北约集体防御方针的历史与现实分析

许海云 尹 灿

众所周知，自《北大西洋公约》订立后，北约就一直被西方国家誉为全球最成功的集体防御组织，在维系欧美各国家团结协作、推动与华约军事对抗等方面扮演关键角色。北约欧洲盟军最高司令伦德斯塔德(Geir Lundestad)提出，“与世界其他地区其他联盟相比，北约极不平凡，《北大西洋公约》目前持续了半个多世纪，其成员国极为广泛，在其存续期间几乎所有成员国都给予广泛的支持。”[1]到目前为止，北约拥有30个成员国，势力范围覆盖了大半个欧洲，北约亦成为冷战后世界最大的区域安全组织，并且还有向国际安全组织发展的趋势。纵观半个多世纪北约的发展历程，该组织之所以在全世界为数众多的联合组织中脱颖而出，历久弥新，其特殊之处就是北约拥有一套与众不同的防御方针、安全战略、联盟架构以及指挥机制，确保其能够在欧洲安全博弈中长久发挥作用，其中，又以北约集体防御方针的影响最为持久，因为北约所有的框架、战略以及机制建设，无一不是在其集体防御方针的指导下完成。

深入研究北约集体防御方针，对于完整、系统了解冷战时期的北约全貌，尤其是北约政治与安全战略的特点与功用，可谓至关重要。“探究北大西洋公约的经历并非只有历史意义，人们也可以从北约的过去探知其可能出现的未来。”[2]虽然北约集体防御方针极为重要，但国内外学术界对这一课题的研究却非常有限，目前并无专题性研究，只是在其他相关研究中对此有所涉及，缺乏系统性和完整性。(1)TUCKER R W，WRIGLEY L.The Atlantic alliance and its critics，New York：Praeger Publishers，1983；STEINBRUNER J D，SIGAL L V.Alliance security：NATO and the no-first-use question，Washington D C：Brookings Institution，1983；BAYLIS J.NATO Strategy：the case for a new strategic concept.International Affairs，1988，64(1)；DUNN K A.In defense of NATO，The Alliance’s enduring value.Boulder，San Francisco & London：Westview Press，1990；MCINNES C.NATO’s changing strategic agenda，the conventional defense of Central Europe，London：Unwin Hyman Ltd，1990；YOST D S.NATO Transformed，The Alliance’s New Roles in International Security.Washington D C：United States Institute of Peace Press，1998。陈佩尧《北约战略与态势》(中国社会科学出版社，1989)，朱立群《欧洲安全组织与安全结构》(世界知识出版社，2002)，邢骅、苏惠民、王毅《新世纪北约的走向》(时事出版社，2004)，中国现代国际关系研究院美欧研究中心编《北约的命运》(时事出版社，2004)，许海云《北约简史》(中国人民大学出版社，2005)，陈宣圣《风云变幻看北约》(世界知识出版社，2009)，李海东《北约扩大研究(1948—1999)》(世界知识出版社，2010)，高华《透视新北约：从军事联盟走向安全一政治联盟》(世界知识出版社，2012)等。为此，本文将对冷战时期北约集体防御方针展开系统分析，总结并归纳集体防御方针的演进规律和特点，以此折射北约与欧洲安全态势之间的互动。

一、北约集体防御方针的思想渊源及其塑造

1949年4月4日，欧美12个国家签订《北大西洋公约》。该条约第5条款宣称：“各签约国一致认可，对欧洲或者北美地区一国或多国的武装攻击，将会被认定是对所有签约国的攻击；这些签约国一致同意，如果出现这种武装攻击，每一个国家将行使《联合国宪章》第51条款所赋予的单个或集体自我防卫的权力；每个国家将单独或与其他缔约国一道采取必要措施，包括使用武力恢复并维持北大西洋地区安全。”[3]很明显，上述内容虽不足以反映北约集体防御方针的全部，但却反映了其中蕴含的诸多安全理念。

风起于青萍之末，浪成于微澜之间，北约集体防御方针并非成于天然，而是取自美国对战后世界的安全认知，取自西欧国家的传统安全理念，这些认知或理念有的源于历史，有的则出于冷战现实，互有交叉，相互影响，总体上可概括为以下几方面：

第一，北约集体防御方针取源于战后初期西欧国家提出的集体防御原则，而这种集体防御原则直接源于欧洲历史上的集体安全精神。众所周知，欧洲除俄罗斯以外，大多数国家均规模较小，任何单一国家均无独立建构欧洲安全秩序的综合能力，欧洲在客观上有奉行集体安全政策的基础。从20世纪20年代起，伴随德国法西斯主义兴起，欧洲开始盛行集体安全理念，许多国家试图通过多边安全联合确保欧洲和平。“集体安全是一个诱人的教条，但在20世纪30年代与并行不悖的共济会梦想一起失败了，这一梦想与值得赞美且理想化的、以废弃战争为目标的‘凯洛格—白里安协定’有关。”[4]虽然二战前欧洲集体安全实践鲜有成功，但却为战后西欧各国推进集体安全联合提供了宝贵经验。

二战后，欧洲集体安全思想回潮。由于西欧各国极度缺乏安全感，他们遂再度将实现集体安全视为谋求欧洲和平的一条重要途径。1948年3月4日，西欧五国签署《布鲁塞尔条约》。该条约明确提出，“如果任何一个缔约国成为欧洲武装进攻的对象，根据《联合国宪章》第51条款，其他缔约国将向受攻击的签约国提供一切力所能及的军事和其他援助”[5]。不仅如此，各签约国还要在政治、经济以及思想等领域保持一致，采取集体行动，共同威慑并挫败针对西欧的任何军事侵略或武力威胁。虽然西方联盟的集体安全思想兼含防范德国东山再起、遏制苏联与东欧各国西来之意，但以集体防御来确保西欧安全这一思路却为日后的北约集体防御方针奠定了基础。

第二，北约集体防御方针离不开战后美国主导的区域安全原则，即区域性安全联合以及“自助、他助与互助”安全模式。二战后，美国成为全世界首屈一指的超级大国，凭借其超强国力在全球范围内连续签订双边安全协定，包括各种相互援助协定、安全保障条约等，在全世界建立各种类型安全组织，北约就是其中最具代表性的安全联盟。在这一过程中，美国将许多区域安全理念诉诸实践，将维护区域安全的路径与设想贯穿其中，将其对战后世界安全秩序的诸多考量融入其中，使美国能够在各种区域安全协定与组织之上发挥引领作用。从表面看，北约似乎起步于西欧国家的倡议及其实践，但在北约集体防御方针的酝酿中，美国实际上从始至终发挥着支柱作用。

因为早在1945年3月，美国就与其他美洲国家在墨西哥城查普泰皮克召开泛美会议，共同订立“查普泰皮克议定书”(Chapultepec Protocol)，加强美洲国家团结互助。该议定书强调，“对美洲任何一国的武装进攻，将被视为是对其他国家的武装攻击。”[6]“查普泰皮克议定书”提出“一国即全部，全部即一国”(One is All，All is One)的安全理念，美国则将这一集体防御理念付诸实践。1947年9月，以美国为首的美洲国家在里约热内卢召开会议，订立《美洲国家间互助条约》(泛美互助条约或里约条约)(Inter-American Treaty Reciprocal Assistance or Rio Pact)(2)《里约热内卢条约》是美国与拉美18个国家订立的集体安全条约。该条约规定，对任何一个美洲国家的侵犯，就是对所有国家的侵犯，每个缔约国均有义务通过适当机构采取集体行动。该条约为美国在全世界推行区域集体防御提供了参照，为美国突破其现行法律与制度规定、参与欧洲集体安全建构提供了依据。。1948年3月，美洲国家在波哥大召开会议，正式建立“美洲国家组织”(Organization of American States，简称OAS)。该组织同样强调，“如果有签约国遭受侵略，将采取共同行动；(签约国)寻求政治、司法以及经济途径解决签约国可能出现的问题，以相互合作来推动签约国的经济、社会以及文化发展……”[7]美国虽然热衷于建设泛美联盟，但所属意的美洲安全联合却不同以往，尤其强调区域安全组织内部平等，利益一致，共同担责。美国的意图就是突出区域安全组织在战后国际安全秩序建构中的特殊作用，强调组织内部各成员国援助与被援助的关系。

第三，北约集体防御方针来源于战后初期联合国“大国一致”理念与区域自卫规则。众所周知，美国在二战期间设计联合国(United Nations，简称UN)，作为一战后国际联盟(League of Nations，简称LN)的替代，用于维持二战后国际安全秩序，经美、英、苏三大国协商，联合国最终成为战后国际安全权威机构。“美国公开提出，按照美国政府的观点，联合国表决程序包含两个重要因素：第一，为了维护普遍和平，常任理事国必须全体一致；第二，对美国人民来说，非常重要的是，这一规定对本组织的所有成员国公平合理。”[8]显而易见，联合国在设立之初，就已确定一些基本安全理念，即大国在重大事项表决中必须保持一致立场；联合国所有成员国一律平等，既要平等承担联合国的一切责任和义务，又要遵守联合国的所有宗旨和规定。

1945年4月25日，来自51个国家的代表在旧金山召开联合国制宪会议，通过《联合国宪章》(Charter of the United Nations)。宪章明确设定联合国的目标，即“保持国际和平与安全，为了实现这一目标，联合国将采取有效的集体措施，阻止和消除针对和平的威胁；制止侵略行为以及其他破坏和平的行为；以和平方式实现目标，按照司法原则与国际法，调整或解决可能破坏和平的国际争端与情势。”[9]联合国将自身定位为国际集体安全组织，将集体安全政策与措施视为维持国际和平、解决争端的主要手段。10月24日，联合国正式成立，《联合国宪章》各项安全理念得以诉诸实践，开始得到越来越多国家或组织支持，最终成为国际社会共同推崇的普遍规则。

不仅如此，在美国竭力主张下，联合国还就区域自卫防御做了相关规定。《联合国宪章》第51、第52、第53、第54条款明确提出，“如果出现针对联合国成员国的武装进攻，本宪章的任何规定都不会妨碍(成员国)单独和集体实施集体防御的固有权利；在联合国安理会采取必要措施、维护国际和平与安全之前，成员国应将其在行使自卫权时所采取的诸多措施及时向安理会汇报；而且这些措施无论如何都不会影响安理会依据宪章而随时采取行动时的权力与责任，此类行动注定对维持或者恢复国际和平与安全是必要的。”[9]很显然，美国对区域自卫权的种种设计，实际上是对《联合国宪章》中区域安全理念的全面扩展，上述设计赋予各类区域安全组织以自由行动权，使其在遭遇安全危机时能够及时实施“自卫权”。“第51条款带有固有的自卫权，证明它与《联合国宪章》相互兼容。”[10]事实上，北约正是通过这种安全理念的对接，在与联合国保持政治和安全同步的同时，最大限度实现自身安全利益。

北约集体防御方针的思想内容极为丰富，并不止于某个具体的国家或组织，亦非局限于某种既定的思想框架，而是集多种思想要素于一身。除上文所提及的各种思想要素外，战后初期美欧各国为适应美苏冷战而炮制的遏制思想，以及传统的欧洲地缘政治理念，亦在北约集体防御方针逐渐凝聚的过程中发挥了重要作用。“北约并不尝试建立一个康德式或者威尔逊式的成熟集体安全体系，但北约支持源于集体安全传统的各种观念，特别是从18世纪起开始演变的传统。”[11]21虽然所涉及的思想要素较多，参与者甚众，但美国始终是北约集体防御方针的集大成者，因此一直对其拥有重大影响。

二、北约集体防御方针的基本内涵与表达

《北大西洋公约》签署后，签约国开始积极推动北约组织建设。1949年9月17日，各国在华盛顿召开峰会，正式建立北约政治与军事架构。其中，顶层机构包括北大西洋理事会(North Atlantic Council，简称NAC)、防务委员会(Defense Committee，简称DC)、军事委员会(Military Committee，简称MC)，以及隶属于军委会的常设小组(Standing Group，简称SG)等，还有北欧区域计划小组、西欧区域计划小组、南欧—西地中海区域计划小组、加拿大—美国区域计划小组、北大西洋海域计划小组等。[12]此后不久，北约还在军事委员会下设立欧洲盟军最高司令部(Supreme Headquarters Allied Powers Europe，简称SHAPE)、大西洋盟军最高司令部(Supreme Allied Commander Atlantic，简称SACLANT)、海峡司令部(Channel Command，简称CHANCOM)等，以及分属于上述两个指挥机构的次地区司令部与军种司令部等。

正是通过这些机构，北约将多种安全概念、观点与理论汇于一身，逐渐形成集体防御方针。北约集体防御方针在表现形式上确实缺乏完整性和系统性，其基本理念大多体现在北约各项重大文件、政治决议与战略方案中。概括而言，北约集体防御方针主要包括以下几方面内容：

第一，北约集体防御方针强调战略威慑与实力建设。军事委员会在第14号文件第三稿修改案(MC 14/3)中强调，“北约防御概念的基础建立在三个方面：一是采取联合行动、保卫针对北大西洋区域免遭侵略的决心；二是拥有能够有效反制任何层次侵略的公认的能力；三是拥有阻止潜在的侵略者的灵活性，使其预感到北约有信心对侵略行为做出特别回应，使其得出一个结论，即不管是何种性质的攻击，都会招致无法接受的风险。”[13]作为北大西洋区域集体安全组织，北约既重视战略安全威慑，又重视军事实力建设，以此确使北大西洋区域避免遭受武力恐吓或军事入侵。军事委员会在第48号文件中提出：“在未来北约武装力量发展及系统化的计划中，有一个重要且不能忽视的事实，即北约的主要目标是阻止战争，在这一目标中，北约在欧洲武装力量中的作用就是必须实施有效威慑。”[14]对北约集体防御方针而言，战略安全威慑与军事实力建设是北约谋求北大西洋区域安全的两个方向，对北约持续发展具有重大意义。

同样，北约亦强调“一国即全部，全部即一国”的安全理念，即所有侵略者都应了解，任何针对单个国家的武力威胁或攻击，都会招致北约所有成员国的集体反制，侵略者将不得不承担以一战多、战则必败的结果。因此，北约集体防御方针强调战略安全威慑与军事实力建设并重，实际上既是具备震慑各种威胁的一种能力，又是拥有应对现实武力威胁和侵略的一种有效手段。防务委员会在第6号文件(DC 6)中一再强调，“在和平时期协调我们的军事与经济力量，着眼对危及北大西洋组织各国和平、独立以及稳定的任何单个国家或集团实施威慑；制定计划，以备在战时使用，使北约能够组织各成员国联合部署军事力量，反击敌方的威胁，保卫北大西洋组织各成员国的人民与疆土，保护北大西洋区域安全。”[15]

作为战略威慑与实力建设的重要内容，核武器与常规武装力量均在北约集体防御方针中扮演了重要角色。北约非常重视核力量建设与核战略运用，目的是以最便捷的方式实现威慑效用最大化。“北约一直以核武器来阻止战争，并非在战争爆发时只以常规武装为防御力量。”[16]与此同时，北约也非常重视常规武装力量建设，通过不断强化自身军事战略、常规武装力量以及指挥架构，作为北约推进战略威慑的重要依托。北约已经公开对外表示，对于可能的外来侵略，北约将使用包括核武器在内的任何手段，削弱侵略国的力量，并对侵略国实施占领。[17]

第二，北约集体防御方针强调在军事上实施主动防御，在政治与意识形态上采取主动进攻。虽然北约名为防御组织，似乎只在北大西洋区域遭到武力威胁或侵略后才采取行动。美国新奥尔良大学政治学教授罗伯特·乔丹(Robert S.Jordan)持这种看法，“对北约的设计，并不是要使其成为一个维护和平的万能机构，北约只是一个被设计用于抵抗或者挫败侵略，以及追讨战争责任的区域性联盟。”[18]但北约集体防御方针实际上强调攻防兼备，这种安全理念从北约防御部署中可窥一斑而见全豹。例如，北约一直强调，将在北约与华约边界地区最大限度实施抵近式的战略防御。“在区域计划小组所设计的方案中，(北约的)目标是在德国尽可能最东边地区阻止敌军，在意大利尽可能最东边地区、最北边地区阻止敌军，在北欧防御地区以外阻止敌军。”[19]

这一前沿防御部署旨在形成某种步步为营态势，在充分消耗入侵者综合实力之后，再实施反攻。防务委员会在第13号文件(DC 13)中确定了防御、迟滞、反击和击溃华约入侵的阶段性目标，提出分段、分级和分区实施从防御到反击的应对之策，即“第一阶段，抑制苏联最初的进攻，包括抑制最初的联合空中进攻；第二阶段，抑制苏联最初的进攻，共同采取重大进攻行动；第三阶段，联合采取重大进攻行动，直到苏联投降；第四阶段，最终实现联合战争目标。”[20]

北约在北大西洋区域采取军事守势的同时，在政治、经济、文化以及意识形态等领域则采取攻势。其一，北约及其成员国在全世界大肆宣传“民主与自由”理念、不遗余力推广其道德观与世界观。例如，1969年，在美国总统尼克松(Richard M.Nixon)提议下，北约成立“现代社会挑战委员会”(The Committee on the Challenges of Modern Society，简称CCMS)，应对全球危机，扩大自身影响。“‘安全共同体’的概念是：共同体的成员通过共同的价值观和制度逐渐达到消弭成员之间战争的程度。由于北约的共同价值观包括诸如个人自由、法治和文官治军等民主价值观，也可以认为北约成员国就是民主和平理论的例证。”[21]此外，北约还针对苏联与华约持续实施污名化，向东南欧各国施加影响，使之尽可能远离苏联，不断扩大华约内部嫌隙。其二，北约还利用经济、金融、贸易以及科技等优势，对华约及其成员国实施技术封锁，经济孤立，贸易限制，金融打压等，以上述手段迟滞、削弱并且抵消华约实施军事对抗的能力。很明显，北约在军事上强调积极防御，在非军事领域实施主动进攻，两者相辅相成，互相补充，这已成为北约集体防御方针的主旋律。

第三，北约集体防御方针始终强调成员国团结协作。不论北约实施战略威慑，追求强力威慑，还是实施主动防御，对入侵者后发制人，抑或推进实力建设，形成区域有效的防御力量，均离不开成员国的精诚合作。自《北大西洋公约》签署后，北约就一直致力于维系联盟内部团结，要求各成员国既要在军事上相互配合、充分合作，又要在政治、经济、思想以及意识形态上保持一致、共进共退，北约将推动各成员国协同与合作视为确保北大西洋区域安全的一项重要内容。“北约一直充当着保护伞，法国、德国和英国的政治—军事以及经济关系在其中发生了重大变化，这些国家在300多年来一直是冲突的焦点，欧洲从1949年起一直以一种前所未有的方式协同行动。”[22]2为此，北约为各成员国构建了一个全新的安全合作平台，确保北约各成员国能够按照统一的安全规则制定战略、展开行动，并在其统一指导下开展合作。“一个盟国出于自身的个别原因，希望从(北约)特殊功能中撤出，但其他盟国可能会出于他们自身的原因而强化这一功能，不论这件事是否发生，这都可能是对(北约)‘安全共同体’的最好测试。”[23]

为了更好推进各成员国团结协作，北约一直致力于消除可能影响成员国合作的各种障碍。为此，北约特别强调各成员国平等互利，所有成员国共同分担北大西洋区域防御责任，平等分享北约安全利益。即各成员国在完全平等的基础上分担北约防务开支，确保各自的防务开支达到GDP2%的标准。当然，这只是北约及其成员国的理论考量，事实上大多数成员国始终未能达到防务开支规定的标准，美国一直承担着北约的大部分开支，这种状况一直延续至今。“美国为北约承担了75%的防务开支，在冷战时期承担了50%以上。”[24]

与此同时，各成员国也须向北约派出武装力量，由北约军事指挥机构统一部署、训练、演习和指挥。不仅如此，北约更致力于解决成员国之间的各种纠纷，以此加强内部团结。例如，北约参与解决希腊和土耳其对塞浦路斯的领土争端，解决马耳他的防御纷争，协调各成员国对北约战略决策权的不同要求，等等。此外，北约还通过各成员国共同承担各种国际或区域安全危机的压力，包括“柏林墙事件”“古巴导弹危机”“越南战争”等，统一各成员国的政治立场，协调其安全步调，以此显示北约成员国的共同安全诉求。“北约以集体防御组织之名建立并且持续存在，就大国共识这个术语而言，北约被越来越多用于发挥集体安全职能。”[11]269

三、北约集体防御方针的特点与功用

北约集体防御方针并非浑然天成，其思想内容伴随着北约持续发展而不断扩展、日渐丰富，其表现方式亦随着欧洲军事对峙局面日趋复杂化而不断趋于多样化。总体而言，北约集体防御方针一直处于持续发展和变化中，这种变化和发展之势几乎贯穿整个冷战时期，甚至一直延续到后冷战时期。纵观其发展全程，北约集体防御方针的变化并非随意而行或者毫无章法，而是呈现出比较明显的规律性特点，这些特点在整体上包括：

首先，北约集体防御方针是一种复合型而非单一化的指导方针，拥有多元化目标取向。这主要表现在，虽然北约在名义上一直致力于追求北大西洋区域安全，但其所设定的安全目标绝不仅限于保护成员国疆土安全，实际上也包括全力确保所有成员国政治、经济、社会、文化、思想以及意识形态等多领域安全。北大西洋理事会在其公报中公开提出：“我们的联盟因而不能只关注北大西洋区域，也不能只关注军事防御。北约必须按照相互依赖的原则组织其政治与军事力量，必须考虑北大西洋区域以外地区的发展。”[25]就此而言，北约集体防御方针看似目标单一，实则并未锁定任何具体的军事或者安全目标，而是指向一个极具冷战意味的战略目标。因此，北约所需防范的敌手并不止于华约或苏联，实际上还包括了所有带有社会主义色彩的国家、制度、文化、思想以及意识形态，以及其他被北约视为背离或威胁其价值观、政治与经济理念的民族国家、思想观念以及文化范式等。“北约的目标就是保护西方文明远离外来力量，这些力量可能会挑战其社会、经济以及政治价值。”[26]因此，这就决定了集体防御方针为北约及其成员国确立了一个漫无边际的战略目标，使北约的防御范围覆盖了包括北大西洋区域在内的更大区域，这一目标已经远远超出北约能力之外，导致北约长期深陷冷战泥淖中无法自拔，使北约自身淹没在东西方冷战的漩涡中。

就此而言，北约集体防御方针自身存在着某些无法疏解的逻辑矛盾与话语冲突，即北约虽一直以区域安全组织自居，但却甘于承担全球性冷战责任；北约虽一直声称以防御安全为目标，却行多方面挑衅和扩展之能事；北约虽一直致力于保卫北大西洋区域，但其武装力量建设却长期滞后；北约虽制定了多个防御安全方案，但却从未有机会付诸实践等。北约自己对此给出的解释就是，“北约是一个防御联盟，因此无需与华约展开枪对枪、炮对炮、飞机对飞机、坦克对坦克的对抗。北约必须保持一个足够强大的态势，这样莫斯科就无法确定，凭借使用武力就能实现其政治目标。”[27]可以想见，北约集体防御方针必然会受到上述矛盾的影响，其功用也必然为此大打折扣。

其次，北约集体防御方针是一种动态而非静态的战略指导方针。诚如上文所言，北约集体防御方针在内容和形式上一直都处于发展变化中，这种变化不仅受到冷战环境变化的影响，而且亦为北约自身发展规律所使然。前者源于战后国际冷战形势的持续变化，北约为适应错综复杂的欧洲安全局面而不得不持续充实并扩展其防御思想，以此确保北约安全利益实现最大化。“(北约)已经证明将继续发挥动态作用，即北约在欧洲安全治理中扮演一个关键组织的角色。”[28]后者则源于北约拥有一套比较稳固且系统的战略思想、组织规则、运行模式以及利益表达方式，在安全战略及其实践中逐渐形成能够自我修正、持续发展的内在规律，北约集体防御方针实际上同样为上述规律所驱动。总体而言，北约集体防御方针呈现出某种正向发展态势，即思想内容不断丰富和深化，表现形式日趋复杂多样，发挥功用的渠道不断增多，其指导作用亦更具功效。

20世纪50年代，随着美苏冷战趋于白热化，北约集体防御方针特别强调积极发展常规和非常规武装力量，不断发展并完善自身的军事指挥体系。“(北约前欧洲盟军最高司令)格伦瑟(Alfred M.Gruenther)将军在1954年6月开列出处于不同程度戒备状态的90个到100个师，他使这一计算数字和苏联武装力量相比不会产生自卑感。”[22]61到了60年代，随着东西方关系趋向缓和，北约集体防御方针增加了缓和与对话等内容，虽然北约仍强调实力建设，但也强调合作与协商，甚至呼吁北约与华约实施均衡裁军，美国与苏联建立军备平衡，共同推动东西方缓和。

1967年12月，北大西洋理事会通过“哈默尔报告”(Hamel Report)。“北大西洋区域不能孤立于世界其他地区，北大西洋区域以外地区出现的危机与冲突，可能会通过直接方式或者通过掣肘全球平衡，损害北大西洋区域安全，因此北约盟国将会在联合国内或者在其他国际组织内单独为国际和平做出贡献，或者为解决重大国际问题做出贡献。”[29]由此可见，虽然北约集体防御方针在基本方向上保持恒定，但是随着国际安全环境的变化，该方针始终处于调整中。

再次，北约集体防御方针着眼于发挥长时段效用而非追求短期效应。北约集体防御方针融多种安全思想与理念于一体，集各成员国多方安全诉求于一身，所设定的安全目标也以战略性和长时段的方向为主。因此，北约政治—军事领导机构所做出的各项重大战略决策，政治意义要大于军事意义，理论意义要大于现实意义，这就决定了北约在集体防御方针指导下所设定的目标大多比较笼统，而且这些目标融合了政治、军事、文化、思想以及意识形态等多方内容。北约前秘书长斯迪克(D.U.Stikker)曾对北约的目标做出描述：“北约并未威胁任何国家，它永远不会实施侵略，它一直寻求消除战争以及战争理由。但是北约决心保卫其人民生活在自由中的权利，在当今世界，北约的团结与力量对于和平与自由生存极为重要。北约在道德与物质上的集体资源完全胜任这个任务，对其力量、人民意愿以及他们所坚持的理想满怀信心，北约15个成员国决心重新投身于建立一个世界，可以远离那个持续存在以及冲突不可避免的虚假教条。”[30]事实上，在集体防御方针的指导下，即使是北约军事指挥机构所拟定的许多军事防御计划，也带有相当多的非军事因素。

北约对外须应对各种外来威胁与挑战，确保北约在国际冷战环境中占有一席之地；对内则须整合成员国力量，使之成为北约的综合实力。很显然，北约上述目标均非短期所能完成。正因如此，北约集体防御方针的功用最终大打折扣，不仅使北约在面对突发性危机时无法提出针对性较强的策略，而且也无法确保北约及其成员国全面发挥其安全战略的应有功效。“共识是在几个相关领域达成一致：(1)不论在公众或者北约决策者看来，相对于大规模防御开支而言，华约对西欧发动蓄意军事攻击的威胁是一个靠不住的理由；(2)公众仍支持北约保持其军事力量，但相比对社会与经济问题的支持要弱一些；(3)北约的长期规划必须与降低武力层级相对应；(4)北约在未来十年的任务越来越多与对稳定的渴望、对政治变化的管控连在一起。”[31]由上可见，北约在整个冷战时期一直在军事上保持低调或者无所作为，其主要原因实际上更多出自北约集体防御方针的特性，而非北约及其成员国有意为之。

由上可知，北约集体防御方针所表现出的上述特点，预示着该集体防御方针不可能在短期内取得成效，只能放眼于长远。在集体防御方针指导下，北约除制订一系列军事作战方案外，还设计了一连串后勤支援计划，例如，各成员国在维持稳定、实施军演的行动中采取统一行动，全面实现情报与信息共享，就所有军事物资与装备制定统一的标准，针对武装力量的维修设施与服务设施实施全面标准化，最大程度突破各成员国的法律制约以及行政限制等。另外，北约还动员各成员国按照其地理位置、工业能力、人口和军事力量，将全部力量用于北大西洋区域防御。[32]由此可见，在北约集体防御方针指导下，其各项战略、计划以及方案大多着眼于对不同时段、地区以及领域发挥影响，其总体收效究竟如何，最终取决于北约在政治、经济、军事、社会、文化以及思想等领域的长期积累。

四、冷战后北约集体防御方针及其延续

纵观整个冷战时期，尽管北约曾在不同阶段推出多个防御战略，例如“前沿防御战略”“大规模报复战略”“灵活反应战略”“剑与盾战略”等，虽然这些防御战略形式多样、各具重点，但是它们所表达的政治与安全理念始终保持恒定，其基本目标与安全原则亦少有变化。“在北约的军事安排中，虽然在战术上、组织上以及其他领域均发生变化，但在1949年达成的基本认识却从未变化。”[33]

20世纪90年代初，冷战结束，北大西洋区域传统安全格局发生重大变化，大量非传统安全危险风起云涌，恐怖主义、民粹主义、右翼政治、极端宗教运动等在全世界甚嚣尘上，大规模杀伤性武器及其运载工具扩散、国际海盗行为、全球能源安全、难民危机、非法移民、跨国走私、食品安全、气候变化等层出不穷。与此同时，由于北约与俄罗斯竞争与对抗加剧，俄乌冲突持续升级，欧洲地缘政治冲突再起，包括北约在内，欧洲各个国家或组织都承受着巨大压力。未来北约究竟应该走向何方？北约究竟会以何种方式确保其安全利益最大化？未来大西洋—欧洲能否确立积极有效的集体安全秩序？等等，这些问题已经成为北约最迫切需要解决的问题。

为此，北约大幅度调整其集体防御方针，以适应后冷战时期国际安全形势急剧变化的需要。1991年11月，北大西洋理事会在罗马峰会提出“新战略概念”(The Alliance’s Strategic Concept)。“北约继续保持纯粹的防御目标，确立其集体安全的基础是统一的军事结构、合作与协商协议，还有在不远的将来实现常规力量与核力量适当搭配。使我们的军事力量适应其新任务，规模变得更小，更具灵活性。”考虑到全球背景下大规模杀伤性武器扩散及恐怖主义威胁，“北约将在更大范围内推进合作”。[34]1999年4月，北约推出第二个“新战略概念”，强调“北约的基本目标是维护欧洲—大西洋区域的安全环境，与盟国展开协商，对侵略威胁实施威慑和防御，其中包括危机处置、建立伙伴关系。”[35]2010年11月，北约推出第三个战略新概念——“积极防御，现代防御”(Active Engagement，Modern Defense)，即“北约将为实现统一和自由的欧洲而扩展，为应对各种威胁而与其他地区日渐连接在一起，北约将提高其应对挑战的能力，并且为此实施结构改革，与外界展开合作，发展与伙伴国家的关系等。”[36]2020年11月，北约推出《北约2030：团结面对新时代》(NATO 2030：United for a New Era)。2022年6月，北约推出《北约2022战略概念》(NATO 2022 Strategic Concept)。这些战略文件持续深化北约的战略指导方针，不断丰富集体防御方针的内涵。

此外，北约还提出其他许多新安全思想与理念，甚至包括许多非常具体的行动目标与方法，例如实施预防性危机处置、推动域外干预、发展综合实力、构建伙伴关系等，这些思想与理念虽不足以构成一种新防御方针，但却反映了北约集体防御方针在冷战后出现的新变化，亦折射出未来集体防御方针的发展趋势，这些变化总体上可做如下概括：

第一，集体防御方针强调北约战略转型。冷战结束，北约面临政治与安全新变局。“随着冷战结束，整个欧洲—大西洋区域获得一个能够建立更完善安全架构的独特机遇，此举旨在向整个欧洲—大西洋区域提供更稳固的稳定与安全，并非重新制造分界线。北约将安全界定为一个广义概念，包括政治、经济、防御在内。新安全架构应以此广义概念为基础，通过欧洲现有多边机制(欧盟、西欧联盟、欧安组织)的相互作用而启动统一与合作进程。”[37]为了掌控欧洲安全秩序建构的主导权，北约开始推进战略转型，由军事防御组织向政治—军事组织过渡。虽然北约并未放弃集体防御的基本职能，但其防范内容、范围以及性质等均发生变化，北约不再发展单一军事力量，而是着力发展综合力量，特别是应急干预力量，包括政治、经济、文化、科技、价值观以及意识形态等在内。美国学者弗·阿恩·彼得森(Friis Arne Petersen)等人撰文指出，北约“综合方法”包含了在危机与冲突处置中国际参与者的各个方面，当前安全挑战要求在国家与国际层面展开合作，将民间与军事资源结合起来，协调各种措施。[38]

尽管北约集体防御方针在形式上多有变化，但其维护并扩展北约安全利益的根本目标始终没有发生变化。在2014年9月威尔士峰会上，北约公开宣称，“北约以团结、联盟凝聚力、安全的不可分割性为基础，为实现强大的集体防御而保持跨大西洋构架，为实现盟国的安全磋商和决策而扮演重要角色。”[39]在2022年6月北约马德里峰会上，北约又重复了这一目标。可见，集体防御始终是推动北约政治与安全实践的一面旗帜，是凝聚北约内部团结的一种粘合剂。

第二，集体防御方针强调东扩。1999年、2004年、2007年、2017年、2020年，北约连续五次东扩。在俄乌冲突爆发之后，北约又公开宣布接纳芬兰、瑞典入盟，图谋第六次东扩。在北约的东扩历程中，北约确实考虑将格鲁吉亚、乌克兰等国纳入其联盟框架内，并且为此与两国建立了密切联系。很显然，北约所追求的集体安全目标不仅是确保北约及其成员国的安全利益，而且是最大程度推广其安全观、价值观以及世界观。诚如英国国际战略研究所(International Institute for Strategic Studies，简称IISS)专家保罗·格布哈特(Paul Gebhard)所解释的那样，“为了满足美国和西欧国家的重大利益，北约应该变成一个具有共同利益的联盟，所拥有的能力不受地理与功能的限制。”[40]在北约看来，北约东扩就是要整合欧洲—大西洋区域力量，北约成员国的数量愈多，就意味着参与欧洲—大西洋区域集体安全目标的国家愈多，北约的集体安全也就会愈有保障。“北约东扩成为北约加强北大西洋区域政治统一与安全控制的一项重要内容。”[11]102-103

然而，东扩遇到俄罗斯持续抵制，俄乌冲突堪称北约与俄罗斯对抗的最集中体现。很显然，北约以东扩为导向的集体防御方针存在着巨大的逻辑矛盾。北约以牺牲俄罗斯战略利益为前提，谋求北约成员国集体安全，这一方针不仅无助于欧洲—大西洋区域安全，还会直接将欧洲拉入地缘战略冲突。

第三，集体防御方针强调预防性危机处置。鉴于后冷战时期传统与非传统安全威胁普遍存在，尤其以欧洲为最甚，北约注重在欧洲安全秩序建构中发挥主导作用，不再对各种安全威胁采取回避或忽视态度，而是选择那些与北约具有重大利益关切的危机实施集体干预，介入的深度和广度远超以往。毋庸置疑，集体防御方针的歪曲，而是北约试图在实践层面进一步深化并扩大集体防御方针。美国参谋长联席会议主席沙利卡什维利将军(John Shalikashvili)曾很夸张地提到，“北约与波斯尼亚有重大关联，如果我们不介入或军事行动不坚决，北约就有可能垮掉，但北约通过采取行动终结了这些质疑。”[41]

事实上，北约在欧洲—大西洋区域内的干预行动体现了各成员国在政治立场、经济力量、安全战略上的统一，例如北约轰炸南联盟。“北约仍然是全世界最能共同操作、最有效的多边安全机构，即当危机来临时，它能够提供一定程度的合法性和便利性。”[42]但是，北约针对阿富汗、伊拉克、利比亚等国实施危机处置，并未得到所有成员国认可，这反映了北约集体安全目标与欧洲周边危机处置之间尚存在较大距离，北约集体安全目标无法无限延伸，如果北约的集体防御方针施用得当，其凝聚力就会增强，反之亦然。“如果干涉行动得到认同，北约凝聚力就会强化；反过来，如果干预行动得不到认同，其凝聚力就会被削弱。”[28]

第四，集体防御方针强调伙伴关系和对外合作。北约在谋求东扩的同时，亦致力于构建伙伴关系。为此，北约连续推出“和平伙伴关系计划”(Partnership for Peace，简称PfP)、“单独伙伴行动计划” (Individual Partnership Action Plans，简称IPAPs)、“地中海对话” (Mediterranean Dialogue，简称MD)、“伊斯坦布尔合作倡议” (Istanbul Cooperative Initiative，简称ICI)等，建立了为数众多的合作国，按照不同层级推进双边安全合作或集体安全合作。

就像北约前副秘书长亚历山大·弗什堡(Alexander Vershbow)所强调的，“北约盟国采取更强大的防御并非全部答案，如果我们想要联盟安全，就必须使我们的邻居更稳定。当前的问题是他们并不稳定，我们必须对伙伴国投入更多，支持他们有能力更好地保卫自己，限制极端势力，给他们所在的地区带来稳定。”[43]北约建立伙伴关系，目的就是进一步强化其集体安全目标。2008年4月，北约在布达佩斯峰会中宣称，“北约单个行动无法成功应对今天的多种安全挑战，北约将寻求与更宽泛的外部世界建立一种明确的伙伴关系……这种关系将建立在某种共识基础上，即随处可见的开放、合作和决心。”[44]

由上可见，集体防御方针已经变成冷战后北约应对危机与挑战、构建欧洲—大西洋区域安全秩序、稳固跨大西洋关系的一面旗帜，未来北约不仅不会放弃集体防御这面旗帜，而且还会继续在集体防御的名义下强化其联盟机制、组织功能、综合能力、安全战略等。非但如此，北约还会按照国际政治与安全形势的需要，不断充实和发展集体防御方针，使之更契合北约自身的新安全诉求。可以肯定，未来北约集体防御方针在表现形式上将会更加灵活多样，在内容上也会更加丰富和复杂，虽然许多安全理念或者政策会变得更细碎，但其对许多问题的指导也会更具体。

无可讳言，北约集体防御方针的功用在后冷战时期会有所异化，北约将不再简单恪守旧的集体安全传统，包括实现集体安全的范围、领域、对象以及属性。北约集体防御方针将会被进一步放大，单纯的军事功用将会下降，政治、社会、文化以及科技功用将会加强，尤其是其综合功用会进一步凸显。可以预见，未来北约集体防御方针将会在注重短期效应的同时，也会重视长时段效应；在有效应对传统安全威胁的同时，亦积极致力于应对非传统安全威胁；在重视欧洲—大西洋区域安全利益的同时，亦注重欧洲—大西洋区域以外地区的安全利益；既重视北约联盟的内部合作，也重视北约与其他组织的对外合作；既注重发展北约的总体军事实力，也注重发展北约及其成员国的综合实力等。因此，未来北约集体防御方针将会持续发挥作用，继续主导并推动欧洲—大西洋区域安全秩序。