空间治理与区域高质量发展——以台州市椒江区机场路区域为例

□ 台州市自然资源和规划局椒江分局 郑恩列

目前，中国城镇化仍处于快速推进的过程中，特别是在东部沿海地区和有港口、车站和机场等重大基础设施吸引的城市边缘区域，由于良好的区位优势和便利的交通条件而表现出强烈的用地需求，然而严格的用地管控和“三区三线”划定，致使好的投资项目由于用地指标限制而无法落地。另一方面由于改革开放初期乡镇企业的野蛮增长，造成区域空间布局无序、资源利用低效、耕地碎片化、生态质量退化等特征，使得该类区域无地可用，严重影响了项目的实施，既浪费了空间资源，又加剧了经济发展与空间管控的矛盾。对其空间治理和空间结构优化，是该类区域实现高质量发展的当务之急。台州市椒江区机场路区域就是这类区域的典型代表，对该区域的分析研究，旨在揭示其增长肌理，探索如何科学合理地引导和管控城市边界区域的空间秩序，实现城市经济和社会的有序合理增长，为区域高质量发展提供保障。

台州市椒江区机场路区域位于浙江东部沿海温黄平原、台州市椒江区的东南部，毗邻台州机场，机场路（包括机场路南延段）自北向南穿越该区域，是椒江城区南大门。这里溪流纵横、河网密集，由于机场净空管控，土地开发强度受限，工业与居住建筑沿机场路无序蔓延，空间表现为典型的城乡结合部特征。

一、滞后于经济增长的规划引导致使空间的无序和低效

该区域良好的自然条件，催生了早期的农业生产和个体工商业的发展，便利的水陆交通优势又为人口聚集提供可能，人们逐水而居，倚路而商。特别是改革开放以来，由传统织布业“千丝万缕”发展起来的纺织业集群，更迎来了商贾云集、穿梭不息的工商业繁荣局面。

区域内人口密度达到每平方公里1680 人左右，耕地呈块状分布于建设用地两侧和穿插于建筑的缝隙中，碎片化严重，人均耕地不足0.2亩，人多地少的现实致使早期被人视为命根子的土地，也填不饱肚子，部分村民干脆“洗脚上岸”致使部分耕地撂荒。

以服装机械、织布为两大主导产业形成了中国最大的缝制设备生产出口基地和重要的工业用布生产基地，有工业和家用缝纫机及系列配套产品、摩托车配件等较为齐全的工业门类，其中飞跃缝纫机集团有限公司被国家旅游局确定为工业旅游企业；此外还分布有国家级传统村落和省级森林乡村以及“梦幻鲜花港”台州湾生态农业园等特色资源。

乡镇企业起步发展起来的工业区集聚性不高，缺乏整体引导，产业集聚区（点）之间协同不足、联系较弱；乡办、村办、联户办、个私办企业各自在属地内无序增长，造成工业和居住犬牙交错，街道内还零星散布着多处大大小小的工业点，产业布局“小散弱”，空间结构“杂乱差”，景观形象不佳。

疏于管控致使居民住宅用地优先沿路金角、银边摆布，造成大量的土地资源浪费，建设用地布局凌乱。对外交通依靠机场路，出行便利，但内部道路不成体系，各生活组团之间联系不便。区域风貌没有引导和协调，城市门户形象不佳。

生态格局主要表现为“一林二水七分田”，生态基底条件良好，但区域内未形成高标准的生态网络体系，导致部分自然资源被人为污染或闲置荒废，整体利用率有待提高。

二、科学合理的空间布局是高质量发展的重要保证

国土空间规划布局，就是要统筹全域全要素，充分调动政府、企业、居民的积极性，合理安排城镇建设、工业生产、农业生产、生态环境建设等开发活动。注重要素生产率提升和资源配置效率。关注经济发展、社会公平、生态环境等多个维度发展指标，从而高效低耗地实现经济增长、社会进步和生态环境改善。

保证机场净空是该区域最基本的要求。控制机场净空特别是灯光带视线范围内的建筑（构）物高度；严格划定台州机场飞机起降航道净空影响范围线；因地制宜采取建设低层工业厂房、建设用地复垦、城乡绿化一体化建设等方式保护机场净空环境。

机场路的首要功能就是要实现台州机场和台州市（椒江区）快速便捷的交通联系，承担主干路甚至是快速路的作用。为此，在改造路面质量、优化道路断面、满足交通功能的同时，要规划建设机场路东西侧南北向的次干路，满足区域内联系和出行要求，减少对机场路的交通压力。另一方面，机场路两侧用地应尽量少布置有大量车流进出的建筑和设施，减少对机场路的交通干扰。

机场路良好的景观秩序是展现台州城市风貌的重要载体。处于门户位置的机场路区域，应对其进行开合有度、进退有序、错落有致的空间设计以及建筑控制和绿化景观塑造。规划应进一步对机场路进行城市设计，明确各区块的用地性质和强度，明确建筑物的高度、体量和色彩，以及进一步引导机场路的桥梁和绿化景观建设。

构建“生态、生产、生活”三生相融的空间格局是实现区域稳定的基础。根据布局形成服务产业园区的产业服务中心和居住生活社区的公共服务中心；打造通过机场路承南接北区域发展轴和对接东西黄岩、路桥至台州新区的联动连接轴，构筑“梦幻鲜花港”台州湾生态农业园，形成以现代花卉研发生产、科普教育培训、绿色观光休闲为特色的“农业+”体系；根据地块特征设置综合服务区、智能产业区、乡村生活区、生态田园区等多个功能区块，形成“两心两轴”“一园多区”的空间发展格局。

低影响开发是实现城乡协调发展的重要途径。要充分利用区域内河网水系，完善区域防洪排涝体系，提高区域防灾减灾能力。实施生态修复工程，保护自然风貌，修复河道、湿地，加强公园和绿地建设，推进“沿路、随河、环村、入镇的绿化体系”，构建连续完整的生态基础设施体系。提高街道基础设施建设水平，持续推进环境卫生治理和生态清洁流域建设。

三、全域土地综合整治是实施空间治理、实现空间重构的有效途径

逐步推进下陈街道全域土地综合整治与生态修复工程，以科学合理的规划为前提，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态修复。

严格工业用地总量控制，建立工业用地绩效评价，向土地要效益。加大老旧工业园区以及小微园区内“小弱散乱”企业的整治力度，改造低端制造业，腾退落后产能企业，推动传统产业集聚提升；通过对闲置土地、厂房，采用租赁、回购和改造利用等方式，盘活存量资产；利用存量指标建立主体产业园，为新型产业和先进制造业发展腾出空间。

加大空心村整治力度，拆除违法、违规和影响机场净空以及影响景观环境的建筑，盘活低效用地；按户籍人口80 平方米/人的住宅用地指标，严格控制居住建设用地规模，积极推广“立改套”宅基地改革，为产业用地腾挪空间。

拆除违法占用耕地的房屋和设施，在保证703 公顷稳定耕地的基础上，整治耕地“非粮化”“非农化”，整合碎片化土地，对农村污染的土地资源进行修复，继续加大耕地流转力度，加大农业基础设施建设投入，最大限度增加耕地数量和提升耕地质量，进一步优化农田布局，提高全域农业综合生产能力，保障农村土地资源得到合理有序使用。

挖掘整合区域内自然特色资源，植入绿色高效生态农业、乡村休闲旅游、养老文体幸福产业等新产业新业态，促进产业融合发展。加快推进休闲农业和乡村旅游的深度融合发展，带动群众致富和集体增收。通过土地流转，人口流动，产业融合，环境整治，资源整合，实现空间重构。

积极推动绿色、文明、和谐发展，对水林田湖村进行综合整治，实现区域全要素优化、人与自然和谐共生。在拆除侵占河道的违法建（构）筑物基础上，划定河道蓝线和绿化控制绿线，做好河道疏浚清淤、水质提升和岸边的垃圾、杂草清理工作。在保护和恢复乡土自然景观的同时，沿河规划供居民休闲娱乐和游客旅游观光于一体的景观平台、休闲廊架、节点公园和绿道系统，让自然风光、生态公园、历史文化古迹有机融合。

四、结语

通过对椒江机场路区域的空间梳理和整治，有效地改善了空间格局失衡、资源利用低微、生态质量退化等问题。腾退低效工业用地26公顷，拆除违法用地5 公顷，为新产业和新型制造业增加用地25 公顷，新增公共服务设施用地16 公顷，规划安置居民6000 户，实现了空间优化重构，解决了发展用地需求问题，为高质量发展共同富裕示范区提供了坚实基础。在生态环境改善的同时，有力保障区域工业发展需要和居民不断增长的物质文化需求，并为开发边界划定提供了依据。

在经济高速增长的初期，资金作为重要因子而占据支配地位，土地在投资驱动下被低价和低效利用是一种过程性问题。在经济增长实现由数量到质量、发展由投资驱动上升到创新驱动的时候，自然资源主管部门就要适时调整用地政策，进行空间整理和空间重构，以满足发展对用地的需求。因此，应结合实际情况，加强规划战略引领，因地制宜、精准施策，走出符合本地区实际的高质量发展之路，将生态优先、共同富裕、创造高品质生活有机结合起来，实现人民对美好生活向往的目标。