安全类突发事件”，而不是针对传染病，存在着实体和程序问题规定不明确、适用范围较小等缺陷。

（三）监狱应对危机的预警机制和转换机制不够及时迅速

长久以来，由于监狱较少遇到大规模、大范围的危机事件，导致对危机事件演练重视不够，监狱风险防范、应急培训和应急治理专业化程度水平不高，实践中广泛采用的是情景模拟、桌面推演，真正实地演练不多，导致疫情等危机事件的预警机制不够迅速。监狱发生疫情等公共危机事件后，正常的反应机制应是在获悉突发事件前兆信息的前提下，立即启动危险性评估机制，科学分析研判监狱狱情，及时作出科学的突发事件预测和警报，力求将突发事件消灭在萌芽状态。但长期的麻痹思想和无重大危机的现实，使狱情、犯情、突发事件的警情搜集不深入、不全面、不完整，监狱应急治理中预警信息研判欠科学、警报系统报警不及时等问题仍然存在。预警机制的不足，应急机制启动延误时间，会使危机事件后果变得更严重。当疫情防控平稳，就应调整应急机制，进入常态化治理机制。现实是由于以前的预警调整机制不健全，没有及时遵循精准防控的政策要求，没有及时由应急机制向常态化治理机制转变，从而使监狱应急防控执勤一直处于长期高强度封闭化状态。

（四）检察院对监狱应急运行和转换机制很难做到同步监督

在疫情防控背景下，强化检察同步监督非常必要。检察机关对监狱执法监督由派驻检察监督逐渐向“派驻+巡回”监督方向发展。检察机关对监狱刑罚执行实施同步监督，在与罪犯合法权益密切相关的关键方面积极主动提前介入，全程关注、跟踪，实施监督，取得了良好的效果。但在监狱应急机制建设过程中，检察机关同步监督机制还不到位。检察机关应依法对监狱“应急—常态化”治理机制的调整转换进行同步检察监督，及时纠正一些不合法、不合规、不合理的做法，帮助监狱机关提高法治化建设水平。

三、监狱疫情防控“应急—常态化”转换体系的设想

应急管理体系是一个开放的复杂大系统，它一般包括监测预警、风险评估、决策指挥、应急处置（或解除应急处置）和协调保障等关键环节。①参见高小平：《整体性治理与应急管理：新的冲突与解决方案》，载《公共管理与政策评论》2018年第6期。借鉴域外监狱应急指挥体系，比如，美国监狱应急事件发生后，监狱可联络军队、消防、医疗等相关单位协同作战；德国、英国、日本监狱注重风险防范，多采用情景模拟、桌面推演、实地演练等培训方法。根据监狱疫情防控措施的特殊要求，监狱疫情防控“应急—常态化”治理机制应包括监测预警系统、风险评估系统、组织指挥系统、应急处置（解除）系统和协调保障系统等。

（一）监测预警系统

监狱疫情防控按照“监测关口前移”的要求，通过日常的监测、评估和预警等系统运行机制，运用高效、便捷的智慧信息技术手段持续监测各类风险，并进行24小时评估分析，建立多点触发疫情监测预警系统，可以在监狱区域范围内弥补网络直报系统的不足，拓展监测的广度，②参见丁翀、陈立凌、刘芳、时秋芳：《多点触发视角下的传染病监测预警系统的设计与实现》，载《中国数字医学》2022第3期。将监测的触角伸向各类监测点，一旦触发预警系统下限，立即发布相关预警信息，迅速启动应急治理程序，强化对监狱疫情风险的“事前防控”，为转入应急治理状况提供风险评估。运行过程中，尽可能多地搜集监狱预警事件的信息。检查搜集所得资料的性质，进行分析研判，以找出可能的危机因素。当疫情防控条件发生变化，达到恢复常态化治理条件时，按程序启动预警系统，对转换为常态化治理状态进行风险评估。

（二）风险评估系统

监狱监测预警系统一旦发出疫情变化的预警信息，应立即启动风险评估系统，对预警系统发送的情报信息实施综合甄别。疫情发生后，组织传染病防控专家对收到的预警信息进行综合分析研判，并提出具体风险等级的专家意见。监狱风险评估系统根据收到的预警信息和专家意见，判断疫情呈现趋重或者扩大的风险，抑或疫情趋轻或减缓的向好态势，找出真正的危险要素或危险减缓的趋好要素，为组织指挥系统的启动决策，是否启动应急机制或转换为常态化治理机制提供决策依据。有学者主张，以个体“移动—接触”网络中各节点的加权度中心性，借助K-shell分解方法对网络中节点的重要性进行排序，并根据节点度中心性偏离网络中所有节点度中心性标准差的倍数对节点进行剥离，识别疫情爆发的高风险区域。①参见杜方叶、王姣娥 、靳海涛：《基于个体“移动—接触”的空间交互网络理论构建与疫情风险评估》，载《地理学报》2022年第8期。需要说明的是，国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组《关于进一步优化新冠肺炎疫情防控措施，科学精准做好防控工作的通知》（以下简称《通知》）规定的整治“随意采取‘静默’管理、随意封控、长时间不解封等各类层层加码行为”，同样适用于监狱防控和风险评估。因此，监狱疫情应急状态与常态化状态转换时的风险评估应遵循“精准防控”的要求，研判评估时不得层层加码、随意封控、长时间不解封，做到精准研判评估。

（三）组织指挥系统

监狱“应急—常态化”治理指挥体系应尽可能是扁平化的、由下至上再由上至下的指挥体系。具体应为：监测预警系统发现危机（或危机条件消失）—启动风险评估系统—报告总值班室—报告监狱长—是否立即启动应急或常态化预案，同时向上级机关报告—启动应急处置措施或解除应急处置措施，同时启动协调保障系统—监狱基层组织和人员按各自职责处置，监狱领导协调。组织指挥系统的启动，应体现出迅速、精准、有效的特点，做到令行禁止。

（四）应急处置（或解除）系统

有学者建议，根据监狱危机事件的严重程度、影响范围和可能造成的社会影响力大小，实行分级管理。根据具体的分级标准，监狱危机事件划分为三个预警等级：特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）和较大（Ⅲ级），应纳入监狱突发重大疫情应急预案的应急治理范围，分别对应应急Ⅰ级响应、Ⅱ级响应、Ⅲ级响应。②参见高贞、戴艳玲、谢晓燕：《完善监狱场所重大疫情应急预案的思考与建议》，载《犯罪与改造研究》2021第3期。根据监狱服刑人员的特殊性、监狱疫情的传播特点和可能造成的严重后果，监狱应急响应等级应适当高于地方。组织指挥系统作出启动应急机制的决策后，应急处置系统迅速启动，根据不同的指挥层级，启动相应级别响应，并作出相应的具体处置措施。各部门、各监区按照设定的应急预案履行各自职责，果断处置或防范可能发生的疫情，按照国家规定的监狱疫情方案执行。同理，当疫情条件满足转入常态化治理的要求后，充分研判分析，遵循转换方案规定的程序，监狱应急方案停止运行，转换为常态化机制，应急机制及时解除。

（五）协调保障系统

监狱疫情防控“应急—常态化”机制相互转换中，监狱及其上级机关应充分协调各方面力量，保障监狱疫情防控“应急—常态化”机制的合理转换。

1.防疫力量上构建“四位一体”协调保障系统。构建监狱、驻狱武警、监狱驻地政府、社会力量四位一体协调保障系统，建设中国特色监狱“应急—常态化”机制的协调保障系统。当监狱发生自身难以控制的疫情，监狱或上级机关启动相应的紧急报告机制和沟通协调机制的相应预案，这就需要协调好监狱系统、武警、监狱驻地政府、其他社会力量，动用一切力量做好监狱应急治理工作。①参见高贞、戴艳玲、谢晓燕：《完善监狱场所重大疫情应急预案的思考与建议》，载《犯罪与改造研究》2021第3期。具体而言，监狱和武警保障监狱执法力量，迅速阻断疫情传播链，疫情严重时，启用监狱方舱医院，保障监狱不发生系统性疫情风险，维护监狱正常秩序。监狱驻地政府动员防疫、卫生健康系统的力量，救治患者，在监狱配合下，接管监狱方舱医院，阻断疫情传播。如江苏省监狱系统根据疫情防控封闭管理需要，就疫情防控期间监管改造、安全管理、民警管理、经费保障、疫情防控物资采购等做出统筹安排，统筹监狱各项工作规范有序运行。②参见安文霞、陈宝利：《重大公共卫生事件视野下监狱行刑的挑战与应对》，载《中国司法》2021年第4期。同时，建议协调监狱外部力量，保障疫情防控和监狱监管秩序。疫情控制以后，当符合常态化条件时，驻地政府和社会力量退出，方舱医院停止运行，监狱转换为常态化管理模式。

2.防疫资金物质保障到位。一是监狱应将疫情应急机制所需经费列入当年监狱工作经费预算，保障相对充足的应急机制建设经费，包括应急处置经费、应急培训与演练经费等相关费用，应纳入中央财政和省市级财政预算予以保障。二是人员储备到位。2020年疫情防控以来，全国疫情最严重时，监狱按一级勤务模式对监狱实行“零轮换”的封闭执勤模式，罪犯的生产劳动与娱乐活动都予以暂停。后来，不少监狱启用“14+N+N”的二级值班执勤模式。监狱全部值班执勤民警被分为三个岗位，分别是狱内值班执勤岗、集中隔离点备勤岗和居家隔离备勤岗，每个岗位的执勤时间以14天为一个周期，每隔14天换班换岗。③参见安文霞、陈宝利：《重大公共卫生事件视野下监狱行刑的挑战与应对》，载《中国司法》2021年第4期。在此模式下，执勤人员是整个监狱警察人数的1/3左右，导致警力严重不足，整个系统工作人员处于超负荷运转状态。因此，适当储备一定数量的警察勤务人员有其必要性和合理性。三是防疫物资提前储备。车辆、食品保障、医用物资、通讯设备等应全部保障到位。特别是加强通讯保障设施建设，电话、警务通、警报等务必提前准备到位。如四川省监狱系统因地制宜设置专门隔离观察场所，做好疫情防控的物资保障以及罪犯日常生活物资的储备，特别是防疫物资的采购和储备。④参见安文霞、陈宝利：《重大公共卫生事件视野下监狱行刑的挑战与应对》，载《中国司法》2021年第4期。

四、构建监狱疫情防控“应急—常态化”治理配套机制的建议

（一）根据实际设立监狱疫情防控“应急—常态化”转换机制的医学标准

根据《通知》“明确入境人员阳性判定标准为核酸检测Ct值＜35，对解除集中隔离时核酸检测Ct值35-40的人员进行风险评估，如为既往感染，居家隔离期间 ‘三天两检’、赋码管理、不得外出”的要求，同时依据监狱疫情防控“严于平时，高于地方”的要求，建议设定监狱警察或者服刑人员中，如有人如出现核酸检测Ct值＜35的情况，或者监狱驻地所在县市区出现核酸检测Ct值＜35的感染人员，经研判分析后认为监狱面临较大输入风险时，应按程序启动监狱疫情防控应急机制；上述人群中如出现核酸检测Ct值35-40的情况时，应组织疫情防控、病毒学专家进行分析研判，如果存在较大输入风险，可启动应急机制。同时，根据《通知》“严格执行国家统一的防控政策，严禁随意采取‘静默管理、随意封控、长时间不解封’”的要求，如果监狱驻地县市区15天以上无新发疫情，经综合分析研判认为监狱疫情输入风险很低，则可按程序转入常态化运行状态，落实国家精准防控的要求。

（二）建立监狱疫情防控“应急—常态化”专家咨询研判机制

监狱疫情防控，是政策性很强的严谨的科学工作，监狱疫情防控研判应由防控专家和病毒学等领域专家会商，提出确定的专业性意见。同时，由法律专家研判法律风险，使“应急—常态化”治理机制始终在法治轨道内运行。疫情防控研判过程中，法律专家依法提出最符合监狱实际的法律建议，重点关注以下几方面：一是应急机制下，刑期未满患病服刑人员的管控对策，对刑期未满的服刑人员，按照在押罪犯染病防治的要求实行关押救助治疗，可以充分利用监狱医院、方舱医院进行管控，或者在监狱系统具有关押条件的医院进行，服刑人员由医护人员和干警双重管理。干警负责刑罚执行工作，医护人员负责服刑人员疾病的治疗。二是应急机制下，提出医疗过程中患病刑满人员的应急管控对策。对于医疗过程中刑满人员的管控，分两个阶段进行。第一阶段，刑满日以前的服刑阶段，应按照刑期未满服刑人员管控；第二阶段，刑满日以后的出狱阶段，应在刑满之日向其宣布刑满释放，办理出狱手续。由于疫情防控的需要，按患病公民管控。监狱应提前向省监狱管理局、当地疫情防控指挥部、卫健委报告，患病的服刑人员刑满释放后，原则上转到具有收治能力的社会医院救治，办理交接手续，按普通患病公民管控。如果当地社会医疗机构无力接收，应在当地防控指挥部的部署下，在刑满释放人员或亲属签字同意后，继续在监狱系统医疗机构治疗，与服刑人员隔离，取消强制性管控人身自由的措施。无论哪种情况，不能也不允许发生对刑满服刑人员超期羁押问题。三是应急机制条件消失，转入常态化治理机制，也需要医学专家和法律专家作出评估研判，提出监狱执勤模式能否转换、是否立即转换的建议，提高监狱依法治理的能力，实现监狱治理现代化目标。

（三）提高对干警和服刑人员心理疏导和心理干预的服务水平

监狱疫情防控采取应急管理机制，持续时间长。加强对监狱干警和服刑人员的心理疏导和心理干预，是抚慰执勤警察和服刑人员不良情绪不可或缺的良方。

1.对长期在监狱执勤备勤的干警强化心理疏导。在监狱执勤备勤的干警，一旦长期执勤备勤，心理压力增大，负面情绪增长。应重点关注执勤备勤干警的心理疏导，减缓其情绪压力，保障监狱安全稳定。同时，心理问题发生后需要较长时间的心理辅导和心理干预才能回归正常，具有滞后性，因此监狱回归到常态化治理模式后，也应加强监狱干警和服刑人员的心理监测，防止心理疾病积累导致不良后果发生。

2.加强对服刑人员的心理辅导和心理干预。监狱实行应急模式，服刑人员的家属可能由于疫情的影响不能到监狱会见，造成服刑人员因长时间不能与亲人相见，产生急躁情绪，这就需要心理辅导和心理干预。为应对心理问题，可以借鉴韩国仁川市的做法，开设24小时精神健康福利中心，提供心理咨询服务，缓解精神压力，帮助恢复正常生活。①参见曹圣润、田香兰：《韩国地方传染病应急管理体系研究——以仁川市应对新冠肺炎疫情为例》，载《东北亚学刊》2021年第2期。利用现代信息技术，采用亲情电话、亲情视频的形式，让罪犯亲属能够及时与罪犯线上会见，让罪犯了解家庭状况，有利于其情绪稳定，达到提高监管质量、维护监管秩序的目的。

（四）补齐监狱应急医疗机构不足的短板

1.调整监狱医疗机构的布局。根据疫情防控的要求，按照监狱地理布局、服刑人员数量，遵循平战结合的原则,以省、直辖市和自治区为单元（也可跨省市区），在省、市、区内重新调整监狱医院的应急布局，使之符合就近隔离、重大疾病就近就医，最大限度保障服刑罪犯就医便利。以山东省为例，建议在济南、济宁、潍坊、临沂、青岛等地，依托相关监狱医院，扩大医院规模，提升监管、医疗等软硬件实力和水平，建立（扩建）几所高水平的监狱医院,平时为监狱医院临床使用，特殊情况作为监狱应急医院，起到迅速处置监狱疫情的应急作用。

2.设立监狱系统方舱医院。国家卫健委党组书记、主任马晓伟提出要“提前规划准备定点医院和亚定点医院、永久性方舱医院、集中隔离点，把防控的人力物质资源备足备齐，确保一旦发生疫情迅速启用”。随后，永久性方舱医院在一些地方开建。据国家卫健委疫情应对处置工作领导小组专家组数据，截止2022年4月25日，全国已建成和正在建设的方舱医院近400家，床位总数约56万余张。②参见王莉：《全国已建成和正在建设的方舱医院近400家，床位总数约56万余张》，载网易2022年4月29日，https://www.163.com/dy/article/H658338R0514R9OM.html。每个省、自治区和直辖市在监狱系统至少建立1所方舱医院，对于完善监狱医疗布局，提升监狱系统疫情防控水平是有裨益的。

（五）将监狱“应急—常态化”治理机制的运行纳入检察同步监督机制

当检察机关对监狱履行法律监督职责时，不管是派驻检察，还是巡回检察，如果发现存在监管安全漏洞，特别是疫情防控等可能带来巨大安全隐患，应立即启动对监狱应急治理与常态化治理相互转换的法律监督，将监管安全漏洞消灭在萌芽状态，保障监狱安全稳定，为平安社会建设贡献检察力量。建议检察机关借鉴减刑、假释、暂予监外执行启动、提请同步监督的机制，在监狱研判启动应急机制，或者由应急机制转换为常态化机制时，检察机关工作人员均应参与研判过程，但不干涉监狱行政工作，将监狱应急机制运行与常态化机制的转换，纳入检察机关的同步监督过程，从而将监狱疫情防控“应急—常态化”机制的转换纳入法治化轨道。

结 语

监狱封闭执勤模式已运行近三年时间，监狱疫情防控应急机制与常态化机制尚难以流畅转换。因此，有必要健全监狱疫情防控“应急—常态化”治理机制，包括监测预警系统、风险评估系统、组织指挥系统、应急处置（解除）系统、协调保障系统等。监狱机关在作决策时，应设立明确的医学标准，充分发挥疾控专家研判机制的决策建议作用，明晰疫情传入监狱的风险程度，作出精准决策；加强检察机关的法律监督，使应急治理与常态化治理转化机制在阳光下运行。同时，调整监狱的医疗机构布局，使其分布与监狱实际需要、地理方位相匹配，以保障监狱安全稳定，防患于未然。