中基层法院民事再审案件提级管辖研究

朱学波

民事再审制度作为一种兼具监督性和救济性的审理制度，对于依法纠错、维护裁判权威、保护当事人合法权益，理应发挥积极的作用，在案件审理中“不仅要主持正义，而且要人们准确无误地、毫无怀疑地看到是在主持正义”①[英]丹宁勋爵：《法律的训诫》，刘庸安等译，法律出版社2000年版，第98页。。多年来，学界对民事再审存在的问题大都已研究得比较深入，②参见张亮、黄茂醌：《我国民事审判重心全面下沉的体系性应对》，载《河北法学》2022年第7期。关于如何重塑也提出了不同的构想，有不少学者提出构建飞跃上诉制度，③参见方斯远：《我国飞跃上诉的制度构建：兼论有限三审制的改革路径》，载《中国法学》2020年第5期；李浩：《举证责任倒置：学理分析与问题研究》，载《法商研究》2003年第4期。有学者提出采取三审终审制，④参见章武生：《我国民事审级制度之重塑》，载《中国法学》2002年第6期；傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，载《中国社会科学》2002年第4期。当然也有学者认为我国不宜推行三审终审制，⑤参见陈杭平：《比较法视野中的中国民事审级制度改革》，载《华东政法大学学报》2012年第4期。还有学者围绕审级职能定位改革提出了相关制度构想。①参见龙宗智：《审级职能定位改革的主要矛盾及试点建议》，载《中国法律评论》2022年第2期。其中有几个问题值得关注：一是无论飞跃上诉还是三审终审，大多停留在制度设计及理论层面，就其能否移植到我国并应用于中基层法院民事再审程序问题，尚缺乏实证层面的考察；二是如果将飞跃上诉适用于中基层法院的民事再审程序，是否会导致对案件当事人的审级利益的损害；三是在重塑中基层法院民事案件再审程序中，巡回法庭制度与飞跃上诉、飞跃上诉与我国现行审级制度改革是否会发生冲突，等等。

一、中基层法院民事再审案件管辖现状

为更好地研究作为再审诉权、答辩权、再审监督权三方支点的中基层法院民事再审案件提级管辖，有必要通过实证考察，从主体权利视角探究中基层法院民事再审案件管辖现状。

（一）A市中基层法院民事再审考察

为更好地研究中基层法院民事再审案件管辖现状，笔者通过一体化工作平台，检索出A市法院2018年至2021年受理的民事再审申请案件2436件，启动再审程序案件524件，已审结521件，其中2018年审结案件98件，2019年审结案件117件，2020年审结案件137件，2021年审结案件169件，案件数量逐年上升。在已审结的521件民事再审案件中，根据案件来源可以分为下级法院再审上诉、上级法院指令再审和本院提审三种类型，其中再审上诉案件189件、上级法院指令再审案件200件、本院提审案件132件，再审管辖的不确定性比较明显。

（二）再审程序中各方之共同处境——“程序空转”

为分析中基层法院民事再审案件管辖现状存在的问题，有必要从再审诉权、答辩权、再审监督权三个主体权利视角展开。

1.再审申请人行使再审诉权的处境

第一，推动再审程序运行难度大。这里的再审程序，包括再审审查程序和再审审理程序。在再审审查程序方面，再审申请人提起申请后，中基层法院按照规定对再审申请进行审查，符合条件则进入再审程序，相反则会作出驳回再审申请的裁判。无论从A市还是全国范围来看，驳回再审申请的比重均在90%以上；②参见刘峥、何帆：《〈最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法〉的理解与适用》，载《人民司法·应用》2021年第31期。即便进入再审审理程序，真正改判案件所占比重也并不高。

第二，再审案件受理法院存在不确定性。根据我国《民事诉讼法》，再审申请人作为民事再审程序的推动者，既可以向原审法院申请再审，也可以向上一级法院申请再审。各级法院都可以受理民事再审案件使得民事再审程序具有不确定性，也就是说某一个再审案件到底属哪一级法院管辖并没有明确的规定。管辖的不确定性让再审申请人进退两难，其中A市法院审理的两起典型案件（见表1），写满了再审申请人的不易。

表1 A市法院审理民事“程序空转”再审典型案件

在其他地区，也存在经过一审、二审、上级法院提审后又发回重审的民事再审案件（见表2），“程序空转”现象屡见不鲜。

表2 其他地区法院审理民事再审“程序空转”典型案件

第三，申请再审存在重复性、无序性。民事再审程序被反复运用在中基层法院的不少案件中。一个案件终审后因当事人申请再审，之后被上级法院发回重审或者指令再审、再到申诉或者申请检察机关抗诉后再审……因当事人既可以选择申请再审，也可以选择申诉或者申请检察机关抗诉，导致了民事再审审理程序的重复性、无序性。

2.被申请人行使答辩权时的处境

作为再审申请人的对立面，被申请人在民事再审案件行使答辩权时亦充满困惑。《民事诉讼法》及相关司法解释规定，当事人均可以对已生效的裁判申请再审，但实务中，假设案件各方对已生效的裁判申请再审，且均符合再审申请的条件，中基层法院往往以先申请一方作为再审申请人，而将其他再审申请人列为被申请人。根据相关法律规定，假设再审申请人申请再审的案件，其他当事人对被列为被申请人不服，可按照法律规定在辩论环节终结前提出再审请求，但若由于各种原因不提出，则不能向法院申请再审，只能申请检察建议或者抗诉。①参见最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》（第2辑），人民法院出版社2015年版，第77页。这样虽然符合法律规定，但也在一定程度上让被申请人产生侵犯其诉权的困惑。

让被申请人产生困惑亦包括再审申请人申请再审的“程序空转”现象。由于民事再审案件审理管辖法院较多、审理周期较长，不管哪一方、在哪一个环节胜诉，均可能因一方申请再审、申诉或者申请检察院抗诉而改变原审裁判。实践中，被申请人因再审申请人申请再审而被变相鼓励申诉或者申请抗诉现象还是比较常见的,这也加剧了民事再审“程序空转”的可能性。

被申请人的困惑还在于民事再审案件中，被申请人的参与率较低。这里的参与率较低主要指被申请人在再审申请阶段参与率较低，更遑论法院受理后裁判阶段及裁判后的参与率。以A市法院为例，由于种种原因导致的被申请人联系方式缺失致使无法告知被申请人参与民事再审案件的比例约占10%，②根据对A市送达平台2018-2021年民事再审案件进行分析所得数据。即便采取公告送达，被申请人仍然无法参与案件审理，这不仅严重浪费司法资源，也在无形中削弱了民事再审程序的价值。

3.中基层法院行使再审监督权时的处境

作为民事再审案件居中裁判者，中基层人民法院行使再审监督权时处境尴尬。第一，民事再审案件管辖“上提难度”较大，提级管辖成奢望。上下级法院转移管辖权形同某一个法院管辖权被取消，而另一个法院取得管辖权。③参见王亚新：《民事诉讼管辖：原理、结构及程序的动态》，载《当代法学》2016年第2期。但从某种程度上分析，下级法院希望上级法院上提的案件，大多是案件信访压力较大、在当地影响比较大的案件，而上级法院出于多种因素考量，在面对下级法院提级管辖申请时不予批准，致使提级管辖案件数量较少，或者即便是案件提级管辖，上级法院也会选择发回重审或是指令再审。

第二，民事再审案件管辖不确定性特征较为明显，“程序空转”现象比较突出。A市中基层法院在审理民事再审案件时，往往出现不少“老面孔”，特别是在双方当事人均为自然人的案件中，存在经过向本院申请再审、再审审查驳回后，再向上级法院申请，上级法院最终指令本院再审的情形；或者存在本院作出判决，败诉的一方或者双方均向检察机关申请抗诉，检察机关抗诉后上级法院又发回重审的情形。

第三，民商事再审案件管辖不确定使得信访维稳压力较大，再审裁判权威不突出。以A市地区中基层法院审理的民商事再审案件为例，2018年至2021年审理的民事再审案件中，存在上级法院发回重审、下级法院再审发回一审法院重审后，一审法院往往会改变原审判决，当事人则再上诉、申诉；或者上级法院指令下级法院再审，下级法院维持或改变原审判决，一方当事人再向上级法院申请再审或者申诉的情形。A市地区法院2018年至2021年共改判或者发回重审案件194件，其中，判决生效后因案件当事人申请再审或者申诉后提起再审改判或者发回重审的案件152件，占比78.35%。103件改判案件中，原审认定事实错误案件为60件，占比58.25%；原审据以认定事实的证据发生了重大变化案件4件，占比3.9%；原审举证责任分配不合理案件2件，占比1.9%；原审适用法律错误案件37件，占比35.95%。发回重审的91件案件中，审判组织组成不合法1件，占比1.1%；认定基本事实不清80件，占比87.91%；适用法律不当10件，占比10.99%。

第四，上下级法院管辖民事再审案件联系不够紧密，民事再审程序连续性不突出。民事再审案件审理事关上下级法院民事案件审理结果，上下级法院应当联系紧密、沟通顺畅，以确保管辖权的顺利过渡。但A市法院在办理民事再审案件时，往往遇到明显的程序衔接问题：比如A市中院发回重审或者指令某基层法院审理后，虽然所在省法院建立起一体化平台，但A市中院与所属基层法院在民事再审案件裁判文书送达中并未建立信息化联系方式，即A市中院发回重审或者指令再审之后，所属基层法院不能第一时间收到该文书，故只能先作出文书后再行退卷才能实现文书的交接，这导致再审程序启动时间滞后现象比较严重。

二、中基层法院民事再审案件管辖现状之成因

在对现有治理视角下的中基层法院民事再审案件管辖现状进行考察的基础上，要实现总体性治理视角下中基层法院民事再审程序吸纳提级管辖制度，并实现与之协同构建的最终目的，应首先探究其成因。

（一）以再审监督权为视角

只有从中基层法院一线审判人员入手，才能更好地从法院再审监督权视角分析现有治理视角下的中基层法院民事再审案件管辖不确定的成因。笔者尝试选取A市两级法院60名民事再审法官进行访谈调查，反映《民事诉讼法》规定可操作性不突出的法官有60名，反映民事再审案件重实体而轻程序的法官有41名，反映法院职能定位不突出的法官有27名，反映主观因素的法官有21名。

1.《民事诉讼法》及相关法律法规在民事再审程序规定上的局限性。这种局限性主要指规定不明确，具体体现在以下五个方面：一是当事人在终审判决文书生效后的救济途径不明确；二是申请再审与向检察机关申请抗诉的先后顺序不明确；三是申诉与申请再审之间的关系不明确；四是当事人申请再审被驳回后的救济途径不明确；五是法院关于当事人申请再审、法院提审后选择发回重审或者改判的界限不明确。

2.民事再审案件办理深受“重客观真实，轻程序正当”思维方式的影响。民事再审制度关于程序方面的规定，在审判实践中往往被忽视，而在“重客观真实，轻程序正当”思维方式的影响下，审判人员会选择追求事实的查清而忽略了对案件当事人程序权利上的保护。因此大量的案件在审理结果实体上并无问题，却因合议庭组成不合法、审判人员违反回避制度等程序性问题被提起再审。

3.中基层法院职能定位不突出。按照最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《办法》）及相关规定，基层法院的职能定位为准确查明事实，也就是“事实审”；中级法院的职能定位为实现二审有效终审，抑或被称为“法律审”。但在民事再审程序中，基层法院和中级法院或多或少都存在“越位”或者“缺位”的情形。在访谈中，近30名法官感慨“若某一级法院真正完成事实审、法律审，那么将不会出现被改发的情形”。

4.规避职业风险或转移社会矛盾。在访谈中，21位法官都提出办理民事再审案件难度较大，同时在办理案件过程中信访维稳工作压力较大，在现有“简案快审、类案量审、繁案精审”思想指导下以及结案率、接收比等指标考核督促下，不得不牺牲当事人的一些程序性的权利，进而突破了限制恣意、专断和过度的裁量。①参见季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第57页。

没有以总体性治理视角处理好民事再审程序与其他参与主体、其他程序之间的关系，是导致中基层法院民事再审程序运行现状的深层次原因。长期以来，再审诉权、答辩权在法院主导的再审监督权中演变为“管制性参与”②侯光辉等：《公众参与悖论与空间权博弈——重视邻避冲突背后的权利逻辑》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2017年第1期。抑或“符号化参与”③蒋俊明：《利益协调视域下公众参与型公共政策机制建构》，载《政治学研究》2013年第2期。。此外，原审审理程序与再审程序脱节也是不容忽视的问题。民事二审发回重审制度下上级法院的乱发、滥发，①参见陈杭平：《组织视角下的民事诉讼发回重审制度》，载《法学研究》2012年第1期。使得民事再审案件审理的不确定性和“程序空转”的可能性增大，而贯穿民事诉讼始终的错误可能性，②参见曹志勋：《论民事一审漏判的更正》，载《法学》2017年第7期。以及现实中各审级脱节，使得民事再审案件审理难度进一步增大。

（二）以再审诉权、答辩权为视角

从再审申请人再审诉权、被申请人答辩权角度，笔者以A市2018年至2021年受理的民事再审案件为样本，以再审申请人、被申请人作为调查对象，通过电话、发放调查问卷等形式采集到样本618份，其中再审申请人412份、被申请人206份。经过对样本分析，再审申请人与被申请人认为现有三方支点下的中基层法院民事再审案件管辖现状成因主要有：其一，当事人与法院沟通交流不畅。其中包括但不限于法院没有全面告知其申请再审的权利义务、没有穷尽一切送达手段等。其二，提级管辖的可操作性不高。比如再审申请人、被申请人与法院关于是否需要提级管辖、如何提级管辖、提级管辖后如何开展沟通交流以及产生争议时如何处理等。其三，民事再审案件救济途径比较狭窄。包括法律规定的看似“丰满”而现实操作的实则“骨感”、申诉与信访之间的关系界限模糊等。

三、中基层法院民事再审制度吸纳提级管辖

对现有治理视角下中基层法院民事再审案件管辖现状进行审视，对现有治理视角下的中基层法院民事再审案件管辖现状成因进行剖析，目的是为了达到通过提级管辖实现民事再审制度“有限再审”的良好局面。基于总体性治理视角下的中基层人民法院民事再审制度吸纳提级管辖，应从中基层法院民事再审制度吸纳提级管辖的内在逻辑、可行性、价值理念的重塑三方面进行分析。

（一）中基层法院民事再审制度吸纳提级管辖的内在逻辑

民事再审制度吸纳提级管辖，从而最终达到“有限再审”，为实现这一目的，需辩证分析民事再审制度与提级管辖二者之间的关键点和内在逻辑关系。

1.民事再审制度与提级管辖的理念目标相通。从根本上说，民事再审制度的最终目标是实现“有限再审”，而提级管辖的最终目标是通过上提案件管辖法院实现案结事了，两者的理念目标是相通的。从追求理念目标的路径来看，从1950年《诉讼程序通则（草案）》、1951年《人民法院暂行组织条例》到1982年《民事诉讼法（试行）》、1991年《民事诉讼法》颁布及四次修改，从人民法院“二五纲要”到“五五纲要”，民事再审制度改革进路中，提级管辖如影随形，为不断完善民事再事制度贡献着力量。

2.民事再审制度与提级管辖的机制相融。我国现行的民事再审制度的机制运行中，有提级管辖的制度架构。例如规定案件当事人既可以向原审法院申请再审，也可以向上级法院申请再审，上级法院有权提审等。2011年《民事诉讼法修正案（草案）》中，亦规定再审申请人“应当向上级人民法院申请再审”。

3.民事再审制度与提级管辖参与主体一致。我国民事再审制度参与主体，包括再审申请人再审诉权、被申请人答辩权、法院再审监督权等，而从《办法》规定上看，上下级法院是现行提级管辖的主体；从《办法》中改革再审程序一章看，向高院和最高院申请再审的是当事人，包括但不限于再审申请人。从这一角度分析，参与主体是一致的。

（二）中基层法院民事再审制度吸纳提级管辖的可行性

1.理论基础。民事再审制度吸纳提级管辖应遵循审级制度的共通建构原理，“越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强”①傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，载《中国社会科学》2002年第4期。。根据该理论，鉴于民事再审案件特殊性，更应尽可能选择“靠近塔顶的程序”，以求从政策制定和服务公共目的的功能上下功夫。但从另一方面理解，处于塔基的程序即中基层法院审理程序，直接解决纠纷功能较强，是化解社会矛盾的主力军。一味地选择“靠近塔顶的程序”，可能使得中基层法院“过滤器”作用不断弱化，也会在一定程度上削弱上级法院职能，因此应当坚持“有限再审”的基本原则。同时，学界关于飞跃上诉制度、三审终审制度的探究，也为民事再审制度吸纳提及管辖的构建提供了理论借鉴。

2.法律依据。现有法律法规并没有关于民事再审制度吸纳提级管辖的明确规定。从《办法》来看，案件提级管辖的范围限于第一审民事案件，在民事再审程序的改革一章，也只规定了向高级法院和最高人民法院申请再审的部分案件。但《民事诉讼法》关于上级法院有权提审的规定为提级管辖提供了间接法律依据；且从四级法院职能定位改革基本思路来看，案件提级管辖的目的本身就是为了最大限度地避免“诉讼主客场”、突破地方保护主义的怪圈。②参见刘峥、何帆：《〈关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法〉的理解与适用》，载《人民司法·应用》2021年第31期。从《办法》本身内容上进行解读，涉及“国家利益、社会公共利益、具有普遍法律适用指导意义的案件”均交由较高层级法院进行审理，无论这些案件原应属于哪一级法院审理。且从民事再审程序相关规定来看，有的民事再审案件也可以适用一审审判程序。以上规定为建立“有限度”的民事再审制度吸纳提级管辖提供了可行性。

3.实践探索。2007年《民事诉讼法》规定将民事再审审查制度完全上提一级，以“上提一级”为原则，以“本级审查”为例外，为民事再审案件提级管辖提供了宝贵的实践经验。但不可否认的是，在坚持“上提一级”为原则的同时忽略了与其他制度的协调配合，也产生了诸如增加案件当事人诉讼成本、冲击现行审级制度等问题。因此，有必要对需要提级管辖的再审案件范围进行相应的限缩。《办法》于2021年9月开始施行后，各地法院“首例提级管辖案件”报道见诸报端。应当指出，2007年《民事诉讼法》“上提一级”的民事再审审查制度、现运行的的民事一审案件提级管辖制度，为民事再审制度吸纳提级管辖积累了实践经验。同时，我国现行案件请示报告制度、案件发回重审后上下级法院之间的协调沟通，亦为民事再审案件的提级管辖畅通了渠道。

（三）重塑中基层法院民事再审制度吸纳提级管辖价值理念

基于总体性治理视角下中基层法院民事再审制度吸纳提级管辖作为价值目标，针对现有治理中基层法院民事再审案件管辖的失范现状，有必要重塑基于总体性治理视角下中基层法院民事再审制度吸纳提级管辖价值理念。

1.从片面追求客观真实向追求客观真实与程序正当并重转变。我国关于民事诉讼中诉讼标准存在“客观真实说”和“法律真实说”两种理论，但无论是“客观真实说”还是“法律真实说”，都忽略了民事诉讼不仅是诉讼标准的范畴，亦应是程序的一种。传统的民事诉讼目的，在追求高度盖然性观念的影响下，追求客观真实一度被认为是实现民事诉讼目的的必然选择。发回重审和指令再审在关于原审适用法律错误的界限上模糊不清，在本质上体现出过于追求客观真实，也从侧面显示出民事审判人员对程序正当的忽视。应当指出的是，民事案件的客观真实也只是高度盖然性，并非绝对的案件事实，对于案件的客观事实的一味追求不仅不会更加接近案件真相，反而会侵害案件当事人的程序利益。民事诉讼应当充分保障诉讼各方当事人的诉讼权益，这里的诉讼权益既应包括得知案件真相的权利，亦应包括保障当事人平等的参与民事诉讼程序的权利。

2.从追求表面合理向追求内核合理转变。鉴于现行《民事诉讼法》在民事再审程序规定上存在一定的局限，一味地套用甚至曲解适用相关法律规定，为再审裁决寻找民事再审程序的表面合理性依据，已成为案件承办人在办理民事再审案件时的常态，这种做法不仅不会真正达到案结事了的目的，反倒会对民事再审程序造成极大损害。民事再审程序内核合理表明民事再审裁判结果与认定事实、适用法律相一致，不会出现同样属于适用法律错误而有的案件发回重审、有的案件改判的不同做法。对于社会大众来说，如果有的民事再审案件维持了原一二审判决，那么这个案件就被认为是原审判决正确；若原一二审判决被改判或者发回重审，那么这案件的裁判就是错误的。某些法院的业绩考核也遵循这一潜规则。这种表面合理但内核不合理的民事裁判不仅浪费了司法资源，造成民事再审出现“程序空转”现象，也使得原一二审法院的法官工作积极性下降。不可否认的是，适时修改《民事诉讼法》固然是解决问题的良好办法，但“徒法不足以自行”，只依靠修法难以解决所有问题，民事再审案件承办人亦应发挥主观能动性，运用相关的裁判技巧进行创新。民事案件承办人在某一起民事再审案件办理中不能仅追求表面合理，还要注重内核合理，要充分发挥裁判文书释法说理的作用。

3.从法官自由裁量权的边界模糊向合理规范转变。我国《民事诉讼法》审判监督程序赋予了案件承办人一定范围的自由裁量权，包括是否提起再审、驳回、改判或者发回重审等。但改判和发回重审的界限模糊使得案件承办人宁可选择发回重审，也不会选择改判，毕竟发回重审后信访责任、办案责任、法官与当事人的矛盾、办案风险可以转移到下一级法院。过于依赖发回重审解决问题将会导致民事再审“程序空转”的风险进一步增大，也在一定程度上削弱了上级法院依法纠错的职能。民事再审案件已经过至少一道程序，案件当事人对人民法院的期望使得案件承办人更应有限度地、合理地行使自由裁量权，应当始终围绕法律正义精神，依法而又独立的处理审判实践中所存在的各种情况。①参见张素莲：《论法官的自由裁量权——侧重从刑事审判的角度》，中国人民公安大学出版社2004年版，第23页。案件承办人在行使自由裁量权时首先应做到居中裁判、不偏不倚；其次要找到自由裁量的边界和价值导向之间的平衡。对于某一民事再审案件到底需要改判或者发回重审，应当首先判断案件裁判的风险，多与原审案件承办人进行沟通，尽可能避免案外因素的干扰，逐步养成“受到培养的理性思维和经过锻炼的判断能力”②[美]罗斯科·庞德：《法理学》（第二卷），封丽霞译，法律出版社2007年版，第362页。。

四、提级管辖之协同构建

重塑基于总体性治理视角下中基层法院民事案件提级管辖规则，价值理念固然必要，但协同构建才是落实到实务的法宝。实现有限度的提级管辖，这个在学界也讨论了很多年的制度构想，是否是解决问题的灵丹妙药，能否实现建立择案而审机制、打破诉讼“主客场”的目标，③参见龙宗智：《审级职能定位改革试点的主要矛盾及试点建议》，载《中国法律评论》2022年第2期。需要加以研究并不断完善。

（一）构建方向：增强再审诉权、答辩权、再审监督权联动

再审诉权、答辩权、再审监督权在民事再审案件提级管辖上的联系互动，既包括再审申请人再审诉权与被申请人答辩权之间的联系互动，亦应包括法院再审监督权作为纽带连接再审申请人再审诉权与被申请人答辩权的互动。

1.再审诉权与答辩权之间的联系互动。作为民事再审案件提级管辖的当事人，再审申请人与被申请人应当充分避免“囚徒困境”，坚持自愿原则，即提级管辖在适用时，应当有两条适用前提，其中一种是再审申请人或者被申请人申请提级管辖并经法院同意，当一方同意，另一方若不同意，应于一定期限内（十五日）提出异议，若没有提出异议视为同意。另一种是双方均未提出提级管辖申请，而法院认为某一案件应当提级管辖，在报请上级法院的同时将提级管辖申请告知再审申请人、被申请人，如有一方提出异议，应于一定期限内（七日）提出，若没有提出异议视为同意提级管辖。要保证民事再审案件当事人的亲历性，在民事再审案件受理之前就应当穷尽一切办法保证案件的送达程序，告知再审申请人与被申请人提级管辖的相关法律规定以及时间节点。

2.平衡再审诉权与答辩权之间的利益关系。为平衡再审申请人再审诉权与被申请人答辩权之间的利益关系，作为行使再审监督权的法院应当建立起申请再审案件预收费制度，并在程序上加以细化：区分案件是否需要预收费，比如因审判人员过错导致案件事实并未查清、程序违法等导致提起再审的案件应当免除当事人缴纳案件受理费的义务；收取案件受理费时要告知再审申请人该费用的性质，可以明白纸的形式告知再审申请人并非重复收费；在收费数额上要加以明确，综合考量再审申请人的家庭状况、案件复杂性等客观情况，破除只考虑案件标的的传统案件受理费收费观念；畅通预收费退费渠道，简化退费流程，经审查符合启动再审程序的案件，视情况退还案件受理费，若未启动再审程序，比如驳回再审申请人再审申请的，应当及时退还案件受理费，本着“谁申请，谁预交”的原则，根据案件审理结果收取该项费用。要严格区分案件受理费与再审案件预交费，可以在账户设立、退还程序、材料等细节问题上加以区分。

3.再审监督权作为纽带连接再审诉权与答辩权的互动。法院作为纽带，针对民事再审案件参与率较低的特点，应保证双方当事人的亲历性，即要保证任何一个民事再审提级管辖案件未经案件当事人参与的情况下法院不得径行作出裁判。①参见顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，载《中国法学》2014年第5期。对于再审审查程序与再审审理程序的提级管辖，法院应做好两者之间的区分与衔接工作。在再审审查程序中，综合考虑多种因素，应将案件当事人提级管辖申请提起期与异议期规定在七日内；而再审审理程序中，提级管辖申请提起期可以放宽至十五日内。再审审查程序提起提级管辖申请或者提出异议的，不妨碍再审审理程序期间提起，但提级管辖申请或者提出异议应以一次为限。

（二）构建路径：再审监督权内部规则重塑

相较于再审诉权、答辩权、再审监督权之间互动，以法院作为“枢纽”或“桥梁”的再审监督权规则重塑，应具有更高的优先级。

1.明确提级管辖适用节点。民事再审案件提级管辖应当适用于中基层法院受理再审申请人申请案件立案后至再审案件审理作出裁判之前，即再审审查与再审案件审理期间。提级管辖既应包括民事再审案件再审审查的提级管辖，也应包括再审案件审理的提级管辖。这样既可以在一定程度上保证民事再审审查的有效性，也可以保证提级管辖适用的覆盖面，最大程度上平衡实体公正与程序公正。

2.明晰再审事由处理方式。我国《民事诉讼法》规定的法院应当启动再审程序事由有十三种，且没有明确本院院长发现等种类的程序事由，而传统提级管辖制度构想只是解决哪一级法院启动再审程序的问题，并没有对案件当事人以何种理由启动再审程序进行探讨。对于某一个具体的民事再审案件来说，法院在案件再审后处理好改判和发回重审之间的关系才是应有之义。

我国民事诉讼法及相关的法律法规、司法解释均未明确规定民事再审程序中，认定案件基本事实不清时改判与发回重审的界限。根据《民事诉讼法》第214条规定，民事再审程序可以按照一审、二审程序审理，而根据《民事诉讼法》第177条之规定，原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，二审应当依法改判；原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。这里没有明确在原判决认定基本事实不清时是改判还是发回重审。《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》第4条规定了依照二审程序审理再审案件关于认定基本事实不清的处理方式，即以当庭依法作出判决为原则，以发回重审为例外。这也进一步限缩了发回重审的范围。但应当指出，在原审法院未对基本事实进行审理的前提下，“可以”裁定撤销原判，发回重审，这就意味着也可以不发回重审，由受理法院依法作出裁判。

虽然相关法律法规、司法解释并没有明确认定基本事实不清时改判或者发回重审的边界，但部分法院出台的相关规定对发回重审范围进行了明确。例如广东省高级人民法院所制定的《广东省高级人民法院关于民事案件改判和发回重审若干问题的指导意见(试行)》（以下简称《广东指导意见》）对民事案件改判情形进行了细化（见表3）。

表3 《广东指导意见》规定的依法改判的情形

综合以上法律或规定，经充分考量改判与发回重审的区别，两者适用条件应当考虑再审事由、案件本身具体情况、采用相关程序是否会冲击程序正义等多重因素。基于此，现将提级管辖后处理方式与现行实务处理方式对比如下（见表4）：

表4 民事再审程序事由现行处理方式与提级管辖处理方式对比

续表

3.根据民事再审案由分类处理。可以将《民事案件案由规定》54大项、473小项的民事再审案由，在“有限再审”原则的指导下，原则上分为两类，一类交由原审裁判生效法院进行再审审查，另一类交由上级法院进行再审审查。交由原审裁判生效法院审查的案由包括婚姻家庭、继承纠纷，人格权纠纷，物业服务纠纷，所有权纠纷，劳动争议纠纷等。①参见陈树森：《申请再审完全“上提一级”审查的检视、反思与重构——兼议〈民事诉讼法〉第178条的修改思路》，载《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——全国法院第23届学术讨论会获奖论文集》（上），人民法院出版社2011年版，第554页。这些案件交由原审裁判生效法院，优点在于：第一，这些案件案情相对比较简单，原审法院审理此类案件已经积累了较为丰富的经验；第二，这些案件发生地或者标的物所在地是在原审法院，由原审法院审理更有利于查清案情，相反，若交由上级法院审理，上级法院法官不可避免地要耗费时间、距离等成本去查清案情，对案件事实的查清是一个不利因素；②参见阮久红、邓鲁峰：《民事再审立案工作中几个问题的思考》，载《山东审判》2009年第4期。第三，拟交由原审法院审理的案件，比如婚姻家庭、继承纠纷，由于与当地风俗习惯有关，原审法院法官对其有比上级法院法官更深的了解，因而更有优势。当然，这并不是说所有的婚姻家庭继承等纠纷都要交由原审法院审理，只是综合考虑，原审法院审理在查清案件事实上更有优势。

（三）制度衔接：“有限度”提级管辖制度与其他制度关系

1.处理好提级管辖制度与案件请示报告制度之间关系。从改革现实情况来看，若想对民事再审案件进行“有限度”的提级管辖，就不得不对现有的请示报告制度进行相应的变更。从某种程度上说，对待请示报告制度，我们要“扬弃”，既要充分发挥其效率高、便捷性等优势，又要坚决摒弃请示报告制度牺牲案件当事人审级权利的弊端。从整体来看，短期内对请示报告制度进行废止不太现实，应当分“三步走”，自下而上地进行改革：

第一步，逐步废止基层法院向中级法院的案件请示报告制度。就案件办理难度来说，基层法院的案件审理难度较小，但案件以外的诸如信访、案多人少等因素则较多，这些案件通过请示中级法院解决的难度并不小，毕竟按照审级职能定位改革的职能定位，中级法院是二审有效化解纠纷，基层法院可以通过案件当事人上诉至中级法院等途径来与中级法院建立联系。而且中级法院对基层法院法律适用、事实认定等问题的报告专业性、权威性不足，①参见黄存智、吴扬城、黄盈熹：《逆行：审判重心下移背景下推动提级管辖适用的改革路径探析——以222篇文书为分析样本》，载《审判体系和审判能力现代化与行政法律适用问题研究——全国法院第32届学术讨论会获奖论文集》（上），人民法院出版社2021年版，第327页。容易造成各地区之间的裁判尺度不同。这一阶段可以保留中级法院向高级法院、最高人民法院请示路径，高级法院和最高人民法院专业性、权威性更加突出，针对某些问题请示更加有利于法律适用的统一。

第二步，逐步废止下级法院向高级法院请示报告路径。经过第一步的努力，基层法院除重大疑难案件以外，不再向中级法院请示报告。重大疑难案件经中级法院提级管辖把关后，由高级法院经过二审程序 “法律审”进行统一规范。

第三步，逐步废止高级法院就其办理的案件向最高人民法院请示报告。《办法》明确规定了案件提级管辖机制，也改革了高级法院和最高人民法院的再审程序。通过正常的审级程序亦能够实现最高人民法院指导审判工作、统一裁判尺度的职能定位。

在逐步废止请示报告制度的基础上，要充分利用司法解释、指导性案例，以发挥最高人民法院对下指导作用。

2.处理好案件溯及力问题。解决再审案件提级管辖的衔接问题是破除提级管辖弊端的关键。现有启动民事再审程序囊括再审申请、申诉、信访等多种渠道，若实行再审案件提级管辖，案件当事人只能通过申请再审一条渠道维护自己的合法权益，因此应当充分考虑缓冲期问题。比如某一案件正在申诉期间或者信访期间，某一法院也已经受理，但按照提级管辖，该案件应由该法院的上一级法院受理。为解决这一问题，应设置一个缓冲期，即现有的案件已经申请再审、申诉、信访且原审法院已经受理的，上一级法院不再受理。提级管辖制度生效以后，判决、裁定或者调解书已经生效的，由上一级人民法院提级管辖。特别是对申诉、信访案件更应采用这一做法，以求制度的衔接性。

3.处理好“原则”和“但书”的关系。建立“有限度”的提级管辖制度，应当坚持提级管辖为原则，指令管辖与原审法院管辖为例外的原则，即尊重基层法院审级职能定位不变，而在一些例外的再审案件中可以由原审法院或者可以指令原审法院再审。

若一切案件都可以提级管辖，将会直接导致上级法院特别是高级人民法院、最高人民法院各方面压力增大，因此，提级管辖应当考虑上级法院的职能定位。从客观上讲，一味地提级管辖也不便于上级法院办理案件，因此应当充分发挥各层级法院审判委员会的作用。以S省Y市中院为例，有的案件经研究后可以向审委会报告，有的案件应当向审委会报告。因此凡经过原审法院审委会研究的案件，当事人应当向上级法院申请再审。

结 语

民事再审制度的功能，在于寻求程序正义与实体正义的平衡，以恢复司法公信力。再审申请人再审诉权、被申请人答辩权与法院再审监督权三方支点在于重塑中基层法院民事再审案件提级管辖规则，只有将提级管辖真正落实到实处，方能在三方之间寻求稳定的支点，进而推动中基层法院再审案件审理工作。通过对再审申请人、被申请人、法院三方进行分析，找出民事再审案件审理的“堵点”，通过提级管辖打通民事再审案件审理的“最后一公里”。民事再审制度涉及面广，尚有许多需要深入探讨、研究的问题，比如如何在再审程序与原审程序中找到平衡点、当事人在民事再审程序中变更申请如何处理、民事再审中的调解与再审目的的关系、如何审查再审事由、再审程序的性质是什么、再审裁定的效力是什么等问题。①参见张卫平：《再审诉权与再审监督权：性质、目的与行使逻辑》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2022年第5期。相信在学界与实务界共同努力下，以上问题终将解决。