市域铁路建设的社会稳定风险及应对措施探究——以上海市S市域铁路项目为例

文/周骞

一、前言

“十四五”是我国加快推进交通强国建设、构建现代综合交通运输体系的关键时期。市域铁路是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团的快速、大运量、公交化的轨道交通系统，是构建现代交通网，推进新型城镇化建设，落实“交通强国”战略的重要举措。2020年12月《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》（国办函〔2020〕116号）提出市域（郊）铁路主要布局在都市圈中心城市，重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求[1]。在区域层面，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出，按照“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的规划理念，构建由城际线、市区线、局域线等组成的多层次轨道交通网络，实现上海市域轨道交通网络内1小时可达[2]。《上海市城市轨道交通第三期建设规划（2018-2023年）》进一步明确要建设机场联络线、嘉闵线和崇明线等市域（郊）铁路。然而，在市域铁路项目实施过程中，由于项目线路长，沿线利益相关者众多，不可避免地会遇到诸多社会稳定风险。本文以上海市S市域铁路项目为例，通过前期调研，剖析了项目建设所面临的社会风险，并针对风险提出有效的防范化解措施，以期为市域铁路建设项目的风险管理与应对提供有益参考。

二、项目概况

上海市S市域铁路项目是上海市域铁路网的重要组成部分，是落实长三角一体化国家战略，建设“轨道上的长三角”的门户线路和骨干线路。S市域铁路全长约50km，其中地下线段主要位于城区，长度约23km，高架及路基段位于村镇，长度约27km，全线设置8个站点，1处车辆基地。线路设计时速为160km/h，项目总投资约475亿元。

S市域铁路项目为线性工程，线路用地范围内及线路两侧有大量民宅、企业，还有部分学校、教堂等公共建筑，沿线社会环境复杂，利益相关者众多，区域历史矛盾突出。

三、社会风险分析

（一）前期规划与利益相关者预期不符

市域铁路建设坚持“规划先行，谋定而动”的方针，项目主要实施的依据包括地区总体规划、项目专项规划等。由于市域铁路项目直接关系到沿线群众出行的便利性，群众往往对项目方案的关注度很高，若线路走向与群众期望存在差异，或站点设置和先期规划存在出入，沿线群众则很可能以项目前期规划或程序合规性问题为抓手，对项目建设提出质疑，从而可能引发集体信访等群体性事件，带来较大的负面影响。

上海S市域铁路在选线专项规划公示期间，沿线居民要求增设或调整站点的意见诉求尤为突出。以某个商贸重镇为例，此次规划的站点位于该镇南部区域，距离该镇北部主要居住区约3公里。据调研，该镇北部区域分布有20余个住宅小区，人口近15万，但轨道交通长期空白，居民主要依靠公交和自驾出行，上下班高峰期拥堵严重，居民迫切希望能有轨道交通缓解通勤压力。专项规划公示期间，该镇北部区域居民反映强烈，大量居民通过网络呼吁、信访等方式要求增设站点。

（二）土地房屋征收存在的风险

市域铁路建设将征收大量土地房屋，在征收过程中可能引发的风险主要包括：征收范围外村居民要求带征；征收补偿、落实就业及社会保障人数低于村民预期；安置房源位置不理想；企业搬迁影响企业正常生产经营，造成员工失业等问题。上述风险中征收范围外村居民带征诉求，往往量多面广，极易引发社会矛盾。

上海S市域铁路途经大片农田，据调研，沿线村民普遍为农业户籍，村民希望通过征地落实就业和社会保障的意愿较为强烈，但落实就业和社会保障名额有限，村民诉求得不到满足的情况下，易引发村民的不满。同时项目沿线两侧分布有较多民宅，在动迁范围外的村民考虑到振动、噪音及出行影响，具有较强烈的带征诉求，尤其是位于S市域线与高速公路之间、轨道交通之间的夹档区域村民，若其带征诉求不能得到满足或缓解，而生活环境及出行条件又受到市域线项目影响，易引发村民信访事件。

沿线非居住房屋征收主要矛盾集中在车辆基地内，该车辆基地内有外资、民营企业20余家。企业房屋征收将造成企业停产，致使企业产值及利润大幅缩减，同时企业房屋征收还将造成大量员工离职或失业，可能引发较大的不稳定因素。

（三）项目建设影响周边建筑质量安全

市域铁路地下盾构、桥梁架设和车站基坑开挖将造成周围土体变形，可能导致邻近建筑物发生倾斜、沉降、开裂等现象。一旦施工造成村居民房屋的损坏，尤其是未在动迁范围内的村民房屋，村民很可能借项目建设对房屋质量影响而要求带征。根据以往市政交通类项目实施经验，村居民房屋发生倾斜、沉降、开裂等问题极易引起上访事件甚至上升为群体性事件，从而引发较大的社会矛盾。

上海S市域铁路地上段沿线民宅主要建于上世纪70~90年代，房屋材料及结构均较差，部分房屋为危房。村民普遍对项目建设是否会造成房屋开裂、沉降等存在担忧。隧道段途经主城区，往年该区域其他轨道交通在建设过程中，出现了周边房屋开裂、门窗难以闭合等情况，居民为此进行了持续信访。S市域线地下段沿线住宅小区密集，部分为上世纪80-90年代建成的老小区，目前房屋已出现了开裂及渗水情况。根据目前的设计方案，隧道结构边线距离最近一栋高层住宅外墙不足10m。沿线居民普遍关注项目建设是否会造成周边小区房屋沉降、开裂，影响房屋结构安全。

（四）项目运营期振动、噪音影响

市域线列车在运行时，轮轨耦合作用所产生的振动依次通过轨道系统、支承结构、隧道结构传递至周围岩土体，进而传入相邻建筑物基础，诱发建筑构件的振动，从而在建筑物内产生可感知的振动和结构噪声，结构噪声会引起烦扰或活动干扰，当声级较高时可对睡眠造成干扰，列车运行引起的居民房屋振动也将引起居民心理上的不适和担忧。

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S市域线线路长，沿线分布有住宅、学校等敏感目标，线路周边现有高速公路、物流园等设施，背景噪音较高。据环评报告显示，线路周边受现状既有道路影响，有10余处敏感点噪音超标，沿线村居民普遍担心项目运行期间振动及噪音影响正常工作生活。尤其是城区沿线，由于线路两侧居民区密集，运营期产生的振动、噪音易引发周边居民的不满。

四、防范化解措施

市域铁路项目线路长，技术复杂，社会关注度高、影响大，沿线敏感目标众多，社会风险易跨地域传导、叠加共振，形成复合风险[3]。为了从源头上防范、化解市域铁路项目实施可能引发的风险，建设单位及各级政府应进行联防联控，构建起集宣传引导、政策支持、技术预防等于一体的全方位、立体化的防范化解体系，具体措施如下。

（一）建立风险防范化解联动机制

1.建立“市区联动、属地管理，主体清晰、分级负责，责任明确、互相配合，预防为主、督察督办”为特点的工作机制，实现上下左右条块的联通。区党政相关部门强化横向沟通，建立常态化的互动工作平台，定期沟通维稳工作进展情况，加强对风险的预警和处置；市、区、街镇、村居委之间建立畅通的纵向沟通机制，村居委充分发挥在风险排查方面的优势，区相关部门及街镇积极协调落实相关风险防范化解措施。

2.加强舆情监测。公安、网信、街镇、村居等部门单位密切配合，关注网上网下舆情动向，及时预知预警预防，动态调整优化施工方案及对策措施，同时充分利用微博、公众号、抖音等新媒体的影响力，正确引导舆论，澄清事实真相，主动向媒体通报工作方案、工作进度等，对于居民的质疑及时做好回应和疏导。

（二） 充分保障项目程序合法，做好项目规划政策的答疑工作

1.规范建设工程程序的合法性与合规性审核工作，依法合规开展信息公开工作，不遗留风险隐患。

2.针对沿线周边群众对线路走向及站点设置异议，建设单位及相关部门应积极、及时地作出回应，向群众解释清楚线路设计及站点设置依据理由，并同时公布相关规划依据，做到有理有据。必要时应组织设计单位及政府相关部门召开群众座谈会，针对沿线群众的疑惑、质疑进行集中解释、答复。

3.优化沿线公交接驳线路，通过“两网融合”延长接驳公交的运行时间，增加轨道交通接驳车辆的数量和频次，切实解决困扰居民出行的问题，打通民众通勤“最后一公里”。

（三）依法合规推进土地房屋征收补偿工作，综合研究敏感区域带征的可能性

1.根据政策，做好土地和房屋征收、安置补偿工作。确保征地补偿安置方案、房屋征收补偿方案和操作程序的合法、合规和合理，充分吸纳意见征询阶段收集到的合理诉求，补偿方案和标准需综合考虑全线、地区及相关项目之间的平衡。

2.对于位于项目与高速公路、轨道交通之间等夹档区域的村宅，建设单位及有关部门应进行实地踏勘，对于居住环境受影响确实较大的住户，建议由政府相关部门结合《上海市人民政府关于进一步支持农民相对集中居住工作的实施意见》（沪府发〔2022〕2号）等政策要求，逐步推动村民“上楼”或“平移集中居住”。

3.对于经谨慎评估后，未处在动迁范围内的村民，建议由区政府会同沿线镇政府、村委、建设单位，深入了解群众存在的实际困难，通过帮扶共建、乡村振兴建设、改善区域环境和配套设施等方式，增进群众福祉。

（四）规范施工，妥善做好影响范围内建构筑物的检测与保护工作

1.强化参建各方的招标工作、将项目建设对周边房屋影响纳入合约管理中，明确并落实责任、严格考核、自始至终严抓沿线房屋的质量安全。

2.施工前做好敏感房屋检测工作，并按检测报告的要求对房屋进行监测和保护，对于无法承受项目施工影响的房屋，应纳入征收范围。

3.对于可能受到盾构及桩基施工影响的建构筑物，多设沉降监测点，提早发现问题并及时采取加固处理措施；同时设置房屋质量保证金，一旦沿线房屋质量出现问题，可及时通过保证金进行修缮赔偿。

（五）优化减振降噪设计，加强环保投入及运营期管理

1.优化方案设计，通过铺设无缝、重型钢轨、采用弹性钢轨扣件、轨下设弹性绝缘垫层等方式，有效降低运营期振动、噪音影响。

2.提高线路和车辆的养护水平，保持车轮的圆整与轨道的平顺，使用打磨、涂油等方式减小轮轨的冲击力，减小噪声和振动。

3.设置隔声屏障，更换隔音门窗。在轨道中心线外侧设置隔声墙；同时将受项目噪音影响较大区域房屋的门、窗，改造成隔音门窗，以期进一步提高降噪效果。

4.对于采取减振措施后，环境振动、二次结构噪声仍超标的民房宜实施功能置换。

五、结束语

市域铁路项目是事关群众出行的民生工程，在促进区域发展的同时，不可避免地对沿线民众工作生活造成一定影响。因此，项目实施过程可能引发一定的社会风险，建设单位及政府相关部门应密切关注可能存在的不稳定因素，综合采取“德治教化、多元共治、技术支撑”的风险防范思路，将风险关口前移、实现标本兼治；同时根据项目实施方案变更、利益相关者意见诉求变化等情况，及时开展动态性风险评估，优化完善风险防范化解措施，做到“发现在早、防范在先、处置在小”，从而最大限度减少不和谐因素。