杭绍台铁路PPP项目投融资体制与建设管理模式改革创新实践

文/汪东 靳丽芳 徐斌

“中央有部署、浙江见行动”，在国家铁路投融资体制改革破冰的关键期，浙江率先擘画高铁改革蓝图，全面系统推进杭绍台铁路投融资体制改革实践和项目建设，推动铁路投融资体制改革创新取得重大突破，实现政府方、民营资本和铁路方合作共赢，开创铁路改革发展新局面，在中国铁路改革发展史上具有重要的里程碑意义，为我国铁路投融资体制改革提供示范样板。

一、项目特色鲜明，实现了经济、社会、环境效益的高度统一

（一）这是一条开创先河、别开生面的改革之路

2017年9月11日，浙江省人民政府与复星牵头的民营资本联合体正式签署PPP投资合同，杭绍台铁路成为我国首条民营控股高铁，被载入《党的十八大以来大事记》，项目的应运而生，主要得益于国家铁路投融资体制深化改革、浙江丰厚的民营经济实力和优越的营商环境、浙江有为政府和有效市场的有机结合与协同发力。经过四年多的实践创新，项目在股权合作、收益回报、风险共担、投资控制、建设管理等方面的改革创新取得了预期成效，政府一次投入仅42亿元就撬动了一个440亿元的重大基础设施工程。杭绍台铁路是我国第一条建成通车的民营控股铁路，为全国铁路投融资体制改革纵深推进提供了浙江方案。

（二）这是一条万众期待、翘首以盼的惠民之路

杭绍台铁路开通运营，将惠及台州、绍兴沿线922万人口，特别是结束了嵊州、新昌、天台三个“无铁县”不通铁路的历史，使三地直接跨进高铁时代，实现三县市157万群众的高铁梦。从杭绍台铁路沿线城市出发，可直达北京、上海、南京、苏州、济南、福州、厦门、深圳等大中城市，杭州至台州最快运行时间只需要1小时3分钟，较之前最快班次缩短了47分钟，实现杭州至台州“1小时交通圈”，极大便捷了沿线群众出行，真真切切地让改革成果惠及沿线人民。

（三）这是一条古今辉映、东方意蕴的文化之路

杭绍台铁路与“浙东唐诗之路”的主轴线路高度契合，沿线历史遗存和人文典故众多，留下1500多首唐诗佳作，是融合儒学、佛道、诗歌、书法、茶道、戏曲、陶艺、民俗、方言、神话传说等内容的中华文化宝藏，可谓“古有浙东唐诗之路，今有杭台诗路高铁”，古今两路相映生辉、相得益彰。首发列车冠名为“浙东唐诗之路号”，这辆车承载着诗路文化驶向全国，向海内外游客充分展示梦游天姥、春泛若耶的诗画山水，传播浙东唐诗之路的历史价值、文化价值和时代价值。

（四）这是一条处处皆景、满眼如画的旅游之路

杭绍台铁路沿线旅游资源丰富，以浙东运河—曹娥江—剡溪—灵江等水系为主线，沿线串联鲁迅故里、天台山、神仙居等5个国家5A级旅游景区和新昌大佛寺、台州府城等30多个国家4A级旅游景区。杭绍台铁路开通运营后，形成“串珠成链”的旅游交通线路，华东、华南、华北大部分城市的游客可通过杭绍台铁路直达各大景区，将极大地推动沿线地区旅游业加速发展和黄金旅游大通道加速建设。

（五）这是一条山海联动、合作共赢的共富之路

杭绍台铁路经过8个国家级开发区、3个国家级高新区、8个万亩千亿新产业平台，所辐射的杭州、绍兴、台州三地GDP总额达2.7万亿元，社会经济发展充满活力。杭绍台铁路通车后将进一步加速沿线地区融入杭州都市圈和长三角高质量一体化发展，促进沿线地区基础设施互联互通、产业分工协作、资源要素高效流动。杭州、上海高端资源要素外溢，为嵊州、新昌、临海、温岭等沿线块状特色产业发达县市注入人才和科技创新活力，为天台等山区县打开了“两山”转化通道，极大地推动了高质量发展建设共同富裕示范区。

二、项目建设达到预期目标，成为全国首条建成通车的民营控股的高铁项目

（一）项目建设总体进展顺利，社会资本投资标志性示范成果落地

从全国社会资本投资铁路示范项目比较看，杭绍台铁路PPP项目是引入社会资本成功示范。2015年12月，国家发展改革委在铁路领域推出杭绍台铁路等八个社会资本投资示范项目，示范重点是社会资本以合资、独资或政府和社会资本合作（PPP）等方式参与铁路建设及营运。从目前情况看，八个示范项目中杭绍台铁路、杭温铁路是引入社会资本以PPP方式参与铁路建设成功的示范项目，同批列入国家示范其他项目则基本采用传统DBB（设计—招标—建造）模式。

从PPP项目合同关键工期看，杭绍台铁路顺利完成既定目标。杭绍台铁路十九大前夕载入《党的十八大以来大事记》，央视《新闻联播》播报10次，国家媒体报道百余次，项目建设受到各界高度关注。项目自2017年12月28日开工建设，至2021年11月25日开始试运行，并于2021年12月28日具备开通运营条件，按照既定目标如期建成通车，是我国铁路投融资体制改革史上具有标志性和里程碑意义的事件。

（二）PPP项目合同履约情况总体良好，PPP运作模式与合作方式探索成功

根据PPP项目合同主要条款履约情况，实施机构和项目公司较好完成杭绍台铁路PPP项目前期和建设期工作任务目标。浙江省发展规划研究院作为浙江省政府授权的实施机构，积极履行工程前期研究、项目实施方案编制、投资主体选择、项目合同签订、项目组织实施等工作职责，开创了全国咨询机构承担铁路PPP项目实施机构的先河。杭绍台铁路采用BOOT（建设-拥有-运营-移交）模式，由政府方出资代表与社会资本方组建的项目公司，负责杭绍台铁路的投资、融资、建设、运营和维护，按照PPP合同约定有力有序推进建设期各项工作。项目建设期内，实施机构定期组织开展项目公司绩效考核，3个年度考核成绩均为优秀。

（三）项目建设总投资总体可控，建设期PPP投资模式效益初显

根据项目投资初步匡算结果，杭绍台铁路PPP项目预计实际总投资低于项目初步设计批复概算，在全国铁路行业项目投资控制方面处于领先水平。根据PPP项目物有所值论证定量评价测算结果，杭绍台铁路项目采用PPP模式后，合作期内政府方财政支出责任现值远远低于传统投资模式现值。杭绍台铁路项目建设期内省市政府方出资合计42.04亿元，仅为传统铁路建设模式下政府出资的五分之一，大大减轻了建设期政府财政压力。

三、项目改革取得一定成效，有效探索项目投融资与建设管理创新实践

（一）建立务实高效的股权合作机制

一是突出民营资本控股地位。发挥浙江民营经济优势，由综合实力强、专业领域经验丰富的民营企业复星集团牵头组成联合体，持有项目股权51%。目前，除个别企业股权调整外，创始联合体成员股权架构总体稳定，联合体内部份额调整，不影响项目民营控股性质和复星集团牵头方地位。

二是合理确定省市政府出资责任分担。PPP模式下，引入民营联合体出资，政府方资本金出资比例由传统模式下的50%降低至34%，省、市出资比例按照浙江惯例采用4:6分担。在沿线台州、绍兴的具体出资比例上，采用线路境内长度比划分，两市过境线路长度相当，明确两市分别持股10.2%。

三是明确国铁集团特殊出资方角色。国铁集团基金公司通过单一来源谈判方式进入项目股权框架，持有项目股权15%。基金公司角色不同于省、市政府方出资代表，而是与民营联合体“同股同权”，在合作期内享有项目收益分红。

（二）建立平衡合理的收益回报机制

一是设置合理的民营资本回报预期。铁路项目具有显著公共品属性，难以满足民营资本投资一般项目的回报率预期。实施机构通过长三角区域铁路项目尽职调查，结合国家金融政策支持、铁路运营自主定价等红利因素，提出合理的合作期项目回报率，基本满足民营资本投资预期，为PPP合作奠定了基础。

二是设计合理的收益回报机制。铁路运营收入清算管理体制较难突破，特别是项目运营初期面临较大经营压力。杭绍台铁路项目未来收益来源上，实施机构创新提出，在“使用者付费”这一基础回报机制基础上，叠加“可行性缺口补助”，建立“使用者付费+可行性缺口补助”的动态回报机制，缺口补助统筹体现“补现金流”和“补效益”，在运营初期前10年内给予连续保障，确保运营初期项目公司可持续经营。

三是动态调整把控合作期风险。铁路PPP项目合作期自2017年开始，预计2051年结束，合作期风险把控是政府方和民营资本方的关注重点之一。杭绍台铁路项目约定了融资利率、列车开行对数、超额收入分配等回报调整机制，把不确定性尽量在未来市场博弈中消化，实现了财政当期补贴额的最小化。

（三）建立边界清晰的风险共担机制

一是设计稳定的总体风险共担架构。实施机构和项目公司签署的PPP项目合同，是整个PPP项目合同体系的核心。在PPP项目合同中，实施机构代表政府方和项目公司识别出“政策法规风险、规划设计风险、建设施工风险、运营风险、财务风险”5个方面的20个核心风险点，并约定了风险承担方，确保利益攸关方形成合力，共同把控过程中的风险。

二是明确政府方职责权限及政策变更等风险。杭绍台铁路PPP项目落地建成是省市各级政府和相关部门全力以赴支持推动的成果。政府方承担了政策变动、土地征迁、规划变更以及运营期的部分竞争性风险，将PPP项目社会投资人合作期的政策性风险降到最低。

三是界定社会资本和项目公司投资建设和运营风险。民营联合体和项目公司按照具体职责，分担项目投资财务风险、建设施工的质量安全、运营维护等风险，这也是PPP项目社会资本方承担项目投资责任和工程建设责任的主要表现。

（四）建立有效可靠的投资控制机制

一是首次采用全线征地拆迁政府包干模式。杭绍台铁路首次探索实践铁路项目征地拆迁政府包干模式，在确保民营控股比例不发生变化的前提下，全线征地拆迁工作、费用由地方政府包干负责。项目公司按照用地急缓节奏及时拨付征地拆迁费用，地方政府处理好征迁范围、征迁进度、资产归属等问题，高效及时完成全线征地拆迁工作。

二是创新采用建设期全过程跟踪审计。杭绍台铁路初步设计概算是PPP项目投资控制的红线。实施机构委托第三方审计单位，根据概算指标要求，对项目建设期内发生的工程变更、材料价差等进行全过程跟踪审计，确保工程概算覆盖建设成本支出，实现对项目总投资的有效控制。

三是合理安排地方站房扩面新增投资。项目公司积极配合地方政府，应对铁路项目站房设计中的定额偏低、标准偏低问题。针对地方政府提出的站房扩面导致工程投资增加，由地方政府以新增项目单独批复实施，项目公司和社会资本方不承担新增投资，不增加出资负担。

（五）建立协同高效的建设管理机制

一是创新采用“PPP+EPC+咨询管理”的建设模式。杭绍台铁路公司作为PPP项目建设主体，与中国铁设EPC总承包单位、沪昆浙江公司工程管理咨询单位，共同推进首条民营控股铁路建设实施。工程推进过程中，项目公司从各标段监理单位抽调骨干组建“总体监理办公室”，在协调建设单位与总承包单位、各标段监理单位与总承包单位之间的关系和工作方面发挥作用，实现了工程建设“统抓统管”。杭绍台铁路作为国铁集团非控股非代建项目，委托上海局集团公司开展验收咨询服务和运营安全评估，全力确保项目高质量开通运营。

二是构建重难点工程问题破解推进机制。浙江省发展改革委与实施机构、省铁路攻坚专班协同发力，建立持续推进重难点问题的常态化机制，有效解决三电与管线迁改、外部电源、接入既有线工程、压覆矿补偿管理、临时用地及复垦管理等重难点问题，为项目公司提供全天候“保姆式”服务。

三是系统开展铁路PPP项目绩效考核评价。实施机构按照政府投资项目绩效考核要求，对杭绍台铁路公司开展合作期绩效考核。建设期内，从项目资金、工程进度、工程质量、安全管理、环境保护、内部制度、公众满意度和问题整改8个方面，定期进行全方位常态化绩效评价考核，督促项目公司完成考核问题整改和销号处理，建章立制对整改问题“回头看”，确保实现绩效目标。

杭绍台铁路建成通车是浙江铁路投融资体制改革探索的新起点，浙江将以此为新的契机，继续勇当改革先锋，接续深化铁路投融资改革创新，确保项目改革成果持续巩固、惠及各方，把高铁PPP项目打造成为高质量发展、竞争力提升、现代化先行和共同富裕示范的标志性成果，以改革发展新成绩为构建新发展格局做出更大贡献。